莫纪宏：以宪法为统帅全面深化法治各环节改革

    党的二十届三中全会关于全面推进依法治国有具体新的政策表述，特别是关于法治改革的重要论述，为全面推进依法治国各项法治工作进一步指明了方向。
    首先，全会将坚持全面依法治国作为与“坚持党的全面领导”“坚持以人民为中心”“坚持守正创新”“坚持以制度建设为主线”“坚持系统观念”相并列的进一步全面深化改革的“基本原则”之一。也就是说，贯彻党的二十届三中全会“进一步全面深化改革”主题精神、采取各项改革举措必须要以“坚持全面依法治国”为原则和前提。
    其次，全会提出，“法治是中国式现代化的重要保障”。这一重要政策命题具有重要理论价值和实践意义。从理论上来看，党的十八大明确提出“法治是治国理政的重要方式”，该政策表述将法治作为治国理政的一个重要条件，提升了法治在治国理政中的重要性。习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上明确提出，“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，首次在法治与现代化之间建立起有效的政策联系，为法治在中国式现代化中起到“重要保障”作用奠定了政策基础。党的二十大报告进一步提出，要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，这就从理论上将中国式现代化事业全面纳入法治的范畴，对法治在中国式现代化中的基础性保障作用作了充分肯定。党的二十届三中全会提出，“法治是中国式现代化的重要保障”，在法治与中国式现代化之间建立了必要条件与结果之间的逻辑联系，即没有法治就没有中国式现代化。从实践意义来看，法治对于中国式现代化的重要保障作用主要体现在“固根本、稳预期、利长远”的战略保障能力和水平上。具体而言，是通过法治形成可预期、可持续的“现代化”状态，从而推动中华民族伟大复兴事业的蓬勃发展。
    最后，全会指出，必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化。要深化立法领域改革，深入推进依法行政，健全公正执法司法体制机制，完善推进法治社会建设机制，加强涉外法治建设。上述重要论述精准勾勒了法治改革的总体路线图，突出了以宪法为统帅全面深化法治各环节改革的必要性、可行性，并由此全面系统地提出了法治改革的改革重点和具体要求。
    具体来说，贯彻落实党的二十届三中全会关于法治改革的政策要求，以宪法为统帅全面深化法治各环节改革，须关注以下几方面事项。 一是党的二十届三中全会指出，必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持将法治作为治国理政方式、全面推进依法治国的过程中，始终高度关注全面贯彻实施宪法、维护宪法权威对于中国特色社会主义法治建设的决定性作用。早在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平总书记就强调了宪法实施在全面推进依法治国各项法治工作中的基础性、决定性作用。习近平总书记指出：全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》中，习近平总书记进一步指出，要“推动宪法实施，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实保障”。因此，全面贯彻实施宪法既是法治各环节改革的前提和出发点，也是法治改革的重要事项之一。只有在法治实践层面，把全面贯彻实施宪法作为法治改革的重要使命和具体任务要求，法治改革才能出现“新气象”，产生“新成效”。
    二是党的二十届三中全会列举了300多项改革措施，涉及法治领域的改革则突出了“立法、执法、司法、守法各环节改革”。党的二十届三中全会所倡导的法治改革是全方位、全链条的，是法治各环节的整体性改革，而不是某个局部环节的改革。要正确处理法治与改革的关系，确保法治各环节改革始终沿着正确的目标前进，必须要在法治改革中坚持以宪法为统帅。坚持以宪法为统帅意味着，法治各环节改革都必须要“于宪有据”，不仅立法活动要“依宪立法”，执法和司法活动也要尊重宪法的权威，执法机关和司法机关必须要严格依据宪法赋予的职权和职责行事。此外，守法环节也要把遵守宪法放在首要位置，只有宪法得到了尊重，法治的基本价值秩序才能建立起来。为此，习近平总书记明确指出：必须坚持维护宪法权威和尊严。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。
    三是根据党的二十届三中全会《公报》的阐述，在法治各环节改革中，立法领域的改革是重点。深化立法领域改革，关键是科学构建以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。党的十五大提出了“基本形成中国特色社会主义法律体系”的目标。党的二十大报告又进一步强调要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。要确保立法领域改革的正确方向，必须要关注“依宪立法”和合宪性审查制度建设。习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》中强调指出：加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不断增强法律规范体系的全面性、系统性、协调性。坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正。2023年3月13日，十四届全国人大一次会议通过的新修改的《中华人民共和国立法法》第5条明确规定，“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”。上述规定为立法领域改革指明了正确的发展方向。根据党的二十届三中全会关于加强立法领域改革的精神，立法改革必须要从贯彻“依宪立法”原则入手，把宪法规定、原则和精神贯彻到立法中，实现党的十八大报告提出的“科学立法”的制度目标。此外，在坚持“依宪立法”的基础上，还要对现行法律法规的内容进行合宪性审查。凡是与宪法规定、原则和精神不一致或相抵触的法律规定，都必须得到纠正，确保宪法作为根本大法的地位。此外，值得注意的是，2023年6月28日十四届全国人大常委会第3次会议审议通过的《中华人民共和国对外关系法》第30条第2款也明确规定：“国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触。”上述规定将“条约”和“协定”也纳入了宪法的“统帅”范围，强化了宪法的法律权威。
    由此可见，包括立法在内的法治各环节和各领域的改革都必须贯彻“宪法至上”的法治原则。要通过法治改革，在立法、执法、司法和守法等各环节确立宪法作为根本大法的权威，努力推动全面贯彻实施宪法，弘扬宪法精神，构建科学的、可持续的法治改革秩序。
    （作者系中国社会科学院法学研究所所长、研究员）