《金融稳定法（草案二次审议稿）》的主要创新与优化建议

    金融稳定法草案二审稿总体上维持草案征求意见稿与草案一审稿的框架体系与立法思路，但在体制机制与制度设计等方面进行了较大幅度完善和创新，充分体现了对党中央、国务院关于金融领域重大决策部署的贯彻落实以及对金融体制改革最新成果的立法确认。
    
    2024年6月，十四届全国人大常委会第十次会议对金融稳定法草案进行了二次审议。随后，中国人大网公布了《中华人民共和国金融稳定法（草案二次审议稿）》（以下简称草案二审稿）并向社会公众征求意见，金融稳定立法进程稳步推进。笔者分析草案二审稿的时代背景，梳理其演进脉络与主要内容，客观评价其主要创新并提出相应的完善建议，以期为加快推进中国金融稳定立法贡献力量。
    草案二审稿的时代背景
    分析草案二审稿的时代背景，有助于深刻理解金融稳定立法的底层逻辑，也有利于更加科学合理设置金融稳定法律制度。
    加快推进金融稳定立法，是深入贯彻落实党中央、国务院在金融领域重大决策部署的必然要求。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视金融安全与稳定问题。2017年7月，习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确指出，金融安全是国家安全的重要组成部分。这一论述从国家安全的高度认识金融安全，充分体现了新时代金融稳定与安全的重要性。2022年10月，党的二十大报告明确提出，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，这进一步为金融稳定立法指明了方向。2023年3月，中共中央、国务院发布的《党和国家机构改革方案》对现行金融监管体制进行重大改革。2023年10月，习近平总书记在中央金融工作会议上强调，要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对金融法治建设的高度重视，对金融稳定立法起到了重要推动作用。
    加快推进金融稳定立法，是维护金融安全与稳定、积极应对可能发生的金融风险的重要手段。在当前百年未有之大变局加速演进的特殊时期，金融安全是国家安全的重要组成部分，维护金融安全是事关国家安全战略全局的大事。从国际金融形势看，随着西方发达经济体货币政策外溢效应的日趋明显，美欧银行业金融稳定性堪忧，新兴经济体承压能力面临严峻考验，各种金融风险因素正在不断积聚，国际金融总体形势不容乐观。就国内金融形势而言，金融领域的各种矛盾和问题仍然普遍存在，金融风险隐患仍未能完全消除，金融监管与治理能力仍有待进一步提高，房地产和地方债务、中小金融机构等领域的金融风险仍然较为突出。面对当前纷繁复杂的国际国内形势，金融稳定与安全的重要性进一步凸显，加快金融稳定立法势在必行。
    加快推进中国金融稳定立法，是建设金融强国、推动金融高质量发展的重要保障。2022年10月，党的二十大报告明确提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，强调要着力推动高质量发展。2023年10月，中央金融工作会议提出了建设金融强国的宏伟目标，确立了推进金融高质量发展的主题，并强调金融要为经济社会发展提供高质量服务，为当前和今后一个时期金融工作指明了方向。无论是建设金融强国，还是推动金融高质量发展，都必须以金融稳定为基本前提。推进金融稳定立法就是要以法治的手段维护金融稳定，为建设金融强国、推动金融高质量发展提供重要保障。
    由此可见，加快推进金融稳定立法，既是深入贯彻落实党中央、国务院在金融领域重大决策部署的必然要求，又是维护金融安全与稳定、积极应对可能发生的金融风险的重要手段，还是建设金融强国、推动金融高质量发展的重要保障，具有重大战略意义。分析草案二审稿，必须高度重视并深刻认识其时代背景，从全局高度深刻理解其底层逻辑。
    草案二审稿的演进脉络与主要内容
    草案二审稿的形成具有一定的历史延续性，必须充分结合中国金融稳定法的立法进程，全面认识、正确理解草案二审稿的演进脉络与主要内容。
    2022年4月，中国人民银行网站发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称草案征求意见稿）并向社会各界公开征求意见，标志着中国金融稳定立法正式启动。草案征求意见稿分为六章，共计四十八条。第一章为总则，对立法目的以及金融稳定目标进行说明，并对国家金融稳定发展统筹协调机制、地方政府、保障基金的职责等相关问题进行了概括性规定；第二章至第四章分别从金融风险的防范、金融风险的化解以及金融风险的处置三个环节，对相关责任主体及其职责、具体应对措施等内容进行了规定；第五章和第六章分别对国家金融稳定发展统筹协调机制问责、政府部门及金融机构的问责机制、概念界定、适用范围等相关问题进行了规定。此为中国金融稳定立法的第一阶段。
    2022年12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国金融稳定法（草案）》（以下简称草案一审稿）进行首次审议。随后，中国人大网发布了草案一审稿的具体内容并向社会公众征求意见。与2022年4月公布的草案征求意见稿相比，2022年12月公布的草案一审稿主要进行了三个方面的修改完善：一是增加了风险化解与反腐的协同；二是风险处置职责分工更明确；三是明确了金融稳定基金出借需担保。此为中国金融稳定立法的第二阶段。
    2024年6月，十四届全国人大常委会第十次会议对金融稳定法草案进行了二次审议。随后，中国人大网公布了草案二审稿并向社会公众征求意见。此次公布的草案二审稿分为六章四十八条。第一章为总则，共有九个条文，分别对立法目的、金融稳定目标、坚持党的领导、维护金融稳定的原则、中央金融工作领导机构职责、国务院有关部门及省级人民政府职责、保障基金职责、监察监督与审计监督、信息传播管理等问题进行明确规定。第二章为金融风险防范，共有九个条文，分别对依法审批、风险防范主体责任、股东和实际控制人准入、股东和实际控制人禁止行为、股息红利分配、恢复与处置计划、金融机构依法自主经营、全方位监管、信息报送与共享等问题进行明确规定。第三章为金融风险化解，共有四个条文，分别对金融机构的风险化解主体责任、县级以上地方政府风险化解职责、国务院金融监管部门的早期纠正与监管职责、存款保险基金管理机构的早期纠正与职责等问题进行明确规定。第四章为金融风险处置，共有十六个条文，分别对国务院金融管理部门职责、被处置金融机构的主体责任、金融风险处置的市场化方式、金融风险处置的牵头组织部门、被处置金融机构及其相关主体的义务、金融稳定保障基金、与境外监督管理部门的信息共享和监督管理合作、国务院金融管理部门处置措施、被处置金融机构业务与资产负债的整体转移、股权与债权的减计、被处置金融机构的债权人及相关利益关系人利益保障、存款保险基金管理机构与行业保障基金的处置措施、金融监管的豁免与变更、人民法院的集中管辖与解除保全措施、相关司法程序的中止、金融风险处置程序的司法审查等问题进行了规范。第五章为法律责任，共有六个条文，分别对政府部门及相关人员的法律责任、金融机构主要股东及实际控制人的法律责任、金融机构的法律责任、相关人员的从业禁止、违法编造与传播有关金融风险的虚假信息或者误导性信息的法律责任、不可抗力的免责等问题进行了规范。第六章为附则，共有四个条文，分别对金融机构和国务院金融管理部门的概念、法律的适用范围、地方金融组织风险以及施行时间等问题进行了规范。
    草案二审稿的主要创新
    对比2022年4月的草案征求意见稿、2022年12月的草案一审稿以及2024年6月的草案二审稿可以发现，草案二审稿虽然在总体上维持了草案征求意见稿与草案一审稿的框架体系与立法思路，但在体制机制与制度设计等方面则对其进行了较大幅度完善和创新，充分体现了对党中央、国务院关于金融领域重大战略决策部署的贯彻落实以及对金融体制改革最新成果的立法确认。具体体现为三个方面：
    一是完善金融稳定管理体制，明确规定了中央金融工作领导机构及其职责。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确提出组建中央金融委员会、设立中央金融委员会办公室、不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构，并将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室。草案二审稿第五条明确规定“中央金融工作领导机构负责金融稳定和发展工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施金融领域重大方针政策，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，与2023年3月中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》中规定中央金融委员会的职能保持一致，同时也是对2023年金融体制改革最新成果的立法确认。
    二是对金融监管与金融风险防范处置相关规定进行完善。草案二审稿充分体现了对金融监管的进一步加强，并对金融风险防范处置相关规定进行了完善。草案二审稿第四条第一款强调“依法将金融活动全部纳入监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管和监管问责，提升监管能力和监管协同水平”，充分体现了对2023年10月中央金融工作会议精神的贯彻落实。草案二审稿第六条增加规定了国务院有关部门、省级人民政府按照职责分工履行防范和依法查处非法金融活动的责任的内容；第十条强调“设立金融机构，从事金融业务活动，必须依照法律、行政法规的规定经国务院金融管理部门批准”；第十八条则进一步完善金融风险防范制度，增加了建立“早期纠正机制”“防范金融风险跨市场传导”等方面的内容；第二十六条则对不同金融机构的风险处置牵头组织实施的机构进行了明确规定，明确了相关部门在金融风险处置方面的责任分工，进一步压实了金融风险的处置责任。
    三是从立法技术上进行完善，与相关金融法律法规进行衔接。草案二审稿还从立法技术上进行了完善，与《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等金融法律中关于相关领域风险防范、化解、处置的规定相衔接。例如，在草案二审稿第二十六条第六款中的“中国人民银行按照规定履行最后贷款人职责”，这里的“按照规定”就充分体现了与《中国人民银行法》的衔接。
    草案二审稿的进一步完善
    如前所述，草案二审稿对多个相关条款进行了修改完善，具有一定的创新性。但需要注意的是，按照党的二十届三中全会的最新要求，草案二审稿仍存在一些需要优化完善的地方。具体而言，主要体现在以下三个方面。
    一是要按照党的二十届三中全会的决策部署对草案二审稿进行进一步完善。2024年7月召开的党的二十届三中全会将审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确提出坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，重点强调要做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。这就要求，不仅要把已经完成的金融体制改革成果通过立法形式在金融稳定法中予以确认，还要注重金融稳定立法的科学性与前瞻性。例如，随着金融体制改革的进一步深化，是否需要制定一部金融监管法以及如何妥善处理金融稳定法与金融监管法之间的关系，都需要进一步深入研究。
    二是要进一步强化健全金融风险问责机制。草案一审稿第四十条规定了对金融风险相关责任人进行问责以及制定问责办法的相关内容，草案二审稿删除了这一条文。考虑到《防范化解金融风险问责规定（试行）》已经于2024年5月由中共中央政治局审议通过，在金融稳定法中详细规定金融风险问责机制的意义已经不大，删除该条文有一定的合理之处。但这并不意味着可以不在金融稳定法中对金融风险问责机制进行规范。虽然草案二审稿第四条第一款强调了“监管问责”，在第二十六条第七款强调了省级人民政府的“追责问责”职责，但仍然缺乏对金融风险问责机制的明确规定。同时，考虑到《防范化解金融风险问责规定（试行）》在性质上属于中共中央政治局审议通过的党内法规，在客观上也需要金融稳定法对金融风险问责机制进行明确规定，以更好地与《防范化解金融风险问责规定（试行）》进行衔接。
    三是要更好地实现与相关法律法规的衔接。考虑到金融稳定法具有较强的综合性，因此与相关法律法规之间的衔接问题就显得尤为重要。草案二审稿也注意到了这个问题，并从立法技术上对相关条文进行完善，在一定程度上实现了金融稳定法与相关法律法规之间的较好衔接。但同样需要注意的是，与《金融稳定法》关系密切的《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等金融法律法规本身也面临重大修改，仅从立法技术上对部分条文进行技术完善，并不能从根本上解决金融稳定法与上述相关法律之间的衔接问题。从以往经验看，比较可行的路径应当是通过联动立法的方式，协同推进金融稳定立法与上述相关法律法规的修改完善，真正实现金融稳定法与上述法律法规的协调一致。值得注意的是，《决定》明确提出制定金融法，充分体现了党中央对金融法治建设的高度重视与进一步全面深化金融体制改革的坚定决心。如何有效衔接金融法与金融稳定法等相关法律法规，尚有待于有关部门进一步明确。 
    综上所述，金融稳定法草案二审稿具有特定的时代背景，是当前百年未有之大变局加速演进的产物。从进一步全面深化改革、推进中国式现代化的实践要求看，需要加快推进中国金融稳定立法。为此，需要进一步广泛凝聚共识，争取尽快出台金融稳定法，为金融风险的防范、化解和处置提供有力的法治保障。
    作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《中国外汇》2024年第16期。