戢浩飞：行政机关主要负责人之规范研究

    [摘要] 有权必有责，失职须追责。厘清法律规定中的行政机关主要负责人规定条款，关系着国家治理体系和治理能力现代化的提升。然而作为独特的立法制度设计，主要负责人规定在范围、内容、职责等方面存在诸多缺漏与不足，进而导致行政实践中普遍存在主要负责人有责而不知责、知责而不履责的现象。为了进一步发挥行政机关主要负责人作用，必须梳理主要负责人基本理论，明确主要负责人责任定位，切实推动主要负责人履职尽责。以推进中国式法治现代化为契机，行政机关主要负责人制度应当坚持以问题为导向，明确主要负责人判断标准，健全主要负责人权责清单，确立无过错归责原则，构建科学的责任体系。
    [关键词] 行政机关；主要负责人；规范研究；权责清单
    党的二十大报告明确指出，“抓住‘关键少数’以上率下……发挥领导干部示范带头作用”。不管是“关键少数”，还是领导干部的表述，都包含了行政机关主要负责人在内。行政机关主要负责人在行政机关中处于关键地位，是党的路线方针政策得到贯彻执行的重要保证，也是行政机关依法履行职责的核心所在。在全面推进依法治国、建设法治政府的当下，研究主要负责人制度，压实主要负责人责任意义重大。早在2016年，中办、国办专门出台《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，高度重视党政主要负责人履责担当问题。行政机关作为执行机关，其主要负责人是依法治国的重要组织者、推动者和实践者，职责重要，责任重大。近些年来，随着引咎辞职制度、责任约谈机制、行政机关主要负责人出庭应诉制度的推行，有关主要负责人的新闻报道日益增多。如约谈市州一把手、政府官员引咎辞职、行政首长亲坐被告席等热点事件，引起了社会各界对主要负责人制度的关注。事实上，主要负责人制度是行政法领域的一项重要制度，规定于较多行政管理领域。尽管如此，主要负责人制度却备受忽视，突出地体现在理论界尚未对之进行系统研究。如主要负责人涵盖哪些人员、履行哪些职责、如何进行定位、承担哪些责任等问题都缺乏较为统一的认识。为了回应上述问题，本文试图探讨研究主要负责人的范围，理顺主要负责人的关系，明确主要负责人的责任，以期抛砖引玉。
    一、主要负责人制度的实证考察
    任何一项法定制度，欲探究其基本规律，可以由法律文本入手。以“主要负责人”为全文关键词在“北大法宝”法律法规数据库进行检索（最后检索日期为2024年3月1日），得到的法律有15件。现就单行法律中涉及主要负责人的内容进行梳理，详情见表1。
    表1 “主要负责人”在行政法领域的统计
    
    
    综上梳理，主要负责人制度有以下基本特点：1.主要负责人制度建立的时间较晚，它是适应社会发展形势的产物。在现有15件法律中，最早规定主要负责人制度的是《食品安全法》（2009年），当时主要限定于卫生行政、农业行政等部门的主要负责人引咎辞职制度。食品安全事关人民群众切身利益、事关民生福祉，故法律较早规定主要负责人制度。党的十八大以来，党中央全面推进从严治党，严格实行党政领导干部追责问责，切实做到失职追责。适应形势的需要，《环境保护法》（2014年）、《大气污染防治法》（2015年）、《水污染防治法》（2017）等14件法律相继修订并补充规定了主要负责人条款。至此，主要负责人制度在行政法领域正式全面建立。2.主要负责人制度涵盖的行政管理领域较广，涉及的权益较大。对于关系民生的食品药品安全、生态环境保护、公共卫生安全、母亲河保护等重点领域，法律突出了主要负责人责任，建立了主要负责人制度。3.主要负责人责任条款少，内容较为抽象。从形式上讲，涉及主要负责人规定的法律条款一般只有1条，最多的也就3条，规定较为简单。从内容上看，主要负责人制度的内容较为抽象，有待明确。如主要负责人涵盖的责任主体、职权范围、责任承担等均不明确。
    二、主要负责人规定的反思
    虽然主要负责人制度已经在行政管理领域正式确立，但是有关主要负责人的责任规定仍有诸多遗漏。如相关立法过于分散，不同法律之间缺乏应有的衔接与统一；部分规定较为抽象、不明确等。现择其要者，分述如下：
    （一）主要负责人的责任主体不明
    虽然法律采用“主要负责人”的表述，但其责任范围比较模糊。实际上，“主要负责人”这一概念更多的是政策性语言，而非一个规范意义上的法言法语。“主要”意指最重要的、起决定作用的。主要负责人是指行政首长？还是包括常务副职负责人、分管负责人？就此而言，现有法律规范并没有界定主要负责人的内涵，也没有明确主要负责人的范围。因此，在行政机关中到底哪些人员属于主要负责人，却是一个悬而未决的问题，需要进一步明确。
    梳理上述法律，主要负责人的规定主要存在以下方式：一是单独规定“政府主要负责人”。此时法律只规定了政府主要负责人，没有涉及政府部门主要负责人。如《湿地保护法》第49条的规定就只涉及政府主要负责人。二是在同一条款中规定“政府主要负责人”与“政府部门主要负责人”。如《森林法》第67条的规定就涉及政府及其部门主要负责人。三是在不同条款中规定“政府主要负责人”与“政府部门主要负责人”。如《食品安全法》第142、144条分别规定了政府主要负责人、政府部门主要负责人。综合以上情形，法律规范将主要负责人划分为两类，即政府主要负责人、政府部门主要负责人。这种划分主要是基于政府及其部门分工不同，故而作出区分。事实上，“任何一级有行政执法权的国家行政系统，都是由若干职能部门组成的。只有各部门都有效地履行自己的职责，政府才能实现它的管理和执法任务。”[[1]]因此，政府部门作为重要的行政主体，依法履行法律赋予的职权。故法律有必要明确部门主要负责人，强化履职保障。又由于行政事务纷繁复杂、形态多样，政府部门对涉及面广、影响较大的事务往往无力处理，需要向政府请示报告，政府的作用不容忽视。各级政府作为行政主体之一，拥有法定的职责，在行政管理中扮演着重要角色。因此政府主要负责人在行政管理中职责重大，不能缺位。法律虽然区分了政府主要负责人与政府部门主要负责人，但各自包涵哪些范围却未予明确。从行政法学角度讲，研究主要负责人制度，必须明确哪些人员属于主要负责人以及确定其主体资格，进而明确相关职权与职责。
    行政实践中，关于行政机关主要负责人的范围也是不明确的。从公开报道的新闻事件来看，主要负责人的范围较广。梳理关于行政约谈主要负责人的新闻，可以发现约谈的对象既有正职负责人，也有副职负责人。如2021年6月18日，国务院安委会办公室约谈山西省政府分管负责人和山西省应急管理厅、忻州市、吕梁市政府正职负责人。[[2]]从公开报道的领导干部追责事件来看，涉及主要负责人的范围也较广。如2018年8月的长春长生疫苗事件中，共有七名省部级官员被问责。其中，既有正职负责人，也有副职负责人。如姜治莹（吉林省委常委、延边朝鲜族自治州委书记，2012年3月——2016年5月任长春市委副书记、市长）、刘长龙（长春市市长，2016年9月任长春市代市长，2016年10月至今任长春市市长）系正职负责人；也有副职负责人，如李晋修（吉林省政协副主席，2015年12月——2017年4月任吉林省副省长，分管食品药品监管工作）、金育辉（吉林省副省长，2017年4月起分管食品药品监管工作）。[[3]]需要指出的是，当时尚未制定《疫苗管理法》，针对涉事人员的追责依据是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规。
    （二）主要负责人的职责不清
    梳理现行法律规范，可以发现前述15件法律均未对主要负责人的职责进行规定，主要负责人职责问题是一个被遗忘的问题。法律虽然原则规定了政府及其部门的责任定位，但政府及其部门的职责并不等同于主要负责人的职责。行政职权是行政主体所享有的基本权利的表现，行政职责是行政主体所履行的法定义务的具体表现。科学合理的职责配置是行政机关有效运行的基本前提，也是主要负责人依法履职的重要保障。作为行政机关的主要领导，主要负责人到底拥有哪些权力，承担哪些责任？这是行政实践中需要明确的问题。清晰的职责定位，是落实主要负责人制度的前提条件，也是依法行政的内在要求。“职责配置既涉及公职人员的具体岗位，还涉及公职人员的岗位结构、职能配置以及权责边界。在政府机构中进行职责动态配置的目的，就是科学、合理、高效地确保政府职能的实现。”[[4]]因此，主要负责人的职责是研究主要负责人制度必须理顺的基本问题。
    从行政法律关系分析，如果行政主体不明确，必然容易导致主要负责人职责不清。按照前述主要负责人的分类，政府主要负责人的职责与政府部门主要负责人职责不同，正职负责人与副职负责人的职责也有区别。从来源上分析，主要负责人的职责主要来源于法律法规的授权，少量来源于行政机关的事先承诺、先行义务等情形。法律规定的缺位，必然导致主要负责人的职责不清。因此，一旦主要负责人的职责不清，法律上的权责将处于不确定状态，必将导致行政机关缺位或错位之乱象。一方面，主要负责人应当依法履行的法定职责得不到有效履行，必会影响社会公共利益的实现，进而导致相对人相关权益的丧失。如政府在制定规划、环境保护、信息公开、加强宣传等方面存在重要职责，如果履职缺位，将无法为社会提供有效的服务。另一方面，正职负责人与副职负责人的职责得不到明确，必然导致争权夺利、互相推诿、政出多门的现象。只有从法律上明确主要负责人职责，行政机关主要负责人才能真正树立责任意识，严格履行职责。
    行政实践中，对于主要负责人的职责规定也是较为抽象的。从政府官方网站公开的信息看，大多数行政机关采取简单列举的方式进行正、副职负责人的职责分工。在政府中，正职负责人领导政府全面工作；常务副职负责人负责政府常务工作，并负责相关方面工作；其他副职负责人负责其它方面工作。在政府部门中，正职负责人主持全面工作，负职负责人分管相关处（科）室。显然，所谓的职责分工相对抽象，没有细化清单，不甚明确。
    （三）主要负责人的责任方式不一
    有权必有责，权责须统一。如果主要负责人没有依法履行法定职责，则必须承担相应的法律责任。梳理现有法律规范，涉及主要负责人的责任方式主要有以下三种：
    一是采用统一规定模式，在同一条款规定“政府主要负责人”与“政府部门主要负责人”责任形式，且二者责任承担方式相同。在此模式下，又有两种不同的形式。（1）在“法律责任”部分以同一条款笼统规定“其主要负责人”，实指政府主要负责人与政府部门主要负责人。如《环境保护法》第68条规定，造成严重后果的，政府与政府部门主要负责人应当引咎辞职。（2）在“监督管理”部分以同一条款分清“政府主要负责人”与“政府部门主要负责人”。如《药品管理法》第109条规定了对地方政府、药品监督管理部门的主要负责人进行约谈，被约谈的地方政府和部门应当采取措施，进行整改。
    二是采用分条规定模式，在不同的条款中分别规定“政府主要负责人”与“政府部门主要负责人”。在此模式下，又有两种不同的形式。（1）二者责任承担方式相同。如《食品安全法》第142条规定了政府主要负责人等的责任方式，第144条规定了政府部门主要负责人等的责任方式。前述条款同时规定，造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职。（2）二者责任承担方式不同。如《农产品质量安全法》第58条规定了对政府主要负责人的责任约谈，第63条规定了政府部门主要负责人引咎辞职责任。
    三是采用差异化规定模式，只规定了政府主要负责人，强化政府主要负责人责任，而不涉及政府部门主要负责人。如《湿地保护法》第49条规定了对地区人民政府主要负责人的约谈，并不涉及政府部门主要负责人。
    从规范意义上讲，主要负责人的责任方式应当是相对一致的。一方面，从形式上看，法律规定的责任方式应当规范统一。针对主要负责人的责任方式，法律可以采取完全不同的规定，也可以采取完全相同的责任方式。“法律责任设定的协调统一原则，体现为相同的违法行为有相同的法律责任，相似的危害结果具有相似的法律后果，同时，法律责任的设定要与其内部以及与现有的法律体系相和谐统一。”[[5]]协调统一原则是法治原则的基本要求，主要表现为法律的结构形式、立法内容、责任形式等力求一致。但是上述规定极不一致，有些法律规定责任方式为同一的，有些法律规定的责任方式是不同的。另一方面，从实质上看，法律规定的责任方式应当是对等的。针对主要负责人的责任分配，应体现政府主要负责人与部门主要负责人之间的公平，而不能厚此薄彼，区别对待。无论是在履职还是在担责方面，政府主要负责人与部门主要负责人应当是平等的。特别是在责任的承担上，政府主要负责人的责任与其权力应是对应的，而不能拥有超出法外的免责减责特权。鉴于政府主要负责人与部门主要负责人存在领导与被领导、决策与执行、政务与事务等方面的差别，故二者在责任方式上也应当存在相应的差别。因此，政府主要负责人与政府部门主要负责人拥有的权力与其承担的责任应当对等。但是上述责任方式却形式混乱，标准各异，没有统一的标准。这就需要立法进行完善，明确主要负责人的责任方式，确保对主要负责人追责的统一规范。
    三、主要负责人制度的规范构建
    由于存在上述问题，主要负责人制度无法达到立法预期。主要负责人制度效果不彰直接关系到行政机关依法履职，进而影响国家治理的成效。因此，必须坚持以问题为导向，研究问题的深层根源，准确把握主要负责人制度运行规律，采取可行措施完善主要负责人制度。
    （一）采用广义理解，明确责任主体
    现有法律虽然实现了主要负责人的法定化，但却未能实现其明确化。随着安全生产、食品安全、生态环保等领域责任事故的不断出现，如何科学确定主要负责人的范围成为一个迫切需要解决的问题。关于主要负责人的范围存在两种不同的观点。一种观点采用广义说，认为主要负责人范围较广，包括行政首长、副职负责人等。这种解释在实践中较为常见，此时的主要负责人不仅仅指向行政首长。如《食品安全法》明确规定了对政府及其部门主要负责人的责任约谈制度。为了落实上述制度，国务院办公厅印发的《关于食品安全工作评议考核办法》（国办发〔2023〕6号）细化规定，如果省级人民政府有考核结果为D级的，由国务院食品安全委员会委托国务院食品安全办会同相关部门约谈省级人民政府和兵团有关负责人，必要时由国务院领导同志约谈省级人民政府和兵团主要负责人。显然上述办法对法定的约谈对象“主要负责人”进行了扩大解释，区分不同情形可分别约谈有关负责人、主要负责人等。又如《大气污染防治法》明确规定了对政府主要负责人的约谈制度。为了落实上述制度，生态环保部印发的《生态环境部约谈办法》（环督察〔2020〕42号）细化规定，约谈对象一般为市（地、州、盟）人民政府主要负责同志，并可邀请省级生态环境部门负责同志等参加；被约谈地区为副省级城市的，可以约谈市人民政府分管负责同志。另一种观点采用狭义界定说，认为主要负责人具有特定内涵，就是指行政首长。在人事组织管理过程中，一般所说的主要负责人就是指党政一把手，故行政机关的主要负责人就是行政首长。如中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》在“强化依法决策”部分明确区分了行政机关负责人、行政机关主要负责人。显然，行政机关负责人是包括行政机关正职、副职负责人在内的，行政机关主要负责人则专指行政机关正职负责人。最高人民法院《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》明确规定，行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。又如中办、国办印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》中规定的“主要负责人”，就是指党政一把手。“赋予各级党政一把手‘法治建设第一责任人’的地位既是确立其推进法治建设的责任，同时也是将其推进所在地区、部门法治建设的情况与其政绩挂钩。”[[6]]本文认为，从法律的规范意义讲，主要负责人与行政首长是两个不同概念，需要结合行政实践进行合理区分，不能一概采用狭义的理解。如果单纯采用狭义解释，既会造成理论上不必要的困境，也会引起实践中的无所适从。一方面，如果认为主要负责人就是指行政首长，那么立法应当直接引用“行政首长”的称谓，而无需另辟蹊径生造出一个“主要负责人”。既然两者相同，为什么不统一法律用语？这需要进行缜密论证。另一方面，如果二者指向的是同一个人，则行政实践中行政首长将会分身无术，许多重要的事项必须亲力亲为；政府部门也将倍增压力，事事务必层层请示首长。联系到前述的中央部委开展的一系列约谈主要负责人活动，则这些活动可能是违法的。因为法律规定的约谈对象是行政首长，他们约谈的对象却不尽是行政首长。从依法行政的角度看，约谈活动的合法性存在问题。因此，行政机关主要负责人采用第一种理解比较适宜，更加契合行政实践的实际情况。当然，对主要负责人的界定也不能泛化，必须从严把握。具体而言，对于主要负责人的区分应当注意以下方面进行考量。
    1.主要负责人的判断标准。主要负责人作为行政机关中的“关键少数”，其地位决定了其判断标准应当围绕内外两方面展开。（1）对内拥有决策权。在现代社会，行政机关不仅是执行机关，而且成为决策机关。“因此，行政决策不仅是现代行政管理的重要活动内容，而且其在行政活动的中心地位日益突出。”[[7]]决策权是行政权的核心要素，也是现代行政活动的重点内容。凡属重大事项必须集体讨论、研究、决定，这是决策权的核心问题，决策权不能归于某个人，必须实行民主决策，遵循少数服从多数。[[8]]故在行政机关的日常工作中，行使决策权是政府及其部门工作的重要内容，主要负责人承担着就重大事项进行决策的重任。主要负责人作为行政机关的领军人物，如要发挥“以点带面”的领导和指挥作用，必须拥有决策权。行政决策越来越成为现代行政活动的中心，与之相适应主要负责人必须处于决策层级，拥有重大决策权。（2）对外拥有代表权。正如凯尔森所言：“作为共同体的社团只是在个人，即作为其机关的那些人的行为中，才体现出它的存在。”[[9]]行政机关作为组织共同体，必须通过代表人才能开展行政活动，履行行政职责，实现行政主体的功能。行政机关的意志只有通过代表人的行为才能表达出来。因此，作为主要负责人必须明确其在履职过程中的基本身份，这就是对外代表权问题。对外代表权，是指按照法律的规定或者行政首长的授权对外能够代表行政机关行使职权，其法律后果由行政机关承担。对外代表权是主要负责人制度的重要内容，有两点必须明确：一是从名义上讲，主要负责人在对外活动中能够代表行政机关。二是从法律责任讲，主要负责人的代表行为由行政机关承担法律后果。
    2.行政首长与主要负责人。一般地讲，行政首长系行政机关的正职领导人，行政首长负责行政机关的工作，当然属于主要负责人。“所谓首长制，即行政机关的最高决策权力掌握在一人手中，一切行政措施的最后决定权赋予行政首长。同时行政首长负有整个机关的行政责任，故又称独任制。”[[10]]如国务院实行总理负责制，总理为行政首长；各部、各委员会实行部长、主任负责制，行政首长对应的为部长、主任。地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。故地方各级政府的行政首长分别为省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长。行政首长作为行政机关的正职负责人，居于核心地位，可以通过委托授权、分工负责、目标分解等形式实现责任转移。通过委托授权，行政首长可以“将权力授予代理人，代理人就必须按照授权要求向委托人负责，替其承担起决策和执行等过程中的责任”[[11]]，代理人可以成为主要负责人。通过分工负责，副职负责人分管相关工作也可以成为主要负责人。通过目标分解，主要负责人的领导责任转化为具体的岗位责任，重要岗位的副职也可成为主要负责人。由上可见，主要负责人的范围广于行政首长，它可以包括行政首长在内。
    3.领导班子成员与主要负责人。领导班子属于人事组织领域的常见用语，这里主要指行政领导班子。行政领导班子是指国家各级行政机关中，由若干行政领导成员组成的群体组合的统称。行政领导班子在行政管理中起着重要的领导职能，它是协调各级行政机关进行有效行政活动的中枢和核心，也是指挥行政机关依法履职的司令部。[[12]]在行政实践中，行政领导班子成员一般包括正职领导人、副职领导人和其他核心领导成员等。因此，领导班子成员人数较多，构成一个有机整体。无庸置疑的是，领导班子成员都是行政机关的领导，都拥有行政机关的事项决策权。但不无疑问的是领导班子成员是否都是主要负责人？很显然，答案应当是否定的。主要负责人可能是领导班子中的个别成员，且拥有相应的对外代表权。因此，只有符合职权要件的领导班子成员才能成为主要负责人。
    （二）遵循类型化的规律，构建类型化职责体系
    根据主要负责人所属组织的不同，行政机关主要负责人分为政府主要负责人、政府部门主要负责人；根据负责人所处职务的不同，行政机关主要负责人分为正职负责人、副职负责人。与之相适应，应当以此为基础构建主要负责人职责体系。因此，构建科学的职责体系不应是对前述法律规范的机械注释，而应当结合主要负责人的不同类型，进行梳理总结与拓新发展。本文认为，政府主要负责人承担的是宏观的组织领导职责，政府部门主要负责人承担的是法定的监督管理职责。在此分类之中，正职负责人承担的是全面责任，负职负责人承担的是分管责任。适应主要负责人不同的类型，应当在以下方面明确主要负责人职责。
    1.强化组织领导定位，明确政府职责重点。根据职责法定原则，结合行政首长负责制规定，政府主要负责人（特别是正职负责人）承担着重要的法定职责。《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都涉及到行政首长职责的相关规定，确立了行政首长职权的基本框架。组织法需要行为法来实施。行政行为法是规范行政主体及行政权力之法，它是行政法中最重要的部分，可称之为行政法之灵魂。[[13]]因此，政府主要负责人的具体职责只能从行为法中寻找。在行为法中，单行法律规定了大量的涉及政府职责的内容，这些具体职责需要政府主要负责人来贯彻落实。因此，实有必要对政府职责进行系统梳理，在此基础上才能明确政府主要负责人的具体职责。故理顺政府职责是明确其主要负责人职责的前提条件。
    梳理表1中涉及的法律规范，可以发现关于政府职责的规定主要有以下方式：（1）政府对……负责。负责即担负责任，这是一种宏观层面的整体责任，即经常所谓的“负总责”。这种规定方式下又有两种不同的表达形式：一是直接规定“政府应当对……负责”，涉及的职责主要侧重于制定规划、加大财政投入、加强宣传、营造氛围等职能。生态环境保护领域普遍采用这一方式，包括大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、噪声污染防治等。如《环境保护法》第6条规定，政府应当对本行政区域的环境质量负责。二是既规定“政府应当对……负责”，又明确“负责统一领导、组织、协调”。为了避免“负责”过于抽象，立法进一步明确，即负责主要表现为统一领导、组织、协调。统一领导即统一率领并引导，表现为制定规划、保障经费、考核评议、督促实施等；组织本为把分散的力量集中起来，主要侧重于组织部门建立完善制度，加强执法力量，开展专项整治等；协调意为使相互配合，表现为保证部门间的协作顺畅、信息共享、联系沟通等。如《食品安全法》第6条规定，政府对本行政区域的食品安全监督工作负责，统一领导、组织、协调食品安全监督管理工作。（2）政府领导……。领导即率领引导，表明政府应当高度重视此项工作。如《基本医疗卫生与健康促进法》第7条规定，政府领导医疗卫生与健康促进工作。（3）政府负责……。这种规定与第（1）种“政府对……负责”，意思相同，只是句式表述不同。“负责”决定了某项工作的重要性，表明政府可以在人财物上予以重点保障，标志着政府对该事项的工作重心和工作安排的轻重缓急。如《黄河保护法》第6条规定，政府负责本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作。（4）其他方式。法律条款虽然没有上述的明确规定，但要求政府应当履行相关具体职责或建立相关制度。如《野生动物保护法》第5条规定，政府应当制定相关保护规划和措施，并将保护经费纳入预算等。如《森林法》第4条规定，政府应当实行发展目标责任制、考核评价制度、林长制等。
    根据上述分析，虽然表述方式不同，但可以发现政府职责的重点在于以下方面。基于此，也可以明确政府主要负责人的履职要点。现分述如下：一是行政规划职责。基于公共利益的考量，政府通过法定程序将相关工作纳入事先规划，设计未来长远行动方案，以期促进社会可持续发展，不断增进民生福祉。行政规划对于提升政府治理水平、推进政府工作发展具有重要作用。二是财政保障职责。财政保障是政府提供公共服务、依法履行职责的经济基础。财政的基本功能是统筹实现有限支出与行政目标的最优匹配。根据经济社会发展的需要，政府不断优化调整财政支出。三是制度建设职责。健全合理的制度是实现法定职责的重要载体，也是衡量政府治理水平的重要依据。借助科学合理的制度，可以将法定职责制度化，能够明确工作程序和要求，细化政府活动的责任归属。四是宣传教育职责。宣传教育是政府营造舆论氛围、提高公众意识的重要手段。政府要强化宣传教育职责，推动普及教育进机关、社区、学校、企业等，为社会公众创造良好的舆论导向。
    2.加大部门主管力度，突出部门职责要点。政府部门作为政府的延伸，是政府具体职能得以实现的重要保障，是政府制定政策和执行政策的触角。[[14]]相对而言，政府部门的职责较为单一，比较明确。政府部门职责明确，有利于形成权责一致，分工明确的管理体制。一般而言，一个部门原则上行使一个领域的管理权限，负责一个类型的行政事务。针对某一行政事项，法律经常明确由某一政府部门作为主管部门，并对相关职责权限、管辖范围等进行规定。“从职能部门的地位和性质看，各职能部门是代表政府行使对某一领域或专门事务的管理权，一个职能部门一经设立，便同时被赋予了某一方面或领域的行政管理和行政执法权限。”[[15]]如果事项复杂，则存在多个管理部门，实行齐抓共管。有时出于调整复杂社会关系的需要，法律法规也规定两个或两个以上的政府部门对同一行政事项共同行使管理权。这时政府部门的职责相互会有交叉，但相对较为明确。
    梳理表1所述法律规范，政府部门职责的规定主要有以下方式：（1）对……实施统一监督管理。这里的“统一”是从体系角度而言的，侧重于强调统一规划、统一标准、统一协调等。它明显不同于一般意义上的监督管理，主要规定在环境保护、传染病防治、建筑安全等领域。如《环境保护法》第10条规定，环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。（2）主管……工作。即担负主要责任管理某一方面的工作。如《野生动物保护法》第7条规定，林业草原、渔业主管部门分别主管陆生、水生野生动物保护工作。（3）统筹协调。统筹协调体现的是整体观念，强调分工协作。如《基本医疗卫生与健康促进法》第7条规定，卫生健康主管部门负责统筹协调本行政区域医疗卫生与健康促进工作。（4）负责……工作。负责即担负责任，这是一种具体的部门职责，不同于政府的负总责。如《退役军人保障法》第7条规定，退役军人工作主管部门负责本行政区域的退役军人保障工作。
    虽然前述表述方式有别，但部门职责的核心定位在于监督管理，其主要负责人应当围绕以下职责要点开展工作。一是贯彻落实法律规定，制订具体工作计划。政府部门应当严格按照法律规定，依法履行法定职责，加大人财物投入，研究解决行政实践中的重大问题，确定工作重点任务。二是建立健全工作制度，提升公共服务水平。建立政府、社会共同参与的管理制度，完善相关政策措施，改善公共服务条件，加强公共服务标准化、信息化建设，健全风险防范化解机制。三是开展日常检查，强化事中事后监管。推行“双随机、一公开”监管，建立以信用监管为核心的事中事后监管体系，实行分级分类监管，全面提升行政监管效能。四是加大违法行为查处，维护正常管理秩序。对社会关注面广、群众反映强烈的突出问题，进行集中统一查处，开展专项监督整治，不断强化打击力度，防范重大安全风险。五是加强法律法规宣传，做好宣传教育工作。落实“谁执法、谁普法”制度，推进法律法规宣传贯彻普及工作，把宣传教育工作作为基础性工作抓实抓好。
    3.分清全面责任与分管责任，完善权责清单制度。“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任。在一自由的社会中，不存在任何由一群体的成员共同承担的集体责任，除非他们通过商议而决定他们各自或分别承担责。”[[16]]因此，正职负责人与副职负责人的职责应当明确，需要科学合理区分。从严格意义上讲，行政机关职责与行政机关主要负责人职责是两个不同范畴，不能在等同意义上理解。但从立法旨意讲，行政机关职责应当由行政首长来贯彻落实，行政首长是行政机关职责履行的第一责任人。因为行政首长系“居于行政机关之顶端者，为机关首长，对外代表行政机关，对内则为机关成员之长官”。[[17]]故正职负责人应当对所有工作全面负责, 行政首长居于主导地位。根据《国务院组织法》的规定，总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理的工作；各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，副部长、副主任协助部长、主任工作。因此，在行政机关中副职的法律定位是“协助”，即处于辅助地位，应当对正职负责。在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并没有关于副职的相关规定，故副职的法律定位按照《国务院组织法》来理解。从责任性质讲，全面责任与分管责任是两种不同性质的责任定位。“全面负责”是指对所有方面都负有责任，责任范围较广。不仅是对本行政机关的责任，而且是对整个社会的责任。但面对纷繁复杂的行政事务，正职负责人不可能事无巨细亲力亲为，只能借助目标责任制、分管领导制度来履职。分管责任是指对某一方面的工作负有责任，责任范围较小，是辅助性责任。其责任定位为协助正职负责人落实全面责任，具体负责组织履职。它的定位是协助, 副职是行政首长的“助手”,接受行政首长的领导。
    从长远看，最理想的方式是借鉴相关立法经验，明确主要负责人的职责。如《安全生产法》第21条直接规定了生产经营单位的主要负责人负有的七项具体职责。虽然《食品安全法》没有明确规定生产经营企业主要负责人的职责，但《食品安全法实施条例》却细化规定了主要负责人的具体职责。又如虽然法律并未明确规定主要负责人的职责，但通常认为主要负责人的职责是明确的。例如《职业病防治法》第6条规定，用人单位的主要负责人对本单位的职业病防治工作全面负责。所谓“全面负责”一般理解为用人单位担负的责任，该单位的主要负责人都应承担。如该法第20条规定了用人单位应当采取的六项基本管理措施，故单位主要负责人就应承担法律规定的该项责任。[[18]]因此，相关立法应当明确规定行政机关主要负责人的职责。
    从现实看，在立法未规定主要负责人职责的情形下，最可行的办法是细化主要负责人职责清单制度。近些年来，权责清单制度通过梳理职权目录、职权事项、职权程序和责任承担，实现了行政机关由粗放行政迈向精准治理。在行政机关权责清单的基础上，应当探索建立主要负责人职责清单制度，制定公布主要负责人职责清单。正职负责人的职责清单应当体现全面责任，重点规定以下事项：一是行政规划方面，应当将相关重要工作纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重点工作，制定具体发展规划和保护措施；二是财政保障方面，应当将相关重要工作所需经费列入财政预算，建立健全财政投入保障机制，保障行政监督、行政执法、队伍建设等经费；三是健全制度方面，应当建立科学监管体制、工作协调机制、定期调研汇报机制，实行目标责任制度、考核评价制度等；四是宣传教育方面，应当加强宣传和普及工作，增强社会的法治意识，积极引导公众参与，营造开展工作的良好氛围。副职负责人的职责清单应当围绕分管责任展开，重点规定以下事项：一是落实行政规划，组织制定相关规划，研究制定年度工作计划等；二是落实财政保障，组织协调相关部门，督促落实分管职责；三是组织实施监督检查、考核评价、协调联动等；四是组织开展宣传教育，落实普法教育进机关、社区、学校等。
    （三）按照权责统一要求，完善责任体系建设
    “权力与责任的均衡与统一是现代行政法的基本要求。”[[19]]有权才有责，责任是权力的逻辑必然。建立完备的行政机关主要负责人责任制度，是保障行政机关依法行政，推进法治政府建设的必然要求。当前行政机关主要负责人责任制度虽然初步建立，但仍需要进一步完善。
    1.建构多元责任体系，区分政治责任与法律责任。责任是现代政府的基本特点。责任政府既是民主政治的基本要求，又是法治实践的制度产物。适应民主政治的需要，行政机关必须回应民意呼声，承担政治责任。作为法治实践经验，行政机关应当健全责任控制机制，强化法律责任。因此，政治责任与法律责任相辅相成，不能互相替代，共同构成政府责任体系的内核。行政实践充分证明，单一的法律责任可以解决行政主体违法行为的认定，但对于地方政府特别是主要负责人不担责、不履责现象却无能为力。《公务员法》在第九章设“监督与惩戒”专章，明确规定公务员应当遵纪守法，遵守职业职业道德、社会公德和家庭美德。否则，依法承担相应的行政责任、纪律责任、法律责任等。实际上，从责任内容讲，公务员的责任有政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。[[20]]囿于研究旨趣，这里重点论述政治责任与法律责任。只有强化政治责任，规范问责程序，才能确保行政机关主要负责人依法履职。因此，政治责任与法律责任构成了行政机关主要负责人责任的主要方式。与政府主要负责人的统一领导地位相适应，政府主要负责人的责任承担方式应当以政治责任为主，法律责任为辅。适应部门主管职责的需要，政府部门主要负责人的责任承担方式应当以法律责任为主，政治责任为辅。
    政治责任侧重于宏观层面，追究政策失误之责或领导不力之责，“如果政府决策失误或行政行为有损国家与人民的利益，虽则不一定违法，不受法律追究，却要承担政治责任”。[[21]]政治责任一般不通过司法程序启动，主要依靠政党制度、民主制度，如撤销党内职务、议会罢免程序、引咎辞职等。当前中国政治责任的追究主要依赖党内监督方式进行。根据中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的规定，承担责任的方式主要为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。在法治发达国家，议会不仅可以对政府官员进行弹劾、罢免，而且可以提出不信任案，要求相关政府辞职。因此，政治责任体系应当改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度，建立和规范政治责任担责的形式和程序。人大和人大常委会应当成为最主要的政治责任问责机关，特别是加强各级人大和人大常委会对政府、政府部门、政府官员质询的常态化、制度化和规范化尤为重要，它可以大大强化政治问责的震慑力。[[22]]而法律责任侧重于微观层面，追究违反法律规定之责，“因违反行政法律规范所规定义务而引起的，依法必须承担的否定性法律后果”。[[23]]法律责任是一种法定的消极评价，一般通过国家权力机关、行政机关和司法机关予以确认并追究。法律责任的承担方式主要为通报批评，赔礼道歉、承认错误，政务处分、引咎辞职等。通报批评作为一种惩戒性责任，由有权机关在正式文件或重要会议上公布针对违法的主要负责人予以批评的决定，起到教育警诫作用。针对行政实践中违法不当的行政行为，赔礼道歉、承认错误可以平息民众激愤情绪，维护行政法治尊严。这种方式一般由行政机关主要负责人出面，公开作出道歉。政务处分是主要负责人承担的主要责任形式，由所在行政机关、上级行政机关或者监察机关作出。政务处分的主要种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。《公职人员政务处分法》第10条针对集体违法的政务处分，明确区分了负有责任的领导人员与直接责任人员。引咎辞职既是一种政治责任，也是一种法律责任。[[24]]引咎辞职是专门针对党政领导干部的问责方式，当担任领导职务的成员出现工作严重失误、失职造成严重后果或社会恶劣影响的应当主动承担过错辞去领导职务。
    在关系人民群众生命财产安全、重大民生等领域中，很多事故和灾害的发生，行政机关特别是作为政府的主要负责人有很大责任，往往存在领导不力、重视不够等问题。按照权责一致的原则，授予了领导负责的职责就必须承担对应的责任。因此，政府主要负责人承担政治责任是责任政府的必然要求。“这是因为，政治官员的行为必须与他们作为总负责人的身份相称，特别是在行政机构的等级制中，虽然负责人个人无需对下属的所有行为负责，但他应采取所有合理的措施确保其下属按照要求他们达到的目标而采取明智的行动。从这个意义上，政治官员必须推动公共政策的执行，这也是其政治责任的范围。”[[25]]当前，在全面从严治党的形势下应当强化政府主要负责人问责力度，增强政府主要负责人责任意识。需要说明的是，政府部门主要负责人有时在重大决策的过程中起着重要作用，甚至有时直接作出一些决策，但是这些行政行为相对于政府主要负责人所作的决策行为而言仍然是执行性的。况且“职能部门必须接受政府的统一领导，这种隶属地位意味着对独立的意志的取消。缺少独立的行政职权和独立的意志，谈何独立的行为能力。”[[26]]因此，政府部门主要负责人的责任方式中政治责任应当处于辅助地位。职责法定原则要求政府部门主要负责人履行职责时必须遵循法律的明确授权，无法律即无行政，政府部门必须在法律规定的职权范围内活动，没有法律授权主要负责人不得行使相关职权。故政府部门主要负责人基于职责本位“就必然要求其行政权力的取得和行使都必须严格依法（包括实体法和程序法）；否则就必须承担相应的法律责任，实乃依法行政的内在逻辑。”[[27]]特别补充的是，鉴于行政机关主要负责人多数具有党员身份，在政治责任、法律责任之外，还存在党纪责任的问题。《中国共产党纪律处分条例》第39条明确界分了主要领导责任者与重要领导责任者。通过区分不同的责任人员，适用不同的纪律处分种类。
    2.确立无过错归责原则，区分主要负责人与一般公务员。“行政责任的归责原则上承行政法的基本原则和精神，下启具体行政责任归责规范及其实施方面,具有重要作用。”[[28]]传统理论认为“无过错即无责任”，行为人只有在主观方面有过错才承担法律责任。作为一项基本原则，过错责任原则不仅普遍适用于民法领域，也是行政法领域的重要原则。在行政实践中，行政执法人员依法履职应以其具备相应认识能力和认识的可能为前提，如果缺乏认识可能性，那么其行为就不应被追究责任。[[29]] 行政机关相关责任人员的追究原则实行过错责任原则，而行政机关主要负责人的追责原则实行无过错责任原则。“在一般情况下，对行政公务人员个体的违法行为，必须要确定其主观过错心态——故意或过失；对行政机关而言，则无需要严格区分其主观心态是故意还是过失。”[[30]]因此，对于行政机关主要负责人应当适用无过错责任原则。行政机关主要负责人对外代表行政机关，其在履行职责时的主观意志不是简单的个人意志，而是归属于行政机关的组织意志。因此，行政机关主要负责人代表行政机关的意志，其执行公务的意志就是行政机关的意志。无过错责任是一种严格责任，只要出现法律规定的情节就应当承担责任，行为人有无过错对责任承担不产生影响。行政机关 主要负责人之所以承担无过错责任，主要基于主要负责人的对外代表性，具有集体责任与个人责任的双重性，代表行政机关履行重要职责，必须对社会作出交待。无过错责任原则，并不意味着主要负责人真的无过错，而是对其过错进行评判的原则。行政机关主要负责人作为公共利益的守护者，权责重大，理应适用无过错责任原则。无过错责任原则的确立，是严格依法行政的需要，也是社会正义的要求。只有对主要负责人适用无过错责任原则，才能使主要负责人尽心尽责去履职。需要注意的是，适用无过错责任原则时，对于行为人的免责事由应当具有法定性。[[31]]当前各地纷纷出台了具有地方特点的容错纠错工作办法，由于都是采用规范性文件的形式，不能作为法定的免责事由。适应从严治党的形势，对于行政机关主要负责人的免责应当从严把握，防止法外开恩。
    四、结语
    行政机关主要负责人，在各级政府与行政体制中承载着重要的功能，发挥着重要的作用。主要负责人作为行政机关的领军人物，主要负责人制度对于提升政府治理效能至关重要。健全完善主要负责人责任直接关系到行政机关法定职责的顺利履行，关系到立法预期价值和长远目标的真正实现。伴随着中国式治理现代化的深入推进，全面依法治国的形势对行政机关主要负责人提出了更加严格、更为精准的时代要求。因此，主要负责人责任制度应当立足于现有的立法定位，明确主要负责人的范围，确立合理的主要负责人职权，建构科学的责任体系，推进主要负责人权责清单建设。从未来发展趋势看，高度重视主要负责人制度的研究，探寻主要负责人的应有规律，对于更好发挥主要负责人制度，提升行政机关治理现代化水平将大有裨益。当然囿于研究视角的原因，本文没有探讨党的领导与行政机关主要负责之间的关系，如何在党政融合的背景下优化行政机关主要负责人的责任定位，提升主要负责人制度的刚性约束，值得进一步深入探讨。
    参考文献：
    [1] 作者简介：戢浩飞 （1977— ），男，湖北黄梅人，武汉大学国家文化发展研究院博士后研究人员，法学博士，研究方向：行政法学、行政管理学。联系方式13971456692，联系地址：湖北省武汉市东湖楚天府4栋。
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