孙晋：提高公平竞争审查制度法治化水平

    2022年6月，借由《反垄断法》完成首次修订，公平竞争审查制度成功“入法”，实现了该制度从规范性文件上升为国家重要法律的“法治进阶”。国务院今年6月6日公布并将于8月1日施行的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），共计五章27条，在我国市场经济法治建设中是具有里程碑意义的重大制度进步。这对于落实党的二十大报告关于构建全国统一大市场、完善公平竞争市场经济基础制度、破除地方保护和行政性垄断等重要决策部署意义重大。《条例》的实施有助于以更高质量更大力度在地方落实公平竞争审查工作，持续提升审查质量和效果，有效防止地方政府妨碍市场竞争、迟滞统一大市场建设、影响高质量发展，进一步提高公平竞争审查制度法治化水平。
    公平竞争审查制度应运而生
    进入新时代以来，加快建设全国统一大市场，维护好统一大市场的公平竞争秩序，建设高水平社会主义市场经济体制，实现共同富裕和促进高质量发展，成为时代发展主旋律。维护和促进市场公平竞争，成为上述战略部署的共同需求和最大共识，也是新时代发展的最强音。然而，地方保护和行政性垄断这一顽疾，扭曲了市场竞争机制，一直是破坏市场公平竞争秩序的“元凶”，越来越成为全国统一大市场建设的“拦路虎”，导致资源错配和垄断暴利，严重影响共同富裕的实现，阻碍了高质量发展。
    公平竞争审查制度在时代发展的需要下应运而生。实际上，早在2016年，国务院就发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。2021年，市场监管总局、国家发展改革委等部委共同制定发布了《公平竞争审查制度实施细则》。无疑，该项制度是我国新时代全面深化改革和全面依法治国的重大制度创新和关键路径，是为各级政府及其职能部门干预市场和调控经济而量身定做的“审查机制”，将政府干预经济的所有立法和政策措施都纳入该审查框架。其目的是让政府这只“有形的手”尊重市场这只“无形的手”，即市场公平竞争规律，通过公平竞争机制实现对资源的优化配置和发挥市场决定性作用，从而实现政府更好发挥作用；让政府和市场相向而行，“两只手”形成合力优化资源配置，提高生产效率和创新效率。
    又好又快建设全国统一大市场和高水平社会主义市场经济体制，以及推进实现高质量发展，需要不断完善公平竞争审查制度，拓展该制度的适用范围，增强该制度的刚性约束。《条例》的出台，使得公平竞争审查制度的法治化进程又向前迈出了坚实一步，进一步健全了公平竞争审查法治体系，让我国公平竞争审查工作的法律依据更加充分，为地方公平竞争审查工作的开展提供保障。 健全公平竞争审查法治体系
    公平竞争审查要解决的主要是地方保护和行政性垄断，地方保护和行政性垄断危害的是国家发展的全局利益、整体利益和长远利益。在建设全国统一大市场和实现高质量发展目标下，公平竞争审查工作具有全局性和长远性，是大国崛起的必经之路和关键的制度工具，必须要坚持“全国一盘棋”。所以《条例》强调公平竞争审查工作坚持党的领导，贯彻党和国家路线方针政策和决策部署，能为全面贯彻落实公平竞争审查工作提供坚强领导和持续赋能。
    《条例》最关键的内容，是赋予了市场监管部门更重要的法律地位。《条例》颁行之前，市场监管部门在公平竞争审查中主要负指导、督促之责。但依据《条例》第14条规定，县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施由起草部门初步审查之后，再交由市场监管部门作第二次审查。该规定赋予了市场监管部门独立开展复审的新职能，由此向独立专业审查迈进。此外，《条例》第15条规定，国家鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。这条规定也预留了市场监管部门未来进行直接审查、独立审查的制度空间，有利于打破地方保护和促进区域市场一体化乃至于全国统一大市场建设。从现有实践来看，2023年上海市、江苏省、浙江省、安徽省市场监管局共同签署“长三角地区公平竞争政策一体化推进合作协议”，即是非常有意义的探索。
    值得一提的是，《条例》专设“监督保障”一章，通过建立健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查机制，致力于提高制度刚性约束以有效规范政府行为，“让老虎长出牙齿”。例如，《条例》规定任何单位和个人可以向市场监督管理部门举报违反《条例》规定的情形。市场监管部门接到举报后，应当及时处理或者转送有关部门处理。正所谓“春江水暖鸭先知”，市场中受到法律法规规章和政策措施影响最大的中小企业民营企业，它们对市场环境感受最深、对公平竞争需求最强烈，允许它们来举报和反映问题并要求及时回应解决，是经济民主的实现方式和社会共治的重要途径。此外，《条例》规定的“约谈制度”虽然属于软法，但在实践中具有强约束效果。对于未开展公平竞争审查、造成严重不良影响的单位，《条例》规定对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分，让违反《条例》者承担行政责任，显然是显著进步。
    也许有人认为《条例》关于保障机制和法律责任的规定“不解渴”，但是，在政府干预理念和政策措施没有实现全方位转变时，立法一开始就很激进，很可能会造成制度空转的尴尬局面。相较于“毕其功于一役”，稳扎稳打、渐进加强，可能更务实更可取。公平竞争审查工作在国家经济发展和法治建设当中地位如此重要，因此制度建设不可能一蹴而就。健全公平竞争审查制度，形成更加完备的公平竞争审查法律体系，还需要以《条例》颁行为契机，在《反垄断法》和《条例》之下逐步制定公平竞争审查的抽查、举报处理、督查、第三方评估甚至独立审查机制的规章，以及特殊行业和领域的公平竞争审查工作指南指引，继续健全我国公平竞争审查法治体系，持续为公平竞争审查工作赋能并提供体制机制保障。
    （本文系国家社科基金重点项目“现代市场体系建设的竞争法问题研究”（19AFX019）阶段性成果）
    （作者系武汉大学法学院教授）