鲁楠：信息社会政府论：演化与选择
鲁楠摘要：人类社会进入工业时代以来，契约型政府成为现代国家建设的原型，但该原型无法妥善应对第二次工业革命带来的社会变迁，形成福利型政府和全权型政府两种变体。到了信息社会，以上政府类型都无法再适应新的时代需求，暴露出各种缺陷。反思型政府和沟通型政府成为新的时代解答。反思型政府对社会复杂性的重视，对分化的强调和对社会自治的期许，使其在信息社会治理方面具有突出优势，但同时存在合法性亏空，忽视人的自主性，造成精英与大众失衡的缺陷。建立在沟通行动理论基础上的沟通型政府兼容了契约型政府和反思型政府的优点，并克服其缺点，通过继承并强化民主法治国家治理经验的方式，为信息社会发展提供了实现人的自由与解放的新可能。
关键词：信息社会；数字政府；契约型政府；反思型政府；沟通型政府
信息技术革命带来社会关系、社会组织与社会价值的深刻变革，正在将人类带入信息社会。作为一种全新的社会形态，信息社会中政府的运行机理和运作模式都将发生改变。在信息社会的诸多现象面前，两次工业革命时期所孕育形成的政府理论暴露出各种解释缺陷。
本文将回顾三种具有代表性的政府理论，指出它们应用于信息社会各自存在的优势与不足，并在此基础上，展望能够满足信息社会需要的数字政府论。 一、信息社会与数字政府
（一）何谓信息社会
在中国法学界，围绕信息技术革命与法律这一命题，产生了很多术语。这些术语往往冠以“数字”“计算”“数据”“信息”“科技”，甚而“未来”之名，但具体内涵和外延并不清楚。这反映出法学家对正在出现的社会形态及法律关系的惊奇，但同时也暴露出相关领域基础研究的虚浮。实际上，“数字”“计算”“数据”与“信息”等仅是研究对象所具有的某些局部特征。而从社会理论角度来讲，一个更具综合性的概念是信息社会（Information Society）。
何谓信息社会？此一问题在社会理论界有极为丰富的探讨。英国学者弗兰克·韦伯斯特（Frank Webster）总结了五种代表性定义，它们分别从科技、经济、职业、空间和文化五个维度勾勒信息社会具有的核心特征。第一种定义从科技入手，认为信息技术革命引发社会变革，继农业革命、工业革命之后，将人类带入了崭新的社会形态；第二种定义则主张，信息商业活动深刻改变人类经济形式，使信息产业取代农业和工厂制造业，占据经济活动的大部分，将人类带入信息社会阶段；第三种定义认为，当从事信息工作的职业优势彰显，我们便进入了信息社会；第四种定义着眼于空间的变革，提出伴随网络发展，形成了不同于传统物理空间的虚拟空间，这意味着信息社会的诞生；第五种定义则从文化角度切入，认为信息社会意味着人类交往媒介和沟通方式的改变，呈现出虚拟化、符号化的特点，甚至正在步入“拟像”（counterfeit）和“仿真”（simulation）的社会。以上五种定义都从信息社会某一侧面的变化入手，揭示了其部分特征，但皆失之偏颇。韦伯斯特建议，将信息社会定义为理论知识/信息成为人类表现自我之基础的社会，特别揭示了信息全面塑造社会关系的建构性作用，可谓一针见血。
法律作为社会的一部分，无疑深受其他社会因素的影响。如果学术界对信息社会的讨论有其现象基础，我们便可认为，法律也将分享其核心特征，表现出诸多方面的变革。这些变革的表现包括但不限于：（1）信息科技引发的一系列新的法律现象，例如大数据、人工智能和个人信息保护等；（2）信息产业或数字经济所带来的新法律课题，例如平台、数字财产、智能合约和算法规制等；（3）在信息社会，法律职业面临的新问题和新挑战，包括信息技术在法律职业活动中的应用，如信息社会立法、智慧司法等；（4）法律关系在虚拟空间扩展所引发的法律挑战；（5）“拟像”和“仿真”的新型文化给法律带来的冲击，例如虚拟空间对行动/言论边界的破坏，私人/公共空间的穿透效应，真实/虚拟的模糊化等，这些现象深刻动摇了传统法律的论证结构和知识基础。我国法学界围绕以上问题进行了一系列讨论，但仍缺乏对信息社会的总体把握，更缺少对其与法律关系的深刻反思。正由于缺乏这种深刻反思，使我们的研究流于琐碎、空泛，充斥“头痛医头，脚痛医脚”的策论性文字，甚至不乏空想。
其中一个关键的问题是，我们如何看待信息？有人将信息视为一种资源，通过这种资源产生财富，进而出现财富分配的相关议题。例如，数据作为信息的一种形态，被视为新型“资本”或生产要素。也有人将信息视为工具，通过对信息的掌握、加工和利用，可以便捷、高效地达成目标。坊间讨论的“计算法学”，便着眼于此，背后暗含着法律的工具主义思维和实用主义价值观。还有一种看法，将信息视为对象，由此产生了对数据、算法或者信息载体加以控制的诉求。这些看待信息的视角，都不过是包裹着信息因素的传统思维，并未在真正意义上触及信息的深层内涵。在笔者看来，加拿大传播学家麦克卢汉（Marshall McLuhan）的观点“媒介即讯息”颇具启发性，但将观点翻转表述更具普遍意义：信息即媒介。透过这种媒介，各种社会沟通得以转译，同时新的沟通得以生成，进而形成新型社会关系。只有采取此种建构主义思维，方才能够进入相关问题的核心。
（二）信息社会的政府问题
如果我们认为，信息社会是一种以信息作为新型沟通媒介的社会，那么由此产生的重大问题是，信息会对既有政治法律沟通产生何种影响？进而言之，信息社会是否会深刻改变人类社会的统治形式和治理结构，甚至动摇人类长期累积而成的政治法律智慧？近年来，一批从事公法研究的学者开始意识到这个问题，并进行了初步讨论，我们将其称为“信息社会的政府问题”，但该问题的讨论刚刚起步，且并未上升至理论高度。
早在1996年，美国人约翰·彼得·巴洛（John Peter Barrow）曾发表《网络独立宣言》。在该宣言中，巴洛提出排除工业世界的政府，否认其主权的自由主义主张。2003年，哥伦比亚大学法学院教授伊本·莫格林（Eben Moglen）发表了《点共产主义宣言》（The dotCommunist Manifesto），主张废除一切形式的、对于观点和思想的私人所有权，打造一个信息共产主义社会。这两份源自左右两翼的宣言，从不同立场对工业时代的政府提出了颠覆性批判。但仅时隔一年，美国著名法学家莱斯格（Lessig）就提出相反意见，指出在网络空间，政府的力量并未退出，相反得到了强化，一种不同于传统规制形式的“代码规制”开始形成。这一观点也得到了美国著名宪法学家桑斯坦（Cass R.Sunstein）的赞同，他借助新共和主义思想，探索了信息社会加强整合，塑造公民认同过程中，政府体制遭遇的各种难题。巴洛的无政府主义方案和莫格林的信息共产主义方案仅仅是信息社会早期一部分人的愿景，充满了理想性，而莱斯格和桑斯坦的意见代表了真正的发展趋势。莱斯格仍然保留了一个问题，在代码规制越来越普遍而频繁的信息社会，代码将如何处理自身与既有规制模式之间的关系？更深层次来讲，规制的目的是什么？他说：“如果说在19世纪中期是准则威胁着自由，在20世纪初期是国家强权威胁着自由，在20世纪中期的大部分时间里是市场威胁着自由，那么我要说的是，在进入21世纪时，另一个值得我们关注的规制者——代码，威胁着自由。”这一表述触及了政府理论的核心。他所提出的观点暗含着，在信息社会，政府仍不可或缺。那么该政府的原理应当是什么？
对这个问题的回答显然无法一蹴而就，更不能从枝节现象入手，而需要像英国光荣革命时代洛克撰写《政府论》那样，从头进行思考。这种思考包含五个相互关联的要素：政府的合法性，政府与个人，政府的权力边界，权力结构，以及政府与社会的关系。围绕这五个因素，本文将着重对三种产生较大影响的政府理论展开分析，它们分别是契约型政府、反思型政府和沟通型政府。
二、契约型政府
（一）契约型政府的核心要素
我们首先要研究的是自人类进入工业时代以来，首个产生重大影响的政府理论。这种政府理论的产生可追溯至17、18世纪的启蒙运动，霍布斯、洛克及卢梭等著名启蒙思想家为其奠定了思想基础。由于该理论源自社会契约论，引入颇具私法意味的“契约”隐喻，将其应用于政府设计，故我们将根据这种理论形成的政府类型称为“契约型政府”。借助契约型政府，欧洲近代国家成功实现了英国法学家梅因（Henry Maine）所说的“从身份到契约”的转型，适应了第一次工业革命以来，农业社会向工商业社会的转变，可谓符合新社会关系的首个政府蓝图。
契约型政府论试图说明，政府权威源自平等社会成员之间的横向联合；权力行使基于社会主体的“同意”；政府基于法律设立，行使有限权力。依此原理而构建的契约型政府由五个核心要素组成。
第一，政府的合法性。政府是依据法律而人为设计的产物，而法律源自社会成员之间的“同意”。因此，政府权威须具有合法性（legality），其每一项权力须具备明确法律授权，由此延伸出行政合法性原则。进而，授予政府以权威的法律须具有正当性（legitimacy），其根本效力来自社会契约，以捍卫人权和保卫社会为根本宗旨。这种基于合法性与正当性的双层论证，构成了契约型政府权威的终极来源。
第二，政府与个人。由于契约型政府借助社会契约来构建，而缔约者又是具体个人，故具有个人主义色彩。这一方面是由于契约型政府扎根工商业社会，以市场交易主体为基本单元，出现日益显著的个体化趋势；另一方面，缔约主体的自主意志至为关键，否则市场无从发挥作用。这使契约型政府的社会想象与传统社会的政府绝然不同。传统社会的政府往往将社会想象为由家族、村社、阶级或者身份集团组成，个体隐没不彰。契约型政府则将个体从所属团体剥离而出，成为政治参与者和授权者。在启蒙运动时期，社会契约论与自然权利学说联袂而行，使权利变成契约型政府的核心关注，升华为现代法治的核心语言，变成个体参与公共生活的理据和对抗权力干预的有力武器。
第三，政府的权力边界。契约型政府是有限政府，由于其权威来自社会契约，权力须经法律授权，因此社会契约及由此产生的法律构成了政府行使权力的边界。为维持这种边界，防范政府权力滥用，契约型政府论构想了一系列防御措施，使权力在合法边界内运行。
第四，政府的权力结构。契约型政府论往往包含明确的分权设计。这种分权一方面出自分工的考虑，但主要是出于限制和约束权力的目的。其中较经典者是法儒孟德斯鸠所提出的“三权分立”学说，后经美国制宪实践，形成了分权制衡的总体设计。契约型政府的分权有三个特点。其一，该设计具有结构刚性，特别强调权力之间的制约与监督，以此来达到保障人权目的；其二，分权须考虑权力分支之间的动态平衡，但总体仍有立法主导的特点，这是由于议会是民主部门，与民意结合程度紧密，且负责法创制，构成权力的源头活水；其三，三种权力各指向不同时间维度。立法具有前瞻性，指向未来；行政立足当下，指向现在；司法则返身回顾，指向过去。三种权力不同的时间指向，将政治生活勾连成历史连续统。
第五，政府与社会的关系。契约型政府一般奉行国家与社会分离原则，将社会视为由自主意志的个体所组成的自治空间，而以政府为核心形成的国家，则属于另一界面，二者泾渭分明。在法律上，社会由私法调节，而国家则由公法统御，私法/公法的划分恰恰对应于社会与国家的分离。社会既包括经济交往，也包含私人与公共生活。因此，除非经由法律明确授权，政府不得恣意侵入社会，干预经济世界和生活空间。由此形成了契约型政府保卫社会的根本宗旨，反映其有限政府的突出特点。这种国家与社会分离设想，有其历史根由。欧洲国家在近代转型过程中，希望从封建等级制解放出新兴经济领域，排除封建权力干扰与破坏，并在此孕育生成新的法律体制，以彰显工商业阶级的利益诉求。因此，社会被设想为平等主体自由联合的场域，国家则是纵向统治关系结合的空间，二者之间的围墙是宪法，但沟通的孔道是民主立法。
（二）契约型政府的优势与缺陷
契约型政府是西方在两次工业革命期间探索出的，适应近现代工商业社会的有效政府形式。这五个核心要素构成了现代民主法治的五根支柱。这种政府形式影响极为深远，以至于一直到信息社会，其历史经验仍成为我们思考信息社会政府问题的出发点。无政府主义者彼得·巴洛和左翼学者伊本·莫格林，规制主义者莱斯格和桑斯坦都不约而同从契约型政府的逻辑起点——个人自由出发来思考问题。他们的分歧在于，达成这一目标的方式有所不同。平心而论，工业革命时代形成的契约型政府，具有三个方面的突出优势。
第一，保障人权。契约型政府赋予个人自主以突出地位，并将这种自主性转译为法律语言，以权利加以彰显。因此，契约型政府往往是“选择的共和国”，以“认真对待权利”自诩。从历史发生学的角度来讲，保障个体人权的主张的确与市场交易密切相关，但很快权利辐射范围超出经济领域，扩展至政治参与权和社会权。
第二，限制公权。契约型政府对公权力的行使及滥用保持高度警惕，其制度设计充分考虑到限制公权的必要性，这种务实态度令人印象深刻。最初，契约型政府的理想类型是“小政府，大社会”，经济生活和大量社会事务交由私法调节，政府职能仅限于治安与税收，故有“守夜人国家”的比喻。但随着经济生活的扩张和社会复杂性的增长，政府职能渐次增加，但限制公权仍然是契约型政府的核心关注。
第三，社会自治。契约型政府认为，社会先于政府产生，而非政府创设社会。在实践中，社会自治强调两种意义上的自主性。其一是保持经济自主性；其二是保持私人生活自主性。由此可见，契约型政府在相当大程度上依赖于社会自我组织、自我管理，重视“无形之手”的调节作用和自生自发秩序的演化力量。
但与此同时，随着工业社会的不断发展，特别是社会规模的扩大和社会关系的复杂化，契约型政府的理想蓝图在越来越多方面暴露出缺陷。
第一，国家与社会的分离无法适应社会变迁。契约型政府诞生于第一次工业革命时期，它所设想的社会由经济实力大体相当的经济行动者组成，这大体对应工场手工业资本主义时期；但随着第二次工业革命爆发，新技术带来资本的迅速集中，机器大工业资本主义社会浮现而出。大型经济组织纷纷涌现，其掌握的社会权力不断增长。社会权力平均分布的图景被打破，市场交易中的不平等现象与日俱增。随着经济力量扩张，资本逐步渗透进入生活，造成金钱化现象，进而腐蚀伦理道德，破坏社会团结，乃至动摇国家根基。在这种情况下，政府不得不进入经济领域进行调节，一改“守夜人国家”形象。这种变化在法律上导致私法/公法的传统划分遭到挑战，出现“法律实质化”浪潮，社会法作为第三领域诞生。
第二，契约型政府的个人主义假设难以成立。随着社会分工越来越细密，社会联合的要求越来越高。到了第二次工业革命时代，社会化大生产已打破时空限制，将遥远异国他乡的人们结合在一起。这时，每个人的生存与发展都与其他主体的合作息息相关。每个人的选择都与其他人的合作紧密联系。这导致法律关注的重心逐步由对个人自主性的强调，转向对社会合作的重视。契约型政府的个人主义假设将社会想象为由诸多孤立个体所组成，距离真实情况越来越远。因此，必须调整社会想象，使法体系建立在完全不同的基础上。
第三，契约型政府的分权结构难以维持。第二次工业革命之后，为管理经济社会生活，行政权力巨幅扩张，不仅掌握部分立法职能，且兼具某些司法职能。立法虽欲在总体上控制行政权力，但其议事程序和专业能力无法跟上社会发展脚步，因此传统意义上的“授权”理论逐步被掏空，转变为“职权”理论。为应对这种结构失衡，进一步约束行政权力，便出现了司法权力的扩展，以及与此相应的“司法治理”（juristocracy）现象。通过司法掌握的法律解释权，借助司法审查和违宪审查制度，将社会诉求通过司法通道带入决策中心，刺激行政机构多加考虑。但这带来新的难题，司法权力往往与民主选举距离较远，是专业而非民主部门。赋予法官巨大威权，使其俨然成为“司法摄政王”，可能进一步动摇契约型政府的总体架构。而围绕这一问题的争论，到20世纪80年代达到顶峰，美国著名宪法学家布鲁斯· 阿克曼（Bruce Ackerman）甚至认为，传统分权理论已遭遇根本性挑战，以至于提出“别了，孟德斯鸠”的口号。
这些问题都反映出，18世纪以来工业时代的契约型政府已经在很多方面无法适应社会变迁需要。如何在保留其既有成就基础上，寻找新的政府理论，成为一个关系重大的课题。
（三）契约型政府的变体
为了应对契约型政府存在的问题和缺陷，世界各国曾探索其他方案，以寻求改进。到了20世纪上半叶，第二次工业革命阶段，相继出现了契约型政府的两种变体。一种是福利型政府，一种则是全权型政府。
所谓福利型政府，是指在契约型政府的蓝图基础上，做出某些改进。这种改进包括：（1）承认政府负有经济管理和财富再分配职能；（2）扩展权利体系，将以公民权利和政治权利为代表的第一代人权扩展至经济、社会及文化权利的第二代人权；（3）扩大民主参与，克服投票民主不足，引入参与式民主；（4）形成以劳动与社会保障，以及消费者权益保护为代表的一系列社会法；（5）调整分权结构，强化行政导控；（6）加强对社会分化的约束，提升社会团结意识，引入共和主义的思想，以补济契约型政府的不足。这种福利国家政府在一些国家，如美国罗斯福新政时期和英国工党时代，成功稳定了第二次工业革命所引发的社会变迁，避免了社会撕裂和政治危机。“二战”后，福利国家模式在欧美发达国家得到了普遍采用。
作为另外一种变体，全权型政府寄希望于通过政府对经济社会生活的全面管制，以快速吸纳第二次工业革命成果，并避免由此引发的动荡。这种政府类型往往在现代化的后发国家中采用，例如1933年的德国和斯大林时期的苏联。这种政府类型表现为：（1）赋予政府以全权，对社会进行全面管制；（2）奉行整体主义思维，强调集体目标，而非个体选择；（3）反对分权体制，强化政令统一；（4）弱化私法对社会的调节作用，强化公法的统御功能；（5）打破国家与社会划分，追求二者的一体化。在短期内，全权型政府在经济方面取得惊人成效，特别是在后发国家推动了快速工业化。但其副作用也相当明显。除了政治失控带来的破坏效应外，官僚体制渗透进入社会方方面面，造成社会生活普遍僵化，引起社会活力丧失。
总体而言，福利型政府部分克服了契约型政府的缺陷，保留了其大部分优势，而全权型政府则在追求效率方面走得过远，体制过于僵硬，以至于抛弃了契约型政府的优势，并为此付出沉重代价。
三、反思型政府
如果说契约型政府成功为欧美社会接受第一次工业革命洗礼做好了制度准备，而福利型政府则较好化解了第二次工业革命可能引发的社会危机，那么到了20世纪70年代末和80年代初，即信息革命第一阶段，福利型政府也开始暴露出缺陷。
首先，政府使用“看得见的手”对经济生活的调节守成有余而创新不足。由于政府并非直接市场行动者，其对科技进步和经济发展的变化感应并不敏锐，经济政策往往着眼于既有结构，忽视边缘产生的突破效应。出于政治考虑，政府经济决策倾向于锦上添花，而非雪中送炭，反而不利于新兴领域的“创造性破坏”。
其次，福利型政府的财富再分配容易导致“奖懒罚勤”现象。高额累进税率和其他“均富”措施有利于推进社会平等事业，克服契约型政府重视形式平等，忽视实质平等的不足，但忽视了经济发展和科技创新所必须的激励机制，以至整体影响经济效率。20世纪80年代，美国里根改革和英国撒切尔夫人改革迅速扭转局面，使英美国家从福利型政府向传统契约型政府方向后撤；但欧洲部分国家则继续沿着福利型政府方向发展，在信息产业相关领域的调整幅度有限，其信息社会的发展程度相形见绌。
最后，福利型政府助长政治家长主义风气。福利型政府的形象是照管者，其终极追求是转移一部分个人应为自己承担的责任。当这种“从摇篮到坟墓”的无微不至照管发展到一定程度，便会出现削弱个人自主能力的副作用。长此以往，政治家长主义不免油然而生，容易激起社会边缘群体和少数族裔的反弹，特别是引起青年一代的强烈不满。而从信息技术革命角度来看，重大科技创新往往由青年一代完成，福利型政府的家长主义文化就更表现出与信息社会“青年文化”之间的对立。美国法学家劳伦斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）便观察出20世纪中叶以后美国法律文化的变迁，一种不同于19世纪“自利型个人主义”的新型文化迅速形成，他称之为“表现型个人主义”。这种类型的个人主义将“成为自我，自我选择”的权利置于特别和优先的位置。因此政府形式和权威也一改过去基于传统和资历的垂直性权威，而演变为基于名人效应而成的扁平性权威。这种法律文化变迁绝不仅发生在美国，在世界各国的青年一代都有所体现。特别是很多高科技公司的企业文化同样浸润着表现型个人主义特征。这不免使人感到，新型法律文化与信息社会存在某种亲和性，给福利型政府带来无形挑战。
基于这些问题，到了20世纪80年代，新型政府理论纷纷出现。其中有一种政府理论，建立在现代系统论基础上，基于功能分化理念，提出了全新主张，我们称之为“反思型政府”（reflective government）。
（一）何谓反思型政府？
所谓反思型政府，是基于现代大型社会的功能分化，将政府职能限制在特定边界范围内，通过与其他功能子系统之间的分工合作，以灵敏回应外部环境刺激的政府。这里所谓的反思，并非意指政府工作人员的反思能力，而是指政府作为政治系统，具备“运作封闭，认知开放”的核心特征。这一理论从德国著名社会理论家尼可拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）的社会系统论汲取营养，并在法社会学家托依布纳（Günther Teubner）的作品中得到修正和发展。
卢曼认为，现代社会不同于此前的社会，具有高度的复杂性，这导致现代社会采取功能分化的方式，形成为若干不同的功能子系统。其中每个子系统都具有高度的自律性、独立性和不可化约性。卢曼用“自创生”（Autopoiesis）这个概念对系统的此种特性加以描述，这意味着每一个子系统都自我生产其要素，在运作中不断自我参照，形成内部循环。基于这种主张，政治系统、经济系统与法律系统都属于彼此分殊的功能子系统，具有高度自主性，任何子系统都无法成为整个社会的中心。由此便形成了一种“去中心化”的社会图景。在这种去中心化的社会中，政府所能发挥的作用有限，其功能被定位成“产出有集体约束力的决定”，而经济系统负责创造社会财富，法律系统则承担“稳定规范性预期”的使命。在卢曼看来，政府既无法取代法律去稳定规范预期，也无法取代经济部门去制定经济决策。这便使他的政府论与契约型政府及其两种变体都区别开来。契约型政府认为，政治与法律是某种一体化形式，政府是通过法律建构的治理机制。而卢曼则主张，契约型政府掩盖了政治与法律的分化；福利型政府主张，政府具有规制经济生活，甚至调节社会财富的功能，从而将政治与经济相混同。卢曼则指出，这种混同将扰乱政治和经济两个系统的运作，不仅造成政府不堪重负，而且带来经济低效。全权型政府的问题更为严重，这种方案完全否认社会功能分化的趋势，试图通过行政命令对高度复杂的社会生活进行全面规划，却根本无法达成这项目标。因此，社会系统论提出，我们应尊重现代社会复杂性的事实，基于功能分化的理念设计现代政府。
反思型政府同样具备五个方面的核心要素。
第一，政府的合法性。契约型政府认为，其合法性来自于法律授权，最终源自社会主体的同意。反思型政府则主张，政府合法性只能来自系统自身。换言之，“合法性是政治系统自身产生出来赋予自己行为某种价值和合理性的方案”，这符合系统“运作封闭”的特性。但另一方面，政府施政又并非罔顾民意，而是将民意视为来自外部环境的刺激，通过“认知开放”方式及时感应，但依据自身运作逻辑来处理。卢曼意识到，在现代社会，随着功能分化，契约型政府所依赖的社会共识越来越稀缺。不同功能子系统都从各自视角观察全社会，以至形成多元认识，这迫使政府必须在一个充满异议、缺乏共识的世界中去履行功能。但同时，这并不意味着政府将单方意志强加于社会，因为政府作为政治系统，仅仅是诸多功能子系统中的一个，具有去中心化特征。因此，政府无法依赖其他功能子系统所取得的成效担保合法性，也无法求诸日益稀薄的伦理共识。这导致经济繁荣、科技进步、法律公正、宗教虔敬和民风淳朴都不足以构成政府合法性的持久资源。
第二，政府与个人。反思型政府摒弃契约型政府的个人主义预设。在卢曼看来，基于个人主义的行动理论无法描述现代社会的高度复杂性。社会虽然由诸多个体组成，但个体及其行动之间的加和并非社会本身。社会是一复杂系统，具有“整体大于部分之和”的效应。因此政府思考问题的出发点，并非具体个人，而是如何在一个规模空前庞大，社会关系空前复杂且高速变动的社会中，仍然可以贯彻有集体约束力的决定。这种“只见系统不见人”的立场有一定合理性，它充分考虑到大型复杂社会治理的难度以及施政效率。而另一方面，政府将个人置于环境中，通过增加政府对环境变化感知的敏锐度，对民众心理变化和诉求表达给予回应。这使反思型政府兼具学习和不学习两个面相。从认知角度来讲，反思型政府具备感知和学习外部信息的能力；但从运作角度来讲，它却固守其权力的连续和封闭，而不会被利益集团或社会部分群体所裹挟。
第三，政府的权力边界。反思型政府同样是有限政府，但其权力限度并非事先划定。契约型政府将权力限制于税收和治安事务，导致在社会变迁中很快遭遇困境。而福利型政府与全权型政府又存在权力过度扩张的问题。反思型政府则提出，政府权力边界具有动态性，它取决于政治系统沟通所触及的范围。但另一方面，政府权力并非无所不能，它仅着眼于政治系统功能所涉及的内容，而不会干涉其他子系统的自主运作。以政府对经济的管理为例，反思型政府试图在契约型政府的自由放任和福利型政府的经济管制之间走出第三条道路，用托依布纳的话说：“有必要在福利国家概念的斯库拉（Scylla）和纯粹经济学理论的卡律布迪斯（Charybdis）之间穿行”。这意味着，反思型政府须采取相当谨慎的调节策略，对经济生活提供诊疗式帮助或施加外部刺激，而不是越俎代庖，代替经济行动者进行干预。而在信息社会，这一点显得更加重要。由于数字经济具有迅速扩张和快速迭代特点，政府很难精准评估经济政策产生的后果，有时政治考量的天然保守倾向和数字经济的激进特征形成尖锐对立。如何既能够维持政治安全，又不至于窒息数字经济发展，反思型政府的思路具有启发性。
第四，政府的权力结构。契约型政府奉行“分权制衡”的方针，将政府权力划分为立法、行政与司法三个分支。而福利型政府则试图在此基础上调整，强化行政和司法分支在治理中的积极作用，却无意间造成分权结构的失衡，使行政和司法都有脱离民主控制的危险。全权型政府否定契约型政府的结构性分权，转而采取内部职能分工的形式，却牺牲了分权所具有的控权优势。针对这些问题，反思型政府采取了一种相当新颖的分权方案。基于社会功能分化的整体趋势，反思型政府将行政视为政治系统的核心，将司法视为法律系统的核心，而将立法作为政治与法律系统之间的结构耦合。这样，传统的分权就转化成了一个政治系统与法律系统的关系问题。对政治系统而言，其核心关注在于贯彻有集体约束力的决定，该系统内部分化为政治与行政两个部分。其中政治部分在议会，负责产生决定，而行政部分在政府，负责执行决定。议会同时拥有立法职能，负责将决定转译为法律形式，进而将该形式结构漂移至法律系统。而法律系统的核心，即法院通过对立法文件的解释，使其应用于具体案件。这种分权结构改变了传统分权理论的上下层级关系，将其转化为中心与边缘关系。透过这种关系，行政和司法在各自系统中的突出地位都得以彰显，它们都是运作封闭的部分，而立法却处于两个系统的边缘，负责认知开放，感知来自外部环境的刺激。因此，在卢曼看来，不论是行政还是司法，都不能罔顾自身规律，开放处理其他功能子系统的问题。福利型政府的失误就在于，让行政部门和法院去承受过重负担，接纳无法处理的问题，造成行政国现象和司法治理的弊端。同时，议会的主要功能也并非在于凝聚共识，而是作为一种意见的表达和利益的妥协机制，为政治和法律系统的各自运转提供刺激。
第五，政府与社会的关系。与其他政府类型不同，反思型政府并不将自身视为整个社会的中心，当然政治也不是为整个社会秩序提供最终担保的系统。因此，整个社会秩序的实现有赖于政府与其他子系统之间的合作，而这种合作又建立在政府充分尊重其他子系统自主性基础上。陆宇峰提出，反思型政府理念与“共建共治共享”的理念不谋而合。泮伟江也结合超大规模社会的城市治理问题指出，“对现代功能系统来说，外部支配的逻辑必须让位于内部的自我控制机制的建立”。而具体到信息社会治理方面，这意味着发挥各信息技术领域和数字经济行业的优势，发展“行业法”，以与国家法形成相互参照，相互支撑的共生局面。托依布纳则结合德国经济社会发展的特殊性，从新法团主义实践中提取经验，提出社会宪法主张，即推动经济、科技、医疗、媒体等各个社会领域的自我宪法化，发展出该领域的自治体系，同时促成这些组织代表在政府协调下展开集体谈判。举例来讲，科技领域的技术突破应划定界限，并组织科技伦理委员会，但审议应采取怎样的标准，采取何种议事程序，这些问题都无法由政府单方回答，而是有赖于科学共同体的自我组织，以及其内部的标准设定。这种科技伦理的标准一方面牵涉科技系统，同时也可能对经济系统、医疗系统和教育系统产生影响，政府应组织这些系统的代表，形成圆桌会议，或采取委员会体制展开协调，以创设相关法律。这种方案更加有利于化约复杂性，降低治理难度。
（二）反思型政府的优势与缺陷
与契约型政府及其变体相比，反思型政府充分考虑到了信息社会出现的一系列新变化，形成了一些较为明显的优势。这些优势包括以下三个方面。
第一，对复杂性的重视。反思型政府对信息社会的高度复杂性有着清醒的认识，它意识到，信息为媒介所形成的社会关系具有非比寻常的复杂度。仅以网络空间为例，互联网所创造的社会关系摆脱了物理空间的时空束缚，制造了一个多维、分叉、高度流动且无疆界的虚拟世界，很多在农业和工业社会无法想象的互动和组织都迅速形成，快速迭代。这导致在过去社会中所构想的政府难以适应信息社会的复杂性。从这一点出发，反思型政府发展出了化约复杂性的机制，使其制度安排既足以应付不断水涨船高的治理需求，又不至于陷入信息超载的困局。
第二，对分化的强调。与契约型政府不同，反思型政府强调信息社会的功能分化，反对政府以去分化方式进行治理。过去很多政府理论试图克服现代社会的分化趋势，将政府打造为汇聚人心和凝聚共识的中心。这种愿景值得称赞，但很容易淹没于不断分殊的立场、利益和认知当中。仅以算法规制问题为例，围绕平台企业的算法会形成彼此针锋相对的各种意见：企业将算法视为商业秘密，认为这关乎盈利，甚至是企业生存；政府则将算法视为监管抓手，主张打破“算法黑箱”，追求“算法透明”，认为这牵涉公共秩序；个体公民将算法视为一种隐性操控机制，背后暗藏对人的剥削。在这种分歧背后，暗藏社会不同区块形成的不同观察视角，而妥当的算法治理不能仅顾及一种视角。反思型政府避免了某种单一视角以“共识”为名遮蔽其他视角，力图防止治理方案对其他子系统产生消极影响。另以《个人信息保护法》为例，这部看似统一的立法同时存在政府和企业的利益诉求，政府试图以个人信息保护为突破口，强化对平台企业的控制；而企业则试图通过这部法律，铺设对个人信息合理利用的通道，消除相关问题的模糊地带，这无疑是政治与经济两大系统彼此协调的产物，背后也暗含分化的立场。由此可见，反思型政府是一种“敏捷”的政府，这种敏捷来自于对社会分化的坦率承认。
第三，对社会自治的期许。与契约型政府类似，反思型政府对社会自治抱有期待，认为政府治理仅仅是社会整合中的一小部分。但与契约型政府不同，反思型政府并不相信，没有政府参与，社会便可自生自发且和谐有序。特别在经济领域，资本力量过度释放同样会产生破坏效应。但反思型政府并不因此就主张政府接管经济生活，甚至走向计划经济。即使借助信息技术，计划经济也无力应对经济生活的高度复杂性。反思型政府期待一定程度的社会自治，期盼借助政府的明智协调，特别是反思性法的协助，最终造成各功能子系统的自我秩序化。例如，在政府推动下，科学共同体建立科技伦理委员会，自我约束基因剪辑、病毒制造等具有高风险的科学实验；公共卫生系统发展出预警和信息共享机制，以应对难以预测的风险；高科技企业形成成熟的行业自律和行业标准，以遏制相关领域的无序扩张。反思型政府乐见其成，且以各种方式助推，使其步入正轨。托依布纳提出，“只有魔王能够赶走魔鬼”，认为唯有诉诸每个功能子系统的自主性，才能够发展出内部协调性，正所谓“以火攻火，以权抗权；以法制法，以钱御钱”。因此，对社会自治的期许和充分接纳可谓反思型政府的一大优势。
但反思型政府的设计应用于具体实践时，同样难免产生一些缺陷。不过，笔者在这里所说的缺陷不涉及系统论理论自身的周延性，而是将其转化为治道可能产生的一系列问题。
首先，合法性亏空。反思型政府否定了契约型政府的合法性论证模式，认为现代社会的治理无法建立在“同意”的基础上，因此所谓“社会契约”仅仅是一种对政治系统自我创设合法性这一事实的掩盖。这导致反思型政府在统治方面采取了相对主义立场。与此同时，反思型政府也提出，不能将合法性绑定于经济或者其他领域取得的成就，因此它引入功能/成效的区分，认为政府的合法性取决于其功能的发挥，但作为后果的成效具有高度不确定性。这无疑使福利型政府和全权型政府得以摆脱重担，轻装上阵。但在实践中，将合法性完全指向自身，容易导致政府权力脱离民意，造成公共意见的反弹。系统论在理论层面寄希望于政府的“认知开放”能够大幅提升其对公共意见的敏感度，但“运作封闭”与“认知开放”在实践中的差异远非清晰，易导致虚假开放和完全封闭。公共意见对政府仅能产生“刺激”，政府是否回应取决于自身看法；而政府并不会认真对待公共意见的合理性，而考虑的是公共意见的强度，最后导致“声高才能有理”，而非“有理不在声高”。在这种情况下，“复杂性”容易转变为政府拒绝回应社会需求的遁词，“转移吊诡”沦为不负责任。
其次，人的缺席。在学理上，系统理论的“只见系统不见人”有其道理。卢曼认为，社会的基本要素是沟通，而非主体，这种对方法论个人主义的克服是社会理论的一大飞跃。另一方面，我们也不能说系统理论对“人”完全不重视，而是将人视为沟通之网的结点，或系统运作环境。在对权利问题的分析中，卢曼特别指出，主观权利与客观法的区分意味着心理系统与法律系统的结构耦合，而反思性机制又确保了政府能够及时感知“人”的心理，借助权利的语言将其涵摄入系统。这就意味着，信息社会的各个部分对人保持开放，使人获得前所未有的创造机遇。但从实践来看，涵摄的另一面是排除，这种排除并非将人驱逐于系统之外，而是使其变成系统运作的资源，甚至是对象。2020年9月8日，《人物》发布的《外卖骑手，困在系统里》文章引起社会普遍关注，平台公司的系统和算法将外卖骑手置于系统压迫和算法牢笼，以致疲于奔命，沦为系统的牺牲品，这不免令人想起意大利思想家阿甘本（Giorgio Agamben）提出的“赤裸生命”隐喻。在这种情况下，系统对“人”的开放性就丧失了自由与解放的意义。
复次，精英与大众的失衡。古往今来的政府都试图妥善处理精英与大众的关系，并形成了各种各样的方案，如古罗马的混合政体，古中国的士人政府等等。成熟的政府论一方面清醒认识到，社会治理依赖于精英的选拔与任用；另一方面，大众也是不可忽视的力量。政府如不能够平衡精英与大众的关系，就很容易淹没于不平等造成的不满中。契约型政府试图通过政治与法律的平等对传统政府加以变革，但形式平等与实质平等之间的张力始终无法化解，而福利型政府和全权政府试图提升大众的经济能力和政治地位，以强化实质平等。但20世纪80年代，信息社会逐步浮现，科技精英借助智力和信息优势迅速脱颖而出，成为引领时代浪潮的先锋。其他精英迅速跟进，与科技精英结成同盟，在社会安排中取得巨大优势。依照反思型政府的构想，社会分化的诸多功能子系统都通过专业语言沟通，形成独特的运作规律，这意味着在每个功能子系统内部，专家都发挥突出作用。而这些专家，特别是技术专家无疑属于精英。这意味着，反思型政府是依赖专家的政府，这种政府论也具有某种技术治国论和专家治国论倾向。而另一方面，大众在治理活动中处于从属地位，尽管在形式上可能被各个功能子系统涵摄，可以从事经济交易、参政议政、接受教育和医疗服务，可以提起诉讼和聘请律师，但系统的真实运作对他们而言不啻于黑箱。这便容易打破精英与大众之间的平衡，破坏他们之间的信任关系，引起大众的强烈不满。他们可能赞同韦伯“专家没有灵魂”的论断，对反思型政府投下不信任票。
最后，反思型政府的方案将过多注意力放在了社会治理的需要上，它所选取的系统理论也是一种较复杂的功能主义学说。这导致反思型政府的很多讨论拘泥于治术，对治道的认识却有所缺失。治术是指社会治理的办法和举措，治道则涉及治理国家、保卫社会、安顿人心的根本原理和大的方向。我们同意，反思型政府的一些举措整体上有利于信息社会的发展，但它存在的缺陷却直接触及人类社会的深层问题，而其中最重要的一个问题，是我们何以安顿人，何以安放关于人的自由和解放的承诺。
四、沟通型政府
最后一种政府类型奠基于德国著名思想家哈贝马斯的沟通行动论，故我们将其命名为沟通型政府。1981年，哈贝马斯出版了《沟通行动理论》，产生了重大影响。在该书中，哈贝马斯总结了自19世纪以来人类迈向现代化过程中的各种理论探索，衡量利弊得失，指出人类应以交往理性取代目的理性，探索走向现代化的新路。当时，西方发达国家已步入后工业社会，信息技术革命初露端倪。到1992年，哈贝马斯出版《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，将沟通行动论转化为民主法治国的制度设计，其时信息技术革命已开始步入第二阶段。哈贝马斯的理论与制度设计绝非与信息社会毫不相关，而是与之存在紧密联系。
（一）沟通型政府的核心要素
哈贝马斯认为，自第一次工业革命以来，人类社会发生天翻地覆的变化，呈现出韦伯所说的理性化过程。但这种理性化既包含人的精神解放，也带来目的理性思维的能量释放。这种目的理性成为资本主义经济和科学技术的思想基础，带来经济繁荣和科技进步。但与此同时，目的理性暗含自由丧失和意义丧失的危险，造成人的异化，使人类坠入理性“铁笼”。
在整个20世纪上半叶，西方左右两翼的思想家曾设想各种方案，试图打破“铁笼”，消除“异化”，使现代社会回归正途，但纷纷陷入误区，甚至归于失败，以至于法兰克福学派第一代思想家霍克海默与阿多诺悲观地提出“启蒙变成神话”的主张，描绘一幅现代社会的阴郁前景。而哈贝马斯独辟蹊径，指出在理性化过程中，尚存有不同于目的理性的发展潜能，即交往理性。通过将交往理性激发并且发扬，不仅可以挽救现代性危局，完成启蒙的未竟事业，且能发展出合理利用科技，驾驭政治与经济两大系统，使之服务于人的解放的良法美政。这一理想落实于政府论层面，表现为一种改进版的民主法治国家，具有五个方面的核心要素。
第一，政府的合法性。与契约型政府相同，沟通型政府也将执政的合法性建立在社会成员的合理同意基础上。但这种合理同意并非基于虚拟的社会契约，而是源自社会成员之间以日常语言为媒介的沟通过程。哈贝马斯提出商谈原则与民主原则。所谓商谈原则，是指“有效的只是所有可能的相关者作为合理商谈的参与者有可能同意的那些行动规范”，这意味着社会主体在沟通过程中受到内在于语言中的说服力量约束，彼此协调行动，并且创设规则。而在政治生活中，商谈原则与法律形式相互交叠形成民主原则，并转化为制度形式。这样，商谈原则将民主与法治紧密结合，确保了政府合法性。
第二，政府与个人。沟通型政府既反对契约型政府的那种方法论个人主义假定，也不赞成福利型政府和全权型政府的整体主义思维，它将社会视为人们之间沟通所形成的交往之流与交流之网，在其中既包含对个人自主性的肯定，同时这种自主性由不受干扰的沟通过程所确保。因此，哈贝马斯提出“主体间性”（inter-subjectivity），以表达这种立场。对政府而言，这种改变意味着，不仅要承认和尊重个体独立与尊严，也要确保日常生活中人们之间正常沟通的基本条件，并使政治决策过程以民主方式开放。哈贝马斯指出，应重新理解人权与人民主权、公共自主与私人自主之间的关系。人权意味着将权利由主体之间相互赋予，并制度化为受法律保障的基本权利。这种基本权利包含五个方面：（1）自由权；（2）公民权；（3）法律保障权；（4）政治参与权；（5）社会保障权。而这些权利的具体内容可随时代变化通过民主立法方式“填值”。这就使人权兼具了私人自主和公共自主的内容，使人权与人民主权相互构成。这一思考对于信息社会政府建设极为重要，它提醒我们，必须将平等主体自由联合的愿景融入政府设计中，不仅要确保公民所拥有的一系列信息权利，而且要考虑借助信息技术，扩大民主参与，提高公共自主，将政府与民意紧密关联。由此出发可以看出，坊间热议的个人信息权益问题至少应包含五个维度。其一，以民法的人格权为核心内容的自由权，旨在维护私人自主，其中隐私权作为防御性权利特别引起关注；其二，个体作为政治共同体成员的资格与权利，牵涉宪法实践；其三，在信息社会提供充分及时法律保障的相关权利，这涉及程序法的改革；其四，关于信息社会重大决策的民主参与权，这关涉公共自主，与宪法与行政法密切相关；其五，公民享有数字基础设施服务和科技进步所带来各项福祉的权利，即社会权，则覆盖了各种类型的社会法。目前，我国《个人信息保护法》主要涉及这些权利中的第一个维度，而关于其他四个维度的讨论刚刚起步。
第三，政府的权力边界。与契约型政府不同，沟通型政府不仅看到民主法治国“控权”的必要性，而且也意识到“赋权”的必要性。这是由于契约型政府认为，公民权利的潜在侵害者来自于政府自身，而沟通型政府则认为，侵犯公民权利的力量不仅包括滥用的公权，还可能来自大型经济组织的权力。在信息社会，科技权力也成为一种潜在的破坏者，它或者与经济权力相结合，利用平台施加无形的控制；或者与政治权力联姻，成为一种强大的操纵力量。有时，科技权力也可能独立发挥作用，通过秘密实验或违反科技伦理的发明，给人类生存带来重大影响。这些问题在契约型政府的设计中变得难以应对。而反思型政府寄希望于各系统的自我宪法化，又显得过于乐观。哈贝马斯认为，应充分吸收契约型政府的“控权”经验，通过民主驯服公权，进而利用公权去降龙伏虎，限制经济权力与科技权力的滥用。因此政府权力边界绝非如契约型政府那样被一次性划定，也并非如反思型政府一般自我划定，而是由民主立法过程决定和调整。
第四，政府的权力结构。如果说契约型政府的分权设计是结构主义方案，反思型政府的分权设计是功能主义方案，那么沟通型政府的分权设计遵循着商谈原则制度化所必需的论辩逻辑的分化展开。其中立法为规范的论证提供商谈形式，道德、伦理和实用理由都可公开提出；而规范的运用则须在一种受严格程序约束的专业性法律商谈中开展，这种论辩逻辑的分化使立法和司法须以不同方式在法律上建制化，这意味着立法采取论证性商谈，而司法采取运用性商谈。与立法和司法不同，行政属于执行部门，其行政决策往往只含有实用性考量，而缺乏立法所含有的丰富内容，因此行政必须贯彻依法行政的原则。哈贝马斯说：“只有行政的合法规性原则才揭示了权力分立的核心含义……目的在于使行政权力的运用受民主地制定的法律的约束，从而使行政权力仅仅产生于公民共同地形成的交往权力。”值得注意的是，哈贝马斯相当重视行政“自我编程”现象，即行政机构不仅自我创设规则，而且负责执行和裁判该规则。这种现象不仅在福利国家时代便已产生，而且在信息社会变得更加严重。为了及时应对信息社会不断涌现的新问题，世界各国纷纷设立独立规制机构，赋予其规则制定权和广泛的裁量权，其中颇有代表性的是美国联邦通讯委员会与中国的网信办。但这种独立规制机构如何能够做到既独立又负责，成为棘手难题。沟通型政府给出的解决方案是强化立法民主性，启动协商民主机制，使议会的制度化商谈与公共领域的公共讨论充分结合。我们已经发现，信息社会立法活动提速，诸多迹象表明，诉诸行政机构多如牛毛的规章和司法零敲碎打的判决，其实反而不利于信息社会法律体系的快速形成，这使立法在信息社会的引领作用得到彰显。
第五，政府与社会的关系。与反思型政府相同，沟通型政府也注意到信息社会具有的高度复杂性，因此承认功能系统在社会整合中不可或缺。但沟通型政府却认为，不能单纯依赖系统性整合（systematic integration），还应同时启动社会性整合（social integration）。所谓系统性整合，是依赖货币和行政权力为媒介的整合；而社会性整合是依赖于团结作为意义资源的整合。这样社会秩序的实现便有了三种资源，分别是货币、权力与团结。其中以货币为媒介的经济系统和以权力为媒介的政治系统容易趋向于目的理性，而诉诸团结的社会性整合则从生活世界的交往行动中获取力量，趋向于交往理性。为了使这两种整合方式协调一致，就必须借助法律将社会整合的三种资源建立连接，并使货币与权力在法律的控制和交往理性的引导下发挥作用。一方面，通过公民共同运用交往自由的自决实践，法律从社会团结的源泉中获得整合力量；另一方面，私法和公法的建制使得市场和国家权力组织的建立成为可能。吉恩·科恩（Jean Cohen）和阿兰托（Arato）指出，哈贝马斯关于两种社会整合类型和三种媒介的论述基于系统与生活世界的划分，而这种划分改变了契约型政府设想的国家与社会的二分，引入了全新的三分法，即将现代社会分为货币主导的经济社会、权力主导的政治社会和团结取向的民间社会。从这种三分法来观察，契约型政府的错误在于混同了经济社会和民间社会，以致无力阻挡前者对后者的侵蚀；反思型政府的问题则在于完全忽视了民间社会，认为这个界面早已为功能分化所撕裂。沟通型政府是唯一充分认识到三种社会各自存在的意义，并对民间社会给予重视的政府类型。从这一视角出发，我们不难发现，我国的《个人信息保护法》过度重视政治社会与经济社会需求，试图在货币和权力之间取得平衡，却并未赋予民间社会以合理位置，而真正的个人信息权益本应首要是民间社会对抗货币与权力侵蚀的有力武器。当民间社会得到充分重视，私人领域与公共领域的健康发展便成为国家长治久安的必备条件。在信息社会，私人领域正经历变迁，传统婚姻和家庭遭遇前所未有的挑战。人工生殖技术、代孕技术等新型技术的成熟，使传统婚姻家庭法将婚姻与生育绑定的策略出现动摇，婚姻家庭法领域“从身份到契约”的运动开始加速。而同样的结构转型也发生在公共领域。如果说印刷术的发明将人类带入了报纸时代，电子技术的突破将人类带入了电视机时代，那么互联网的发明将人类带入了网络时代。与报纸和电视机相比，互联网大大强化了人们的沟通效率，提升了社会公众对于社会议题的参与度，同时也为更高水平的民主参与创造了条件。但公共领域的新结构转型也带来一系列新问题。在信息社会，人们之间的沟通出现信息茧房和群体极化现象，平台企业和政府对公共领域的操纵变得更加隐蔽，以至于有人哀叹真相的消失。虚拟技术打造出与真实世界平行的“太虚幻境”，使私人领域与公共领域彼此穿透，带来私人议题的公共化和公共议题的私人化。所有这些问题，都给政府调节社会的种种机制带来冲击，而沟通型政府基于三个社会理念所采取的强化和改良民主法治国家的思路，其方向可能是正确的。
（二）沟通型政府的优缺点
与契约型政府和反思型政府相比，沟通型政府具有一些显著优势。这种优势恰恰在于它兼收并蓄了这两种政府类型的优点，同时克服了二者的缺点。沟通型政府充分肯定了契约型政府在保障人权、控制权力和追求社会自治方面取得的巨大成就，并承接了蕴藏于社会契约论中的“平等主体的自由联合”这一理想，主张这一理想的实现必须借助成熟的民主法治方能实现。但沟通型政府改变了契约型政府的方法论个人主义，用主体间性取代主体性，将对个人自主性的关照置于对不受扭曲的交往条件的保护上，这样既维护了个人自主，又为更高水平社会联合创造了条件。与此同时，沟通型政府用系统与生活世界的划分取代了国家与社会的划分，使系统殖民生活世界的危险得到充分暴露，故而政府设计的关注点除了限制公权之外，还包括了节制资本和控制科技滥用的丰富内容。为了更好地发挥政府的职能，使其既强大又负责，沟通型政府探索了更妥当的分权设计，指出在强化立法民主性的前提下，可赋予行政和司法更大权力，应对社会变迁不断引发的新问题。
另一方面，沟通型政府也吸收了反思型政府的诸多洞见，将其优点融入其方案中。与反思型政府类似，沟通型政府也充分重视信息社会具有的高度复杂性，承认功能分化是其不可逆转的趋势，二者都务实地奉行“去中心化”的社会观。因此，沟通型政府认为系统性整合在信息社会不可或缺，理应给予其适当的地位。然而，沟通型政府发现，即使系统具有自创生性，也无法兑现人的自主性承诺。过度依赖系统性整合，只会导致体制越来越“敏捷”，却无法让人越来越自由。因此，沟通型政府强调诉诸社会团结的必要性，希望发挥社会性整合的作用，使源自生活世界的交往互动借助公共领域的放大，通过民主制度铺设的通道加工成法律，让系统受其引导，这样便避免了信息社会如黑客帝国一般的阴郁前景，而形成一条通过民主法治的解放之路。
沟通型政府的方案当然可能遭遇各种批评，这些批评意见认为其存在诸多缺陷。其中最常见的批评是，沟通型政府的理想性过强。这主要是由于沟通型政府对共识的期待过高。沟通型政府希望人们发扬交往理性，通过民主商谈就各种社会议题达成一致意见。但随着信息社会发展，分歧越发突出，共识却难以达成。但这并不意味着政府应全然放弃对共识的寻求。实际上，即使在分歧日益严重的信息社会，人们之间也存在着若干底线共识。例如，科技不应用于奴役和毁灭人类的目标；信息技术应服务于扩展群体之间的自由与平等；互联网应具有更大包容性，而非变成隔离和排斥机制等。有的共识也许显得比较抽象，具体到特定情境的运用方面，还会遭遇种种不同解释，但这种解释和沟通过程本身，又会进一步强化人们对共识的追求，产生社会凝聚力。从实践来看，古往今来，从未产生过完全不依赖于一点共识就能持久存在的政府，毕竟民心与民意才是国家的生命线。由此可见，沟通型政府方案最值得我们重视的一点就在于，在信息社会民主法治遭遇的问题，唯有通过更具活力的民主法治才能够解决。
结语
自人类社会进入工业时代以来，契约型政府成为现代国家建设的原型，但该原型无法妥善应对第二次工业革命带来的社会变迁，于是福利型政府和全权型政府两种变体“脱颖”而出。但到了信息社会，以上政府类型都无法再适应新的时代需求，暴露出各种缺陷。反思型政府和沟通型政府成为新的时代解答，而后者兼容了契约型政府和反思型政府的优点，并克服其缺点，成为一个相对更为可能的选项。
21世纪的中国正在步入信息社会，一系列变革接踵而至。面对这一时代变迁，我国也面临调整政府设计，改革体制机制的重大考验。自1840年以来，中国遭遇工业文明冲击，王朝政府土崩瓦解；1949年以后，我国吸纳第二次工业革命成就，以苏联为模版形成了工业化政府。而今我们清醒意识到，探索符合信息社会需要的新政府论的必要性和紧迫性。真正的数字政府，绝非仅仅是一个数字化的政府，而是一个深谙信息社会特性，善用信息技术成果，继承民主法治的丰厚积淀，将人的自由与解放推向新境界的政府。
