自动化行政许可的制度优势与风险因应

    摘要：“秒批”“无人审批”等自动化行政许可，成为当前我国优化营商环境改革实践的重要创新范式。自动化行政许可除了彰显出效能优势之外，还具有提升许可决策精准度与一致性、减少寻租空间等诸多治理价值。与此同时，自动化行政适用领域的渐次扩张带来更多的不确定性与风险，其对于数据汇聚共享的极高需求增加数据安全的风险系数，其采取的政企合作模式也增加了法律责任的认定难度。从制度完善角度，中央政府需要在自动化行政许可的政策试验过程中扮演更重要的枢纽角色，应坚持类型化思维，对自动化行政许可予以分类治理与扩展评估，努力实现自动化行政许可的数据汇聚共享与安全保障之间的平衡，进一步强化对智能审批系统政企合作模式的风险防控，修订《行政许可法》时应考虑增设专门的智能规范条款。
    关键词：自动化行政；效能原则；数据共享；政企合作；智能审批；行政许可法
    一、问题的提出
    当前我国政务服务改革的议程设置下，各地蜂拥涌现出以“秒批”“无人审批”“智能审批”为命名代表的自动化行政许可现象，俨然成为行政审批领域内重要的改革创新范式。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》提出“探索对适宜的事项开展智能审批，实现即报即批、即批即得”。《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国发〔2022〕5号）进一步提出要“充分运用大数据、人工智能、物联网等新技术，推出‘免申即享’、政务服务地图、‘一码办事’、智能审批等创新应用模式”。2024年1月发布的《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能　推动“高效办成一件事”的指导意见》（国发〔2024〕3号）专门提出“推动新技术在办事服务具体场景中的应用，优化重构申请条件、申报方式、受理模式、审核程序、发证方式、管理架构，完善智能预填、智能预审等服务功能”。尤其在“高效办成一件事”的改革范式下，自动化行政手段将进一步发挥效能优势、更为高效地提供政务审批服务。与之相关的是，各地竞相出台的“营商环境条例”与“数据条例”中，也陆续出现与自动化行政许可相关的激励性条款。可以说，自动化行政手段在许可领域的深入应用，其宗旨不仅在于提升行政效能、提高执法质量以及激励审批流程的提速增效，更在于进一步实现营商环境优化的国家治理目标。在我国本土实践场景下，自动化行政许可不仅呈现出鲜明的效能优势，也蕴含了诸多潜在的制度风险，本文将围绕上述议题逐一予以论证。
    二、自动化行政许可的应用场景与属性比较
    自动化行政的模式扩散与当下数字信息技术的高速发展息息相关，自动化行政的驱动力源于数字技术对于政府管理职能的技术赋能效应，伴随我国国家数字能力与治理能力的跃升，政府治理方式更加依赖无形的信息数据和算法模型，以此重塑公共管理的治理形态。自动化行政模式超越了传统管理方式的时间、空间与资源限制，显著提升了治理效能与精准决策的能力。自动化行政作为数字信息时代下“有为政府”的鲜明标识，彰显出中国国家治理模式的数字化、信息化与智能化转型趋势。
    严格来说，自动化行政并非法定意义上的法律规范概念，而更类似描述性用语，用来指代无需人工介入的信息时代背景下，行政过程中特定或者全部环节由算法等智能技术手段代为处理，从而实现部分或者全程无人化的数字行政模式。行政法学界借鉴德国《联邦行政程序法》的界分模式，以是否需要人工介入为标准，将自动化行政行为划分为半自动行政行为和全自动行政行为。人与自动化智能系统之间的法定关系触及到了自动化行政的本质，无人干预即可发生法律效力的全自动化行政行为，才更加能够揭示自动化行政的核心内涵。与传统行政活动相较，自动化行政大幅削减了行政成本，这无疑带来效能的极大提升。但与此同时，数字信息技术对于传统的行政法治框架带来的消极影响愈发明显，自动化行政下的行政程序与步骤流程缺省克减，公共行政形态上的信息时代烙印给传统法律责任机制亦带来全新挑战。
    就自动化行政的中国应用场景来看，行政处罚领域最早开展了较为丰富的自动化实践，尤其在交通、环境、治安、消防等部门行政范畴，各地对于自动化行政处罚进行了差异化的试验探索。自动化行政处罚的一般原理通常是将业已形成的量罚情节、裁量基准等规则予以智能电子化，行政处罚部门仅需将处罚案件的事实要件输入智能系统，由智能自动化技术予以效果裁量并推导出处罚结论。行政处罚领域的裁量属性多为效果裁量，自动化技术的编码难度也相对较低。但是，鉴政处罚的负担行政性质，行政处罚采用自动化技术往往会对行政相对人权益带来更为显著的消极影响。因此，与行政许可等授益行政行为相比，行政处罚自动化技术的应用深度也更加谨慎，实践中更多属于辅助功能意义上的半自动化行政模式。
    相较而言，自动化行政在许可领域的本土实践带有更为明显的效能价值追求，自动化行政尤其在我国各地的工商登记、津贴申请、企业准入等诸多政务服务类审批事项中逐步拓展应用，其中较为典型的有深圳市的“秒批”、天津市“无人审批”等创新实践。2018年5月，深圳市政府办公厅发布的《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市普通高校应届毕业生引进和落户“秒批”（无人干预自动审批）工作方案的通知》（深府办函〔2018〕109号），对于人才引入与落户审批程序创新性地采取无人自动化模式。与之类似，2018年8月，天津市政府发布《天津市承诺制标准化智能化便利化审批制度改革实施方案》（津党办发〔2018〕28号）中提出顺应互联网、智能化发展趋势，在保留的行政许可、公共服务和各类证明事项的简单事项中推出一批“无人审批”事项，并决定先行试验推出156项“无人审批”事项，开设50个政务服务“无人超市”。简言之，在“秒批”“无人审批”“智能审批”等各地开展的行政许可试验形态下，其整个许可流程尤其是许可审查决定的生效阶段均不需人工干预，均是由自动化技术自动进行事实认定与法律适用，这无疑超越了过往相对成熟且常见的半自动化行政模式，构成了无人工介入的全自动化行政，在本文中将其统称为“自动化行政许可”。按照类型化角度，相关学者将行政许可区分为资源配置类、市场进入类和风险防控类三种类型。从应用场景来看，除了传统的政务服务类审批事项以外，地方政府在林木种子生产经营许可、建筑施工许可、执业药师注册许可、公共场所卫生许可等市场准入与风险防控类的许可审批事项中也尝试开展自动化行政技术的试验探索。尽管许可领域与应用场景殊异，但相关实践均共享了一致的自动化行政原理，亦即在自动化行政许可模式下，许可审查机关事先将法定的许可要件与许可审查标准提前编译为算法代码，进而以自动化方式完成许可裁量与法律涵摄，并自动得出是否授予许可的最终结论，从而彰显出自动化行政蕴含的客观性、精准度与效率价值等制度优势。
    综上所述，就制度属性对比而言，与行政处罚等负担行政相比，行政许可作为典型的授益行政行为，自动化技术在行政许可领域通常被认为潜在法律争议相对更少，推广适用的政策前景更为广阔，并且能够提供更为显著的行政效能价值。与此同时，由于许可裁量类型性质、数据信息供给需求等方面的差异，自动化行政许可同样面临诸多制约因素。从我国自动化行政许可的适用场景中不难发现，自动化行政许可的地方创新与优化营商环境的改革背景紧密相关，自始便带有放松规制的效能主义价值取向。特别是市场进入类许可场景的自动化行政模式下，自动化技术对于义务性程序的简化减省极大降低了市场主体的准入门槛与成本负担，为营商环境的优化培育提供了有效的外部激励因素。可以说，国家层面尤其地方政府试图把握数字信息时代的技术红利，借助自动化行政许可这类程序简化与规制创新，来助力实现市场激励的经济发展目标。
    三、自动化行政许可的效能优势与制度功能
    规制策略在技术与程序层面的变革，无法与实体价值层面上的探讨割裂开来，如上文所述，与告知承诺、容缺受理等政务服务改革议程下的规制创新相似，自动化行政许可这一带有放松规制色彩的程序简化与技术变革机制，背后具有鲜明的效能价值诉求。自动化行政等智能技术的应用，在实践中的确极大提升了行政许可的效能，但除了效能优势以外，自动化行政许可还彰显出规避寻租腐败、提升许可一致性等诸多公共治理价值。
    （一）自动化行政许可的效能优势与价值平衡
    效能原则一直以来在行政管理学科占据重要地位，对于效率与国家治理绩效的讨论始终是公共行政学的关注重心。但是，效能原则在传统行政法学体系下始终存在一定争议与质疑声音。近年来，伴随政务服务改革议程下围绕效能主义开展的丰富实践，效能原则有可能逾越行政学与行政法学的学科藩篱，在现代行政法体系下重现光明并占据一席之地。尤其是自动化行政许可作为政务服务改革地方实践的重要创新，也为行政效能原则提供了极佳的本土实证素材。
    我国行政实践运行中，行政效能原则意味着在组织层面优化精简组织结构，程序层面简化程序设计的繁文缛节，实体层面则要考虑成本—收益的收支比重，以尽可能低的行政成本实现更高的行政目标，并为行政相对人提供更为优质的公共服务。不仅如此，伴随数字信息技术的发展，新兴信息科技手段在行政管理实践的日益深度推广，亦为行政效能原则刻下鲜明的信息时代烙印。从法律规范视角来看，《行政许可法》第六条规定，“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”。《行政许可法》第二十五条再次强调了“精简、统一、效能”的法律原则。上述条款可谓效能原则在行政许可领域的直接规范依据。可以说，《行政许可法》相关条款中精简效率与便民为民相互衔接统一，共享了效能原则的核心价值内核。这更加印证了行政效能原则并非仅是支配行政系统内部操作的法律原则，其对于行政许可精简统一的诉求，在实践中呈现出便民为民的外化效果，背后蕴含了公共行政的人民理念。具体到行政许可的本土改革实践，无论是“相对集中行使许可权”的组织法变革，抑或“容缺受理”“告知承诺”等许可程序的简化再造，再到“无人审批”“秒批”等自动化技术的应用，均为行政效能原则的运行提供了极为丰富的中国化场景。尤其是最新的“高效办成一件事”改革实践，鲜明反映出国家旨在通过大数据、人工智能等新兴科技工具，推动政务服务与行政审批从传统模式向人机交互与数据分析型转变，优化公共服务的国家供给方式，提高公众的满意度和获得感，进而助力提升行政效能的核心价值诉求。
    相较于传统的科层行政模式，由智能技术驱动的自动化行政在效能价值等方面呈现出明显优势，譬如自动化行政将极大削减重复性行政任务，有效缩减政府规模并降低行政人力与物力成本，进一步解放行政人员将精力资源投放至更高维度的决策事项上。再譬如自动化行政下的行政决策能够瞬时完成，压缩加速了传统行政程序从而显著降低相对人的时间成本，有助于相对人获得更为高效便捷的公共服务。具体到自动化行政许可场景下，从当事人申请到许可机关审查再到许可结论的做出，传统的行政许可流程在技术赋能下被高效地简化压缩。从效能价值而言，“无人审批”“智能审批”等自动化行政许可手段，不仅能够有效地降低行政机关在人力、物力、财政资源等各方面行政成本支出，提高许可审查的准确率，同时也有助于缓解经营主体与普通公众的行政负担（Administrative burden），降低许可申请人的各类支出成本，进而显著提升行政审批的效能。
    但与此同时，需要警惕的是，自动化行政许可对于效能价值的无限追求，在行政实践中往往也会诱致公共治理结构的价值失衡。德尔·穆里根和肯尼斯·班伯格便曾解读指出当前数字科技因素引发的设计治理（Governance-by-design）模式转型及其消极影响，在其看来，浸润科技要素的设计治理理念在实践运作中，往往会偏袒某一项价值而忽视其他重要价值目标，这导致的后果便是过分夸大单一价值的解决方案并由此产生功能失衡与非理性效果。自动化行政许可同样可视为智能科技引发的许可设计模式再造，自动化技术设计带来的效率收益与传统许可框架下的行政法治价值之间始终内嵌紧张关系。在政务服务改革的议程激励之下，地方政府围绕提升审批效率展开的横向竞争与试验创新，尤其是“秒批”“智能审批”等自动化许可创新模式倾向于放大数字技术的赋能效应，往往片面化理解与过度追求效能价值，从而可能降低许可法定标准、逾越许可法定程序并对行政许可本应具备的制度拘束功能造成侵蚀。有鉴于此，为了消解地方竞争带来的价值失衡，中央相关部门对市场准入类许可采用自动化技术予以限制与强调，防止地方政府假借科技外衣暗中降低放宽法定标准。
    （二）自动化行政许可的其他功能优势与张力缓解
    自动化行政除了最核心的效能优势之外，另外的功能优势则在于，自动化行政通过智能数据解读能够显著提升行政决策的客观精准度，自动化技术还可以降低法律适用与执法过程中人为干涉的恣意武断因素，提升行政决策的可预测性与一致性（Predictability and Consistency），并削减个人偏私与潜在的寻租腐败可能。这一优势特征也同样体现在行政许可领域，“无人审批”“秒批”等自动化行政许可模式下，许可决策不再依赖行政人员的个体裁量判断，而是通过编码方式预设裁量标准并进行数据比对，使得许可决定的做出更加客观准确，数字技术的导入也极大提升了许可审查的裁量一致性与可预测性。
    更为重要的是，无人自动化被视为消除个体寻租空间的最佳方式。在完全自动化情形下，行政行为的作出彻底摆脱了对行政主体一方人为活动的依赖。相比于传统行政许可模式，行政许可的自动化技术有效压缩了许可审查人员的寻租可能，这也间接节省了营商环境建设的行政监督成本。长久以来，基于我国市场经济转型的特殊历史背景，行政许可领域长期作为寻租腐败的重灾区，给营商环境带来持续性的负面影响。《行政许可法》当年立法过程中专门设置了一项“寻租禁止”条款来遏制这一现象，《行政许可法》第二十七条明文规定：“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益”。按照官方释义解读，这一条款旨在禁止行政许可的裁量判断与部门或者个人利益挂钩，防止行政许可变成许可机关或相关执法人员的寻租工具。 “寻租禁止”条款从侧面也间接反映出许可寻租行为的日常普遍性与治理难度。国务院办公厅关于印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023-2025年）》的通知（国办发〔2023〕27号）中强调，通过行政执法信息化与数字化水平的提高有效减少过度执法、逐利执法等实践乱象，进而提升行政执法质量与效能。数字信息时代下，自动化技术的引入使得行政人员在行政许可与执法过程中的人为操作空间与寻租机会大幅削减，这成为科技手段赋能改造国家治理结构与治理工具的崭新例证。相关实证案例研究亦表明，“数字技术运用于行政审批的改革实践不仅提高了审批效率，还遏制了地方行政机构的权力滥用，迫使各级地方政府为企业家提供更具一致性的审批服务”。
    另一方面，尽管自动化行政许可能够降低削弱决策恣意、偏私与寻租空间，极大提升许可决策的一致性与可预测性，但是这种制度优势同时以“共情”（empathy）能力的减损作为代价。尤其在给付行政色彩浓郁的许可类型中，“行政审批智能化虽然减少了工作人员在处理审批事项时面对的复杂性，但是由机器设备担任一线工作者也缺失了对服务对象的亲身体验和回应”。有鉴于此，相关学者早已提出“行政共情”（Administrative empathy）的概念，并认为在数字化行政国家（Digital administrative state）背景下，行政共情是对自动化技术潜在弊端的有效回应。行政共情需要人工干涉、人道评估并更多关注个体情境，行政人员针对具体个案进行情感判断的共情能力，亦是维系公共行政民主化与人性化的必备要件。因此，自动化行政许可在削减寻租偏私机会，追求一致性、可预测性等价值的同时，也需要人工干涉与评估等手段为行政共情预留制度空间，防止从一个极端走向另一个极端。
    简言之，行政许可领域中自动化行政模式的应用，蕴含了当代中国国家治理转型的深刻蕴意，除了效能提升这一自动化行政的普遍价值追求以外，通过自动化行政这一智能技术手段的赋能效应，政府旨在改造行政许可传统流程与审查模式，理顺传统意义上的国家—市场关系，减少传统行政系统对于经营主体的恣意干涉与寻租机会。可以说，自动化行政许可的本土模式彰显出巨大的治理潜能，但也需要指出的是，自动化行政许可不能忽视“行政共情”能力及其配套机制，应尽可能缓解自动化一致性与个体情境化之间的潜在张力。并且，自动化行政许可对行政效能的推崇亦不能突破形式合法性的拘束，在效能价值与其他公共治理价值之间需要维系必要的均衡。
    四、自动化行政许可的制度风险与掣肘因素
    受技术赋能与绩效激励等各类因素驱动，“数字信息时代的政府治理无一例外地追捧数字技术，数字赋能效应可能为行政权力的非理性行使披上摩登的技术合理性外衣”。行政许可领域的自动化转型同样存在这种倾向，自动化行政许可诚然带来行政效能等维度的显著优势，但是，自动化行政许可模式也面临适用边界过度扩张、数据安全压力飙升以及政企合作模式的规范缺失等诸多制度风险，这些隐患成为自动化行政许可顺畅运行的掣肘因素。
    （一）自动化行政许可的裁量限制与适用边界
    行政许可领域的审查基准更多以要件裁量为主而非效果裁量，这意味着行政许可的裁量判断要“面临相对更为复杂多变的适用情境和更为错综多元的利益分配”。行政许可裁量自身的这种特殊属性，一定程度上也会影响自动化行政手段在许可领域的适用边界。在许可审查日常实践中，行政人员往往需要根据立法目的、政策变迁等各类价值衡平要素，对相对原则化的许可审查条件作出更多带有主观性的裁量判断。因此相较而言，行政许可的审查裁量判断更难借助智能技术手段预设量化标准，这是由行政许可自身的法律属性决定的。
    换言之，“行政许可作为兼具政策性和技术性的领域，经常需要处理较为复杂的情境和不断处于发展变化中的事务，面对多元利害关系主体和错综复杂的利益冲突，行政许可机关必须对各种因素加以权衡和考量”，面向未来的不确定性与动态化调适作为行政许可的固有特质，导致其更加难以提前预设某项固化且稳定的审查量化标准，许可裁量基准在多数时候也很难给出一个具体的“数目字”建议。因此，自动化技术在行政许可领域的应用实践理应受到更多的限制，裁量因素复杂交织、许可审查要件高度抽象且更为侧重合理性判断的许可事项，显然并不适宜自动化行政手段的深度介入，自动化行政许可方式更应局限于“事实简单清晰、具有高度可预测性、易于被数据化、要素化、结构化、程式化的许可事项”。依此审慎原理，国务院发布的相关政策文件中也明确了智能化试验探索的许可类型范畴，譬如《国务院关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》（国函〔2020〕155号）明确提出：“选择一批审批标准化、规范化程度较高的行政许可事项，通过申请材料结构化、业务流程标准化、审查规则指标化、数据比对自动化，打造无需人工参与的智能审批模式，申请人按要求提交申请材料后由系统自动作出审批决定，实现许可‘秒办’和‘无差别办理’”。
    从地方层面的自动化创新实践来看，目前广泛应用的“秒批”“无人审批”更多局限于无裁量空间的行政许可或证明类的政务服务事项。这些智能审批事项基本符合审查事实简单、易于指标化、缺乏裁量空间的许可类型，全自动化技术的介入并没有引起太多争议。但需要警惕的是，地方政府围绕“智能审批”创新模式展开的地方竞争与先行先试，更多旨在通过审批效能的提升来改善地方营商环境，并由此向上级发出政绩信号。在此激励机制的影响下，自动化行政许可的适用边界也在逐步扩张，地方政府在市场准入类、风险防控类许可事项中渐次试验开展自动化技术的推广，部分行政许可类型严格意义上很难归入无裁量空间的羁束行政性质，自动化行政许可适用范畴的越界将可能带来更多的制度风险。例如，依照广西壮族自治区政府办公厅发布《推进审批智能化和审管一体化行动方案的通知》（桂政办电〔2017〕170号）的要求，广西陆续上线“广西林木种子生产经营许可证核发智能审批及监管系统”“广西药品监督管理局执业药师注册智能化审批和监管系统”以及“广西住房和城乡建设厅行政审批系统”，林木种子生产经营许可、执业药师注册许可、工程监理企业资质许可等传统许可类型正式转为智能审批模式。再譬如，上海市多个委办局包括徐汇区生态环境局“建筑工地夜间施工作业审批”、静安区“公共场所卫生许可注销事项审批”等许可事项借助智能服务平台开展的智能审批场景。尤其是徐汇区生态环境局“建筑工地夜间施工作业审批”事项对接扬尘、信访、夜间施工审批等多模块数据，从材料审查、条件审核、受理收件到批文拟定、制证签发许可证，整个许可过程均由智能审批系统无人自动化完成。相较而言，上述自动化行政现象难以归入易于指标化、缺乏裁量空间的许可类型，一定程度上突破了自动化行政许可的原初设定领域。可以说，基于效能价值的考量，自动化行政许可的地方实践与横向扩散往往逾越边界，因此为了消解地方政府横向竞争的附带风险，中央政府应当通过更为明确的立法规范或者政策信号，为自动化行政许可的适用边界与政策试验厘清限制条件。
    （二）自动化行政许可的数据汇聚共享困境
    数字信息时代背景下，行政许可机关在理论上能够通过调取本系统的数据信息，或者借助数据汇聚共享、政府数据开放等手段调用其他行政系统掌握的公共数据资源，在“平台型政府”的运作理念指引之下，通过算法设计协同助力完成行政许可的自动化决策。或言之，自动化行政许可的精髓便是经由公共数据的收集归类、存储加工以及分析比对的信息自动化决策过程。
    《行政许可法》早年立法之时便对数据共享议题予以考虑关注，但其第三十三条电子政务条款已无法适应和满足自动化行政时代的数据供给需求。近年来各地出台的数据条例立法中，纷纷强调了信息中枢平台与公共数据共享对于自动化行政许可运作的重要性。典型的如《深圳经济特区数据条例》第五十三条规定：“市人民政府应当依托城市智能中枢平台，推动业务整合和流程再造，深化前台统一受理、后台协同审批、全市一体运作的整体式政务服务模式创新。市政务服务数据管理部门应当推动公共管理和服务机构加强公共数据在公共管理和服务过程中的创新应用，精简办事材料、环节，优化办事流程；对于可以通过数据比对作出审批决定的事项，可以开展无人干预智能审批”。
    与行政处罚等其他领域相比，行政处罚判断过程多为效果裁量，裁量判断要素相对固定单一，特定行政系统内数据来源通常可以支持行政处罚的自动化运行，但是基于许可审查判断要素的复杂化与多元性，许可领域的自动化行政所需要的公共数据支持更加的庞杂多样，对于公共数据的供给需求远超其他行政领域。这导致在日常实践中，单一行政系统掌握的内部信息数据通常难以支持自动化行政许可的有效运转，行政许可的智能化运行需要调取跨行业、跨部门与跨区域的外部数据资源，因此自动化行政许可模式对于数据共享与汇聚的需求也更为强烈。譬如市场准入类的自动化行政许可程序设计，除了必备的企业基本信息之外，还需要调取国家信用信息共享平台上的企业信用评价记录等一系列的政务平台数据，从而通过信息校对完成许可审查的自动化流程。
    自动化行政许可的裁量判断过程建立在数据共享提供的信息资源基础之上，但是就现状而言，数据汇聚共享机制面临诸多困境制约了智能审批模式的有效开展。一方面，当前我国数据汇聚共享的基础设施建设较为落后，难以满足更大规模的许可自动化过程对于数据比对的客观需求。从“内部行政法”的角度，政务数据的共享协调机制非常脆弱，不同职能部门之间尚未建立起统一的技术标准与规范，部门之间平台信息化建设、政务服务数据的储存形式、调用方式和业务服务接口的差异都十分明显，职能部门更倾向于将数据视为自身的独有资源，不同系统之间进行数据共享的动力严重匮乏。另一方面，数据汇聚共享机制也附带了诸多安全风险隐患。地方层面的智能审批平台借助共享机制汇聚了大量的政务数据，但平台运行过程中也带来数据泄露与数据滥用等法律风险议题。在理想状态下，行政机关自身需要具备足够的财政、人力与信息技术资源来建设、测评以及维护监督自动化平台系统，尤其是数据安全保护需要充备的数据存储与处理能力予以保障。但就现状而言，大多数行政机关普遍缺乏相关资源与数据维护能力，各地智能审批平台更多是依赖政企合作模式，往往强调了外包手段的便利性与市场效率优势，这导致更加难以有效防范潜在的数据安全隐患。［46］可以说，数据汇聚共享机制可视为自动化行政许可的“助燃器”，尽管具有提高行政效率的潜能价值，但是基于不同地区、部门与层级的行政机关在数据安全防护能力的差异性与普遍不足，数据安全的木桶短板效应十分明显，自动化行政许可领域的数据汇聚共享蕴含了安全失控的较高风险。
    简言之，基于自动化行政许可自身运行机制的特殊性，其对于公共数据的汇聚共享需求远超其他领域，但数据共享在本土实践中也渐次遭遇了两难困境：汇聚共享不足将无法提供充沛的数据比对参照，从而制约自动化行政许可的有效运转；然而在有效的风险防护机制确立之前，汇聚共享过度同样会引发数据安全等一系列制度隐患。因此，如何在风险防控与效率价值之间获致均衡，这是自动化行政许可模式未来发展需要直面的取舍难题。
    （三）自动化行政许可的政企合作风险
    置于我国科技产业政策的影响下，科技企业既是地方政府重点培育的数字创新主体，同时也为地方数字政府的技术应用提供治理资源支撑，两者相互依靠借力，在数字政府建设领域渐次形成带有中国特色的“数字政府政企合作”模式。具体到自动化行政许可领域，行政许可的智能自动化模型绝大部分均是行政机关外包给智能科技公司，由其负责智能审批算法的架构设计、技术参数设置以及系统运行的维护。可以说，智能科技公司在自动化行政许可运行流程中扮演了极为关键的角色。
    数字政府建设进程下的政企合作模式具有客观必然性与便利优势，一方面，各级政府尤其是地方政府对于自动化智能系统的需求，远远超出了政府系统内部设计开发与运行智能技术的能力范畴与预算限制。地方政府与科技公司在智能科技层面尚存在难以逾越的技术鸿沟，因此，无论国内或域外，绝大部分情形下自动化行政的算法工具和运营支持只能通过行政协议的外包模式从科技公司获得。另一方面，自动化行政的外包模式带来了诸多便利好处，其中最重要的是，政府可以最大化利用科技行业的智能创新、技术更迭和高技能的人力资源，源源不断地为数字政府的有效运行持续赋能。
    与其同时，需要格外注意的是，自动化行政的政企合作机制也日益改变国家治理结构，并潜在破坏公共核心价值和冲击行政法治框架。当政府将自动化决策技术外包给科技公司时，软件系统的结构设计在政企合作形式下逃避了公共监督，政府一定程度规避了自动化决策过程中的责任机制。尤其是基于市场竞争原因，科技公司本身往往倾向保护和不公开技术运作的关键信息，自动化行政系统经常以不透明的技术逻辑取代了行政人员以前的裁量权，这给行政透明度带来一定的损害。诚如相关学者的评论，“新兴的信息密集型公共治理模式往往涉及广泛的商业保密要求，跨领域的自动化决策的兴起开创了国家治理体系下商业秘密保护的新时代”，数字信息时代背景下，尊重科技公司的合法商业秘密和自动化行政透明度之间需要更为恰当的制度设计与价值平衡。不仅如此，从长远意义来看，自动化行政领域持续推进的外包模式也将不断削弱政府的技术能力（Technological Competence），并进一步强化私营部门在数字政府建设中的主导地位。
    当前我国各地的自动化行政许可实践中，“秒批秒办”等智能审批系统大多均采取政企合作形式交由科技公司进行开发设计并负责维护运营，目前绝大部分的自动化许可仍局限于无裁量空间的公共服务领域，智能算法的开发设计暂未引发较大责任争议。但是，伴随自动化行政许可的边界扩张与领域拓展，政企合作模式下智能审批算法系统潜在的法律责任风险也日益浮现，亟待从风险预防角度予以提前部署。
    五、自动化行政许可的完善建议与改革思路
    如上文所述，自动化行政许可彰显比较优势的同时也暴露出诸多制度风险，从政策完善角度，自动化行政许可需从如下几个方向着力，今后予以进一步的改革完善。
    （一）中央应加强对自动化行政许可的试验评估
    自动化行政许可作为行政审批改革的一种规制创新模式，其在适用范围与应用领域等诸多方面依然处于分散差异化的地方试验状态。在中央相对宽松的政策支持下，各地对于“智能审批”“秒批”等自动化行政许可工具的应用实践具有较大幅度的裁量权限，地方政府对于自动化行政许可的推广更多基于行政效率的考量，对安全、隐私等其他价值因素的判断相对不足，对其运行效果也缺少客观科学的算法影响评估机制予以事前估测。
    因此，为了提高自动化行政许可的政策完备度，在自动化行政许可工具的地方试验推广场景中，中央应强化自身的中枢协调功能，并积极扮演更为重要的信息枢纽角色。具体而言，应依循规制试验主义的政策理念，中央政府可以有计划、分批次选择特定区域与特定领域，借助更为科学严格的试验工具，对地方自动化行政许可政策的应用场景与实施效果分类开展规制试验，尤其要从风险防控维度推广应用算法影响评估机制，探索针对“智能审批”政企合作模式的法律控制方式，并借此探查自动化行政许可潜在的数据安全隐患与风险预防手段，从而生成有效的试验信息并进一步整合、汇总与解析。简言之，从国家治理的宏观维度，中央需要借助更具科学色彩的规制试验工具与影响评估机制，去统筹协调自动化行政许可的政策扩散议程，破解当前过度分散化、高度地方化且缺乏科学要素的政策演进状态。
    （二）自动化行政许可的边界拓展需适用类型化思维
    自动化行政许可在各地的应用场景极为宽泛且呈日益扩张之趋势，但在缺少类型化思维的框定下，自动化行政许可模式的过度拓展也将带来诸多制度风险，因此需要考虑如何精细化实现针对自动化行政许可的分类治理与边界扩展控制。从比较法角度来看，德国《联邦行政程序法》严格排除了行政行为中存在裁量空间与判断余地时适用全自动电子行政行为的可能，仅仅允许在羁束行为中适用全自动程序。在缺乏法规明文限制的背景下，我国当前适用的自动化行政许可类型，从无裁量空间的行政许可与证明类政务服务事项日益扩张边界，这引发了一定的风险隐忧。因此未来应严格按照类型化思维，分级分类推进自动化技术在行政许可领域的适用，尤其需要根据许可性质领域、许可审查对象、许可裁量空间以及审查基准代码化的难易程度等诸多要素，从风险预防角度去分门设置差异化的智能技术嵌入规则。
    另外，与传统行政许可类型模式相较，告知承诺、行政备案等规制创新则应强化智能技术的嵌入应用。当前行政审批改革进程中，告知承诺制、行政备案等规制创新的广泛铺陈，改变了传统行政许可的程序流程与单一化制度形态，智能技术手段的运用也需要考虑行政审批改革诸多创新事项之间的协同联动，并以裁量空间作为智能技术嵌入恰当与否的重要判断标准。
    （三）增强自动化行政许可的数据汇聚共享与安全保障能力
    基于行政许可的特殊属性，自动化行政许可对于公共数据的规模需求远超其他行政领域，因此为了保障自动化行政许可的有效运行，需要进一步建立完善不同层级、不同部门之间政务类公共数据的共享协调机制。尤其是中央应当为各级地方政府的智能审批平台化建设确立相对统一的技术标准与技术规范，从技术层面降低数据共享与科层沟通的协调成本，并且可以通过考核指标机制的改革变化，从主观层面激励行政系统之间数据汇聚共享的意愿动机。换言之，政务类公共数据是智能审批平台的“燃料库”，需要完善数据汇集共享机制来提升公共数据的有效供给，公共数据只有达到一定的规模效应才能确保自动化行政许可的顺畅运转。与此同时，数据汇集共享带来的规模效应也隐含了巨大的安全风险，各地的智能审批平台存储了大量敏感的个人信息与商业信息，平台之间的数据共享在无形之中又增加了信息泄露的风险系数。因此，为了降低个人隐私与商业信息泄露的数据安全隐患，地方政府需要通过财政、人力与技术资源的持续投入支持，不断提升智能审批平台的数据安全保障能力。
    （四）强化对智能审批系统政企合作模式的风险防控
    自动化行政许可实践中，地方政府通常将智能审批系统的设计开发与运行外包至科技公司等主体，如前文所述，这种政企合作模式始终存在一定的风险隐患。因此，未来从风险预防的角度，一方面，中央相关部门应当考虑通过行政协议格式条款的形式，对各地智能审批模型研发的协议内容予以指导规范，进一步厘清政企双方在智能审批系统采购、研发、维护、升级等各个环节的权责边界，并要求将数据安全责任、算法公开义务、算法责任等数字化要素尽可能纳入行政协议规范之中，从而有效防止行政机关与科技公司相互之间潜在的卸责推诿倾向。另一方面，自动化行政许可的运行过程中应考虑引入算法影响评估机制，对科技公司研发的智能审批系统在正式部署之前预先进行算法影响评估。相较而言，行政许可领域的自动化决策手段对于数据安全要求更高，所附带的国家治理整体风险更为复杂多元，因此，对于智能审批算法技术的外包开发设计需要更为审慎的事前评估，借助算法影响评估程序有效搭建起技术标准判断与行政透明可见度的双重审议需求。
    （五）通过修法为自动化行政许可提供规范依据
    行政许可法作为一部“规制改革法”，理应在行政审批改革进程中发挥重要的引领规范作用。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求分级分类推进行政审批制度改革，并据此明确提出要修改行政许可法。数字信息时代背景下，尤其需要总结自动化行政许可为代表的规制改革新经验，为行政许可法全面修改做好理论准备。
    未来修法时，对于人工智能等自动化行政手段的引入，行政许可法应当增设专项条款予以回应，在行政许可法中增设一项概括授权条款：“对于不存在裁量空间、事实要件简单且标准化程度较高的行政许可事项，鼓励采用智能技术等自动化行政手段予以审查，同时应为申请人提供异议机会以及人工干预渠道。必要情况下，应当通过算法影响评估机制，对行政许可过程中引入的人工智能技术予以评估，并及时公布影响评估结果”。
    作者：卢超，中国社会科学院法学研究所研究员，中国社科院大学教授。
    来源：《中国行政管理》2024年第6期。