沈斌：公共数据授权运营的功能定位、法律属性与制度展开

    摘 要：公共数据授权运营的实践探索和理论研究，在很大程度上落入与公共数据开放纠缠羁绊的混沌状态。为此，需明确数据开放与授权运营属于独立但不平等的两项公共数据开放利用机制，数据开放作为制度底座居于基础地位，授权运营则作为试验性机制发挥拓展公共数据开放范围和推动公共数据开发利用的动能作用。授权运营相较数据开放的显著特征在于，客体应是数据产品或服务，而非原始公共数据。基于实践类型和观察视角的不同，公共数据授权运营呈现出政府购买服务、国有资产运营和特许经营等多元化法律属性。具体制度设计，应明确授权运营的可用数据范围，允许适度突破不予开放的公共数据的分类分级限制，适用统一授权和场景化授权模式，通过非歧视性和竞争性的方式确定授权对象，并选择超越成本费用的收益分配模式。
    关键词：公共数据；授权运营；数字政府；数据开放；数据要素市场
    数字经济时代，数据成为经济社会发展的基础要素资源。公共数据作为规模最为庞大的数据类型，如何高效地开放利用成为鲜明的时代议题，也构成当前数据要素市场和数字政府建设共同提出的基本任务。为激活公共数据资源、最大程度释放数据要素价值，政府基于公共数据持有者的身份，不断探索公共数据开放利用的制度方式。授权运营就是在此背景下生成的一项公共数据开放利用机制，并被视为弥补公共数据开放制度短板有效释放公共数据要素价值的关键制度机制。
    然而，现实来看，公共数据授权运营的中央顶层设计尚付阙如，地方实践探索则分野较大，同时学界对公共数据授权运营的法律意蕴亦众说纷纭、岐见丛生。可以说，授权运营作为公共数据开放利用的新生机制，由于功能定位不清、法律属性未明而与数据开放制度相互纠缠羁绊，不仅实践探索陷入混沌状态，而且制度认知亦落入困惑境地。由此，如何正确认识数据开放与授权运营两项制度的逻辑关系，明确公共数据授权运营的功能定位与法律属性，并在此基础上展开公共数据授权运营的制度建构，成为亟待破解的理论和现实问题。 一、公共数据授权运营的源起及困局
    公共数据赋能经济社会发展有赖于市场化、社会化的数据利用方式。授权运营作为一项新的公共数据社会化开发利用机制，源于数据开放的实践困境，并与数据开放存在密切逻辑勾连。由此，授权运营自诞生起就落入与数据开放纠缠不清的混沌状态。梳理公共数据授权运营的源起及困局，或将有助于其功能定位、法律属性等制度意蕴的正确认识和制度机制的合理展开。
    （一）公共数据授权运营的源起
    追根溯源，公共数据授权运营制度的生成与数据开放的实践困境存在密切逻辑关联。可以说，弥补数据开放制度缺陷是授权运营得以产生和存续的直接动因与正当性基础。数据开放作为公共数据由政府端流入市场端的基本途径，首先被付诸公共数据开放利用的实践。在西方开放政府浪潮和国内经济社会发展需求的驱动下我国也较早开始了数据开放的战略部署与实践探索。虽然数据开放作为政府与社会围绕公共数据进行价值共创的过程，有助于借助市场力量最大程度地释放公共数据的要素价值。但从实践来看，数据开放远未达到实现公共数据社会化开发利用的预设制度目的，而是落入“公开的数据往往没有用，有用的数据公开往往有风险”的困局，数据开放希冀的公共数据价值释放目标流于表层，诸多地方的数据开放甚至呈现停滞、倒退和难以为继的局面。
    深究之，上述问题的出现，在很大程度上导因于数据开放驱动的公共数据利用机制存在的固有缺陷。一方面，数据开放对公共数据的价值挖掘有赖社会广泛和深度参与，而实际上，社会主体开发利用数据的数字技能普遍较为缺失，加之公共数据开放只关注数据供给侧,从而难以真正推动社会对开放数据的有效开发利用。在此意义上，数据开放无法实现预期的公共数据开放利用目标，具有必然性。另一方面，数据开放固有的安全风险也阻滞公共数据开放利用的进程。数据开放固然可以借由社会力量创造经济社会价值，但数据毕竟承载着多元主体之多元利益，社会化的开发利用将增加数据滥用风险，使公共数据承载的国家安全、商业秘密和个人隐私处于风险之中。可以说，数据开放伴随的安全隐患极大地消解了政府部门开放数据的热情，构成供给侧层面数据开放难以实现预期制度目标的桎梏。
    正是在此背景下，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“开展政府数据授权运营试点”的规划部署。继而，《“十四五”推进国家政务信息化规划》（发改高技〔2021〕1898号）、《“十四五”数字经济发展规划》（国发〔2021〕29号）、《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）、《全国一体化政务大数据体系建设指南》（国办函〔2022〕102号）、《“十四五”国民健康规划》（国办发〔2022〕11号）等一系列政策文件对公共数据授权运营作出倡导性、原则性规定。同时，《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》《重庆市数据条例》等地方性法规也对公共数据授权运营进行了立法探索。授权运营作为一项新的公共数据开放利用机制开始被社会各界关照，并被寄予厚望。理性而论，授权运营通过选择具备较高数据开发利用能力和安全保障能力的市场主体开发运营公共数据，能够积极兼顾数据开发利用和数据安全保障，或可成为有效释放公共数据要素价值的破局制度机制。
    （二）公共数据授权运营的困局
    承前所述，数据开放释放公共数据要素价值效果不彰构成公共数据授权运营的基本源起。然而，授权运营自诞生起就落入与数据开放关系纠缠羁绊的困局。同为公共数据社会化开发利用的制度机制，两者具有很大程度的相似性。四首先，两项制度都是将政府持有的数据资源提供给市场主体开发利用的行为，本质上都是政府与市场围绕公共数据进行价值共创的行为。其次，两项制度都将最大程度释放公共数据的要素价值作为制度目标，致力于数据要素市场的构建和培育。最后，两项制度都将数据安全作为制度运转的底线要求，可供开放利用的公共数据都被限定于特定范围。其中，数据有条件开放作为按照特定条件向部分主体提供对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的公共数据的行为，与授权运营的相似性更甚。由此，如何正确认识数据开放与授权运营的逻辑关系成为基础性难题，两项制度事实上落入彼此纠缠的混沌状态。
    两项制度的相似性造成授权运营与数据开放，尤其是有条件开放相互混同。从实践来看，诸多地方的公共数据开放利用实践并未有效区分授权运营与数据有条件开放，或是将两者混为一谈，或是以授权运营这一更加时髦的提法表述原本属于数据开放范畴的公共数据开放利用方式。比如，《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》第11条第2款规定：“鼓励公共机构按照‘数据可用不可见’‘数据可算不可识’等不同类型的交互方式经安全技术手段处理加密后，向授权的服务商提供使用有条件开放的公共数据资源，进行市场化开发应用。”上述规定就直接融合混杂了有条件开放与授权运营两种公共数据开放利用方式，将授权运营视为公共数据有条件开放的基本形式。再如，《北京市数字经济促进条例》第19条规定，“推动公共数据有条件开放和“开展公共数据专区授权运营”，通过“建设公共数据开放创新基地”等方式为符合条件的单位和个人提供可信环境和特定数据，促进数据融合创新应用。如此被视为北京市公共数据授权运营典型实践的公共数据专区运营也嵌入了公共数据有条件开放的制度内容，两项制度的边界模糊不清。同时，就学界来看，公共数据授权运营的认知亦处于混沌状态，诸多学者在论述公共数据授权运营时并未有效区分数据开放和授权运营，而是将两者混为一谈。比如，有学者认为，“政府数据授权运营治理作为公共任务的目的在于确保政府数据利用的公平、广泛性”，并将政府数据分为不宜授权运营的“纯粹公共型”数据、有条件授权运营的“准公共型”数据和可授权运营的“非公共型”数据（数据产品和服务）。
    两项制度的相似性也造成授权运营会侵蚀数据开放空间的普遍担忧。数据开放以“公共数据作为国家提供给社会的公共资源——公共数据开放义务与利用法秩序构建——社会主体利用公共数据的权利”为逻辑基础公平利用权就是公共数据开放制度建构的权利基础。而授权运营以特定主体对公共数据进行增值性特别使用为基本特征。由此，授权运营内在蕴含着特定主体对公共数据的特别使用与公众的平等利用间的矛盾，以及公共管理机构对公共数据的增值性利用与其公正履行公共数据管理职责的矛盾。因此，学界普遍担忧，由于地方政府或政府部门的逐利性，授权运营作为能够带来收益的公共数据增值性使用方式，势必会对公益性平等利用性质的数据开放制度带来一定程度的冲击。客观而论，授权运营可能会挤压数据开放空间的担忧并非完全没有道理。在我国，由于数据开放基本实行免费策略而授权运营必然有所收益，如果授权运营制度设计失当必然会对数据开放造成削弱性影响，侵蚀公民平等开发利用公共数据的权利。同时需强调的是，上述担忧并非仅局限于学理层面，而是已经延伸至公共数据开放利用的实践探索，成为一些地方尚未开展公共数据授权运营实践的主要原因。比如，深圳经济特区作为我国数字经济发达且较早开展公共数据开放利用制度探索的地区就一直未开展公共数据授权运营的实践探索。
    一言以蔽之，授权运营与数据开放的逻辑关系作为悬而未决的基础性问题，极大地影响了公共数据授权运营的制度设计和实践进展。两者关系的厘清构成公共数据授权运营制度合理展开，并有效释放公共数据要素价值的前提基础。而探明授权运营相较数据开放的独特功能定位与法律属性，将有助于改变两者彼此纠缠的混沌状态。基于此，下文将基于数据开放与授权运营两者关系的比较视角，就公共数据授权运营的功能定位与法律属性进行探讨。
    二、公共数据授权运营的功能定位
    公共数据授权运营发轫于数据开放释放公共数据要素价值效果不彰之困局，并与数据开放共同作为公共数据开放利用的制度机制同时存在，加之两者在功能外观上具有一定程度的相似性，因而如何准确理解并设定公共数据授权运营的功能定位，就成为避免数据开放与授权运营两者交叉混同甚至是竞争冲突的前提基础。
    （一）公共数据授权运营功能定位的认知分殊
    公共数据授权运营的功能定位在很大程度上取决于对数据开放与授权运营逻辑关系的认知，两者逻辑关系的学理分歧，决定了公共数据授权运营功能定位的认知分殊。概言之，目前关于数据开放与授权运营的逻辑关系存在包含关系说和并列关系说两种不同的理论学说。
    包含关系说认为，授权运营属于现有数据开放制度的范畴，两者并非彼此独立的两项公共数据开放利用制度。细言之，持包含关系说的学者又分为两种情形：一是明确阐释授权运营对于数据开放的隶属关系。如有学者提出，公共数据开放分为基于公共服务的公共开放和基于商业运营的商业开放，授权运营属于公共数据开放制度下商业开放的典型方式。二是虽未直接阐明数据开放与授权运营的逻辑关系，但将公共数据授权运营等同于公共数据有条件开放，从而事实上将授权运营包含于数据开放。如有学者认为，授权运营的公共数据就是有条件开放的数据，符合数据利用水平和安全管控条件的主体就可以获得授权运营的资格，从而事实上将公共数据授权运营视为公共数据有条件开放的基本方式。整体观之，包含关系说由于将授权运营视为公共数据开放制度的组成部分，缺少证成公共数据授权运营正当性的动因，授权运营的制度功能已寓于公共数据开放制度中。实践来看，包含关系说在地方公共数据立法中亦有所映射。如《浙江省公共数据条例》第五章“公共数据开放与利用”就涵摄了公共数据授权运营条款。
    并列关系说则认为，授权运营是与数据开放并列的一种新的独立公共数据开放利用方式，但实践运行中，授权运营作为特殊的公共数据开放利用方式容易与现有公共数据开放制度产生角色冲突，事实上构成此消彼长的竞争关系。在此基础上，为调和数据开放与授权运营相互竞争造成的矛盾冲突，需明确两者在公共数据开放利用中的功能定位。根据授权运营在公共数据开放利用中功能定位的差异，并列关系说又可分为补充功能论和主导功能论。补充功能论认为，数据开放与授权运营存在显著区别，授权运营应当是弥补数据开放制度缺陷的一种补充机制。主导功能论则认为，授权运营与公共数据有条件开放并不重合，两者共同属于公共数据开放利用的制度机制，且授权运营应当作为公共数据开放利用的主要渠道。总的来说，并列关系说在数据开放与授权运营关系的论述中占据主导地位。由于将授权运营和数据开放视为并行的制度设计，需通过明确授权运营不同于数据开放的特殊制度功能证成其正当性。从实践来看，并列关系说在地方立法中也有所体现，如《上海市数据条例》在章节安排上将“公共数据共享和开放”和“公共数据授权运营”作为并列的两节分别予以规定。
    （二）公共数据授权运营功能定位的反思修正
    客观来看，包含关系说和并列关系说各有所短，皆未准确阐释数据开放与授权运营的逻辑关系，进而无法揭示授权运营在公共数据开放利用中的功能定位。
    一方面，包含关系说将授权运营涵摄于数据开放的观点，事实上过度扩充了通常意义上所理解的“公共数据开放机器可读性、非歧视性和开放许可性”等本质意涵，因此并不妥当。且通过采用较为广义的公共数据开放制度概念将授权运营纳入其中，仍然无法说明授权运营与现有公共数据开放制度下无条件开放、有条件开放的逻辑关系，所以只能对相关问题进行模糊化处理甚至不得不将公共数据授权运营与公共数据有条件开放混同。另一方面，并列关系说将授权运营视为独立于现有数据开放制度体系的公共数据开放利用方式，认识到公共数据授权运营特有的制度价值，具有进步意义。然而，现有并列关系说，无论是补充功能论，还是主导功能论，事实上仍然无法明确说明授权运营与有条件开放的实质区别。同时，由于对同一公共数据资源能否同时用于授权运营和数据开放等造成两者纠缠羁绊的核心问题，仍然处于失语状态，现有并列关系说并不能消解两者相互竞争性造成的授权运营压缩数据开放空间的担忧。一言以蔽之，上述两说皆未能创设一个关于数据开放与授权运营两者关系的逻辑周延且自洽的理论体系，不仅无法缓释数据开放与授权运营可能存在的矛盾冲突，而且也无法明确阐明授权运营相较于数据开放的独特制度价值。关于授权运营与数据开放的逻辑关系，还需基于公共数据开放利用的制度逻辑和实践需求进一步研究探明。
    理性上，数据开放与授权运营逻辑关系的厘清暨公共数据授权运营制度功能的定位，可遵循如下法理逻辑：首先，授权运营作为回应数据开放实践困境的制度设计，是行政强力干预公共数据开放后的产物，在一定程度上限制了公共数据开发运营的机会平等性、对象普遍性和过程透明性，有其自身独特的制度价值和制度逻辑。这既意味着授权运营并非作为现有数据开放制度的特殊形式，而是与现有数据开放同属于广义公共数据开放利用范畴下独立的制度机制，同时也意味着授权运营与数据开放在公共数据开放利用制度体系中的功能地位并不平等。其次，授权运营诞生于数据开放释放公共数据要素价值效果不彰的实践现实。如若数据开放能够充分满足市场主体对公共数据资源的需求，那么公共数据授权运营存在的必要性则不复存在。此外，数据开放作为政府向社会提供的公共服务，应当坚持公平性原则。因此，相较效率导向的授权运营，数据开放应当在公共数据开放利用制度体系中居于某础地位，即公共数据授权运营应当在公共数据开放制度规则的约束下进行。最后，授权运营作为破解数据开放实践困局的制度机制，本身即蕴含着突破数据开放可利用数据范围过窄困境的制度初衷。为此，授权运营虽应受到数据开放制度规则的限制和约束，但可以作为更加审慎的试验性机制拓展可予开放的公共数据范围。同时，突破开放数据范围限制而授权给特定市场主体开发利用的公共数据应在授权协议约定的适当期限届满后视具体情形决定是否纳入开放数据的范围。
    综上，数据开放与授权运营属于独立但不平等的两项公共数据开放利用机制，数据开放作为公共数据开放利用的制度底座居于基础地位，授权运营则作为公共数据开放利用的试验性机制发挥拓展公共数据开放范围和推动公共数据开发利用的动能作用。而为落实授权运营以数据开放为制度底座开发利用公共数据的制度定位，需明确两者客体的差异性，即数据开放的客体是公共数据，而授权运营的客体则应当是数据产品或服务，而非原始数据。上述理论认知，具有显而易见的优越性能够有效消解数据开放与授权运营两者关系纠缠羁绊造成的诸多问题：其一，通过将授权运营与数据开放视为两项独立的公共数据开放利用机制，尤其是两者差异化的客体设置，可有效避免授权运营与数据开放，尤其是有条件开放的混同现象。其二，通过不平等的关系设定，坚持数据开放的基础地位并将授权运营的客体设置为数据产品或服务，可把授权运营置于数据开放的制度规则约束下，达至两者的协调衔接，消解数据开放与授权运营此消彼长的竞争关系，消除授权运营可能侵蚀数据开放空间的担忧。其三，通过将授权运营定位为审慎的公共数据开放利用试验性机制，不仅有助于拓展可予开放的公共数据范围，纾解当前数据开放的实践困局，而且能够体现授权运营独立的制度价值，推动公共数据资源的深度开放利用和要素价值释放。
    三、公共数据授权运营的法律属性
    公共数据授权运营作为一项审慎的、试验性的公共数据开放利用机制，应具有不同于公共数据开放的法律属性。探讨公共数据授权运营的法律属性，不仅有助于进一步呈现数据开放与授权运营的联系与区别，而且也构成自身制度展开的逻辑基础。
    （一）公共数据授权运营法律属性的学说检视
    基于功能定位的差别，公共数据授权运营应具有不同于公共数据开放的法律属性。相较数据开放是政府向社会提供公共服务之法律属性的广泛共识，授权运营的法律属性则众说纷纭，存在行政许可说、特许经营者说和广义PPP说等诸多观点。
    行政许可说认为，公共数据授权运营体现出政府将公共数据视为特别用物，并通过授权许可方式提供给社会主体有偿利用的特征，在性质上属于基于特别用物的行政许可。在政府未实施授权运营行为前，被授权主体处于禁止从事公共数据运营的状态，满足《行政许可法》关于行政许可的定义。特许经营说认为，公共数据授权运营具有对价有偿性、政府主动性和行政协议性等特征，本质上应归属于特许经营的范畴。在此基础上，有学者将其视为一种法律尚未明确规定的公共服务特许经营，也有学者将其归于现行法律规定的基础设施特许经营的范围。广义PPP说则认为，公共数据授权运营旨在通过与社会力量合作，实现专业的人做专业的事，弥补政府自身缺陷，借由公私合作创造并分享较公共数据开放更多的增量利益，本质上体现了公私合作的PPP属性。而特许经营只是PPP的一种，无法涵盖所有的公共数据授权运营形式。
    上述公共数据授权运营法律属性的理论学说，皆有其积极意义，都在一定程度上从某个特定维度描述了公共数据授权运营的本质特征。但同时，由于授权运营作为新型公共数据开放利用机制的复杂性，尤其是与数据开放的复杂关系特征，上述诸说亦各有其局限性，无法全面准确地揭示公共数据授权运营的法律属性。首先公共数据授权运营因呈现出支付对价性、政府主动性和数量有限性等显著特征，确实无法将其简单归于以无偿性、单方性和政府被动性为基本特征的普通行政许可程序，且将其视为行政许可也无法使之与公共数据有条件开放相互区分。其次，特许经营说虽然认识到公共数据授权运营具有的对价有偿性、政府主动性和行政协议性等特征，但公共数据授权经营的实践形式呈现出复杂性和多样性，公共数据授权运营的全部活动和所有类型是否都可以纳入特许经营范畴，尚有待进一步辨别考证。最后，广义PPP说抓住了公共数据授权运营公私合作的本质特征。然而，广义PPP作为一个宽泛的概念，无法为公共数据授权运营的制度建构和实践运行提供基本的规范价值与指导。
    （二）公共数据授权运营法律属性的多元解构
    质言之，公共数据授权运营的法律属性既应当与其功能定位和属性特征相契合，又应当对自身制度建构和实践运行具有规范价值和指导功能。同时因公共数据授权运营行为活动的复杂性和实践类型的多样性，其法律属性也可能呈现多重性与多元化，不能一概而论。一方面，公共数据授权运营涵摄政府提供数据和市场主体利用数据两类行为；另一方面，公共数据授权运营事实上存在基于公共目的的授权运营与基于商业利用的授权运营两种实践类型。前者运营的数据产品或服务通常以政府或政府部门等公共部门为服务对象，旨在提升公共部门公共管理或公共服务的便利性和效率。如杭州“城市大脑”和黄河、珠江等流域水文水利督查工作平台等后者运营的数据产品或服务一般以普通社会主体为服务对象，旨在通过提供商业服务获取经济利益。如北京市授权北京金控集团开发运营的“信易贷”“信用医疗”等面向市场企业和社会公众提供服务的数据产品。据此，需从数据利用者和数据供给者双重视角分别观察两类公共数据授权运营在四个维度的法律属性。
    基于数据利用者的视角来看，公共数据授权运营的法律属性在很大程度上取决于授权运营呈现的数据利用方式。公共数据因具有利用的非排他性、非竞争性特征和“内在公共属性”，本质上是一种“公物”。与服务于特定主体私人目的和利益的“私物”相对，“公物”是直接服务于公用目的和公共利益而供公众共同使用的财产，属于国有财产的范畴。细究之，公物可分为供行政主体内部使用的公用物和供一般民众共同使用的公共用物。同时，根据公物使用目的是否背离其所承载的公用目的，公物的使用可分为基于公物承担的公用目的使用的一般使用和超过公物负担的公用目的使用的特别使用。当然，公物的特别使用方式与其公用目的并不抵触，也不会对一般使用产生妨害。由此，无论是基于公共目的的授权运营还是基于商业利用的授权运营，都是由特定主体开发利用公共用物性质的公共数据的行为，皆属于公共用物特别使用的范畴。进一步而言，虽然与公共数据有条件开放同样属于公共用物的特别使用，但与有条件开放语境下公共数据使用的非独占性不同，授权经营对特定公共数据的利用在一定期限和场景下构成独占性使用，需要设定行政特别许可。在此意义上，公共数据授权运营在法律属性上属于特许经营。
    基于数据供给者的视角来看，公共数据授权运营的法律属性主要取决于政府作为授权主体开放数据资源的目的，两类公共数据授权运营呈现出不同的法律属性，具言之，基于商业利用的授权运营，政府向授权对象开放数据的目的在于，借由市场主体的数据开发利用能力释放公共数据的要素价值，实现公共数据作为国有资产的保值增值，本质上是将公共数据作为国有运营资产用于获取商业利益，契合国有资产运营的法律属性。而基于公共目的的授权运营，政府向授权对象提供公共数据，旨在借助市场主体的力量将一定范围的公共数据资源开发成为服务于政府公共管理或公共服务活动的数据产品，表现为政府通过购买服务形成的委托代理关系，本质上是政府向社会购买服务。
    总而言之，公共数据授权运营的法律属性因观察视角和具体类型的不同而有所差异，基于数据利用者的视角，公共数据授权运营以公物特别使用为法理基础，具有特许经营的法律属性；基于数据供给者的视角，公共数据授权运营的法律属性根据实践类型的不同表现为政府购买服务或国有资产运营。另需说明的是，公共数据作为一种可复制的要素资源，具有使用的非排他性和非竞争性，如同开放并不影响公共数据继续作为公用物在行政管理活动中发挥作用，授权运营将公共数据作为国有资产进行商业化运营，也不会影响公共数据继续作为公共用物向社会开放。正因如此，授权运营可作为与数据开放并行不悖的公共数据开发利用制度，发挥释放公共数据要素价值的独立制度功能。
    四、公共数据授权运营的制度展开
    公共数据授权运营功能定位、法律属性等法律意蕴的清晰呈现，为具体制度的展开提供了价值指导与规范指引。在此基础上，下文结合公共数据授权运营制度建构的实践分殊与理论分歧，从如下四方面展开具体制度设计的探讨。
    （一）授权运营的可用数据范围
    公共数据作为要素资源，构成授权运营开发数据产品或服务的原材料。虽然可用数据范围在很大程度上决定着授权运营的制度效能，但并非全部公共数据皆可通过授权运营的方式开放利用。概括而言，授权运营的可用数据范围应从两个维度予以界分。
    公共数据本身即存在基于公共性程度的范围边界与类型划分问题，需明确哪些数据可作为公共数据用于授权运营。深究之，某一数据一旦被认定为公共数据，数据控制者将产生诸多法律责任，即公共数据需背负特定的数据处理义务。授权运营是公共数据社会化开发利用的方式，某类公共数据通过授权运营开放利用是其负担义务的表现。而由于公共数据自身存在公共性程度的差异，并非所有公共数据都具有负担此项义务的能力，亦即当前纳入公共数据范围讨论的某些数据可能并不适宜用于授权运营。整体来看，学理探讨与地方立法规范的公共数据主要包括政务数据、公共非营利主体数据公共营利主体数据和授权经营主体数据四类。政务数据和公共非营利主体数据作为公共性程度较高的数据资源，具备相对完整地负担公共数据义务的能力，其授权运营符合数据资源开发利用的效率性，并契合数据要素价值最大化释放的目标定位。而公共营利主体数据和授权经营主体数据是营利性主体合法持有的数据，虽因具备一定公共性因素而被纳入公共数据范畴讨论，并可能基于公共目的负担数据共享义务，即向政府提供相关数据，但并无向社会无偿开放的义务。且上述数据的数源主体作为营利性主体，往往本身就能够开发利用数据或通过交易、互换等市场机制释放数据资源的要素价值。公共数据授权运营虽然具备一定的有偿性，但实质上仍然是政府配置资源，直接将上述类型的数据资源用于授权运营有违市场优先原则。事实上，公共数据授权运营仅是学理上的概念，规范性文件则通常采用更为审慎的政府数据授权运营或政务数据授权运营的表述，其中就有并非全部公共数据皆可用于授权运营的考量。在此意义上，国有公共企业和经营公共事业的社会主体持有的数据不宜直接用于授权运营。
    授权运营是独立于数据开放的公共数据开放利用制度，为突显两者的区别与联系，也需比照数据开放确立的公共数据分级分类阐释授权运营可用的数据范围。根据数据承载的个人隐私、商业利益和国家安全的差别并综合考量数据开放的风险与收益，公共数据分为无条件开放、有条件开放和不予开放三类。如前所述，公共数据授权运营的客体是数据产品或服务，公共数据仅是被授权主体开发数据产品的原材料。如果将授权运营可用的数据范围限定为有条件开放类公共数据，则不仅难以将公共数据有条件开放与授权运营区分开来，而且也无法发挥授权运营作为试验性机制拓展数据开放范围的制度功能。因此，授权运营可用的数据范围应该大于有条件开放的公共数据。申言之，无条件开放的公共数据当然可作为被授权主体开发利用的数据。同时，基于授权运营更高的安全性和拓展公共数据开放范围的制度定位，部分不予开放的公共数据也可纳入授权运营的可用数据范围。而为保障数据利用的安全性，不予开放类公共数据的利用方式可参照广州市的先进经验，由数源部门负责向公共数据运营机构提供经安全计算技术处理后的密文“计算因子”，运营机构则在密文“计算因子”的基础上开发利用数据。在此基础上，公共数据授权运营应当设置一定的时间期限，并在期限届满时根据数据开发利用水平和安全保障状况决定是否将原本不予开放的公共数据按照授权运营的标准条件，纳入有条件开放的公共数据范围。只有这样方能体现公共数据授权运营作为安全可控的试验性机制拓展公共数据开放范围的制度功能。
    （二）授权运营的适配类型方式
    授权运营作为消解数据开放实践困境的关键制度机制，需对公共数据的开放利用具有积极推动作用，在最大程度上实现被授权主体获取公共数据的便利性、社会参与公共数据开放利用的广泛性和数据开发利用场景的多元性。为此，应慎重选择公共数据授权运营的授权类型和方式。
    1.授权主体角度
    就授权主体角度而言，公共数据授权运营存在统一授权和分散授权两种方式。
    统一授权是指由公共数据主管部门作为唯一授权主体统一对外开展公共数据授权运营的方式。据此，申请授权运营的社会主体只需向公共数据主管部门一个主体提出数据利用和产品运营的授权申请，至于申请利用的数据涉及的数源部门，则由公共数据主管部门进行意见征求和关系协调。
    分散授权则是指由数源部门作为各自持有数据的授权主体，分别对外开展公共数据授权运营的方式。由此，如果申请主体需利用多个数源部门的公共数据，需同时分别向多个部门提出授权运营申请。
    概观之，两种授权方式各有利弊，统一授权的优点是有助于简化授权运营的申请程序，提升授权效率，并方便授权经营活动的后续管理。不过，由于在一定程度上剥夺了数源部门自主管理、开放数据的权力及其附带的利益，统一授权也容易在实践中遭受较大阻力。分散授权虽然有助于激发各数源部门授权经营的积极性，充分挖掘各领域公共数据的要素价值，但其劣势更为明显，不仅可能造成公共数据授权运营程序的繁琐化，降低授权效率，而且更可能因数源部门各自为政造成新的数据壁垒。
    综合来看，统一授权更符合公共数据汇聚共享、统一管理的实践趋势和时代任务，理应成为未来公共数据授权运营的方式选择。当然，在公共数据授权运营的试点阶段，可先选择适用阻力较小的分散授权方式。
    2.授权内容层面
    就授权内容层面来看，公共数据授权运营的实践探索存在概括授权和场景授权两种类型。
    概括授权是指一级政府将辖区范围内的全部公共数据集中授权给一个市场主体开展市场化运营的授权类型，具有被授权主体唯一性和数据应用场景非限定性等特征。比如，成都市将公共数据集中授权给市大数据集团开展数据运营服务，上海市统一将公共数据授权给上海数据集团开展增值性利用和数据交易。
    场景授权则是指先由政府或市场主体提出数据增值性开发利用的具体场景，再由政府将特定范围内的公共数据授权给某个市场主体用于开发事先约定的数据产品或服务的授权类型。基于分散授权模式，数个公共数据授权运营可能同时存在且被授权主体只能将公共数据用于约定的数据开发利用场景，即通过授权运营获取的公共数据具有使用目的的限制。比如，北京市将工商、税务和公积金等金融领域公共数据授权给北京金控集团用于开发旨在为企业贷款和市民就医提供便利的数据产品，广州市授权运营机构则根据授权协议将公积金、社保、商事经营三类公共数据定向开发成“企业经营健康指数”并作为运营产品进入数据交易所进行交易。
    比较而言，概括授权虽然更为简单和易于操作，但将全部公共数据集中授权给唯一主体开发利用且不设置数据利用目的授权方式，不仅背离公共数据授权运营以数据产品或服务为客体的制度特征，无法发挥授权运营作为试验性机制拓展公共数据开放范围的制度功能，而且更为重要的是，限制了社会主体广泛参与公共数据开发利用的通道，从而与公共数据社会化开发利用的制度初衷存在根本抵牾。而分散授权模式则能通过数据应用场景的驱动，实现多元社会主体参与下公共数据要素价值的充分释放，契合破解公共数据开放效果不彰之困境的制度目的。职是之故，公共数据授权运营应将场景授权确立为基本方式，尽量避免概括授权方式的适用。
    （三）授权运营的对象选择机制
    实践中，公共数据授权运营的授权对象基本是本地国有企业，且整个授权程序不具有竞争性，通常由授权主体通过普通行政决策的方式直接确定授权对象。成都市大数据集团、上海数据集团、北京金控集团等公共数据授权运营先行地区的授权对象选择，莫不如是。如此，虽有保障数据安全的合理考量，但亦显然违反公共数据开放利用的公平性。深究之，如同有条件开放，授权运营也仅向符合条件的特定主体提供某类公共数据在一定程度上违反公共数据开放利用的普遍性和平等性。虽然此种剥夺其他主体公共数据使用权的行为是隐私保护、数据安全等其他价值与平等价值衡平的结果，具备基本的正当性与合法性，但仍应在选择授权对象时通过竞争性、非歧视性的制度设计，最大程度地确保数据开放利用的公平性，即保证每个主体在基本条件相同时具有同等的获取利用公共数据的机会。
    进一步而言，公共数据授权运营的对象选择机制应当与其法律属性相适配。虽然公共数据授权运营的法律属性因类型差异而有所区别，但无论何类公共数据授权运营，由其法律属性决定的对象选择方式最终都导向体现竞争性、非歧视性的共同机制。
    就基于公共目的的授权运营来看，无论是数据供给者视角下政府购买服务的法律属性，还是数据利用者视角下特许经营的法律属性，都决定了此类公共数据授权运营需采取竞争性方式确定授权对象。详言之，一方面，根据国务院办公厅颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）的规定基于公共目的的授权运营作为政府购买服务应当纳入政府采购范畴，受《政府采购法》的规范和约束。而结合实践来看，此类政府购买服务并不符合适用单一来源采购或询价方式的特殊情形。由此，基于公共目的的公共数据授权运营应当采用招投标或竞争性谈判等竞争性方式确定授权对象。另一方面，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第15条规定，特许经营项目应当通过招标或竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者，且项目标准和要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。据此，基于公共目的的公共数据授权运营需优先适用招投标方式选择授权对象。
    就基于商业利用的授权运营来看，数据供给者视角下国有资产运营的法律属性似乎为非竞争性的国有企业运营实践提供了一定的合理性，实则不然。传统国有资产授权运营是将国有资产作为出资从而成为授权对象的股东，因此授权对象必然是国有企业。换言之，传统国有资产授权运营的授权对象皆为国有企业是因为授权运营行为造成授权对象必然变成国有企业，而非仅能选择国有企业作为授权对象。而公共数据授权运营虽然也将公共数据作为国有资产用于授权对象的生产经营活动，但这种数据供给行为并不会导致授权对象的所有制性质改变，亦即授权对象并非必然是国有企业。此外数据利用者视角下特许经营的法律属性，也要求此类公共数据授权运营采取招标或竞争性谈判等竞争性方式选择授权对象。故此，基于商业利用的授权运营整体上仍须坚持竞争性，通过招标或竞争性谈判方式确定授权对象。
    此外需强调的是，为避免授权主体针对授权对象设置歧视性的资格条件，有效保障公共数据授权运营对象选择的公平性，应将公共数据授权运营纳入公平竞争审查范围。根据国务院颁发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）的规定，招标投标、政府采购、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。据此，对公共数据授权运营实施公平竞争审查具有现实规范基础。公平竞争审查制度作为控制政府排除、限制竞争的内控机制，以竞争中立为基本审查标准，将有助于破除当前公共数据授权运营偏重国有企业而排斥普通社会主体的现象。
    （四）授权运营的收益分配规则
    政府作为数据持有者和授权主体是否直接参与公共数据增值收益的分配，构成公共数据授权运营制度构建的重点和难点，学界就此也存在分歧。无偿论者认为，既然数据开放坚持无偿原则，那么同为政府向第三方转移数据，授权运营也应当无偿向授权对象提供公共数据。实践中，公共数据授权运营形式上也基本采用了无偿授权模式。有偿论者认为，公共数据的短期价值需通过收费来体现，立法需通过尊重现有数据占有秩序来激励政府部门开放更多、更有价值的公共数据。公共数据授权运营的有偿模式有助于明确划分授权主体与授权对象的权利与责任，提升公共数据配置效率。公共数据的有偿使用模式亦有实践支持，欧盟《数据治理法》（Data Govemance Act，DGA）第6条就规定，公共部门可以在满足非歧视、客观合理且不限制竞争的条件下就数据再利用向市场主体收取费用。
    就法理而言，授权运营作为公共数据增值性开放利用的范畴，在数据收益分配方面应当与公共服务性质的数据开放有所区别。公共数据的无偿使用更多惠及了具有资本和技术优势的市场主体，对市场主体的增值性利用行为收取一定费用可用于提高“数字弱势群体”的数据获取能力，使公共数据要素释放的价值效益更加平等地作用于社会各个阶层。细究之，由于法律属性的差别，公共数据授权运营的收益分配模式，既需要与普惠性的公共数据无条件开放的无偿模式有所不同，又应当与学界倡导的公共数据有条件开放的收取成本费用模式有所区别。个别性的公共数据授权运营不仅需采取有偿模式，而且需在此基础上根据不同授权运营类型的法律属性设计超越成本费用的新型收益分配模式。
    基于公共目的的公共数据授权运营具有政府购买服务的法律属性，政府作为授权主体同时也是授权运营的数据产品或服务的使用主体，即政府是公共数据增值性开发利用的直接获益者。由此，政府在此类授权运营中既可因数据供给者的角色分享公共数据的增值收益，又需因数据产品使用者的角色支付一定的费用。不过，两者互抵之后，政府仍需为授权对象在数据开发和产品运营过程中付出的劳动、技术等成本支付对价。在此意义上，政府作为授权主体虽然不会直接获取显性的经济收益，但事实上仍能从授权运营产生的公共数据增值利益中获利，是一种隐性的参与授权运营收益分配的模式。
    基于商业利用的公共数据授权运营具有国有资产运营的属性特征，政府作为授权主体向特定主体开放公共数据，旨在通过释放公共数据蕴藏的要素价值实现公共数据作为国有资产的保值增值。由此，授权运营不能像数据开放那样不收取费用或仅收取成本费用，而应当获取超过数据开放成本的数据增值利益。申言之，政府既可在授权协议中根据所涉公共数据的潜在价值和收益预期等直接约定超过成本的数据使用费，获得确定的公共数据增值利益，也可在授权协议中约定公共数据开发成数据产品或服务投入商业利用后，政府享有的收益分成比例。两种收益分配方式各有利弊。前者虽能保证政府收益的确定性但会使授权对象面临较大的成本与风险压力，且分配结果可能与最终的数据增值规模不适配。而后者虽能减轻授权对象的成本压力，提升市场主体参与公共数据授权运营的积极性，但会使政府收益处于不确定状态。实践中，可根据数据开发利用的具体场景、潜在授权对象的数量及数据开发利用能力，选择适配的公共数据授权运营收益分配方式。
    五、结语
    如今，公共数据开放利用已然成为具有鲜明时代特征的基础议题。授权运营作为继数据开放后的一项新的公共数据社会化开放利用机制，在从中央顶层设想向地方实践探索传导进程中，也进入研究者的视野。然而无论是实践探索还是理论研究，授权运营在很大程度上都陷入一种与数据开放纠缠羁绊的混沌状态。为此，本文提出，数据开放与授权运营应是独立但不平等的逻辑关系，数据开放作为公共数据开放利用的制度底座居于基础地位，授权运营则作为试验性机制发挥拓展公共数据开放范围的功能。基于实践类型和观察视角的不同公共数据授权运营呈现出政府购买服务、国有资产运营和特许经营等多元属性。具体制度设计需从可用数据范围、授权方式类型、授权对象选择和收益分配模式等方面突显授权运营的特质。惟其如此，方能有效区分并协调数据开放与授权运营，发挥授权运营破解公共数据开放利用效果不彰困局的制度价值。