徐运凯：全方位提升行政复议的监督质效

    把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。行政复议作为行政系统内部的层级监督制度，是党和国家监督体系的重要组成部分，也是各级党委政府推进严格规范公正文明执法、深化法治政府建设的重要抓手。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求，健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行。新修订的国务院组织法第17条规定，国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作，坚持政务公开，自觉接受各方面监督，强化对行政权力运行的制约和监督。今年，新修订的行政复议法已正式实施，深入挖掘并充分发挥行政复议的监督优势，进一步提升行政复议监督质效，对于全面提升依法行政水平、加快法治政府建设、推进全面依法治国具有重要意义。
    行政复议在加强对行政权力的制约和监督方面具有独特优势。第一，行政复议监督是人民监督与行政监督的有机统一。作为“民告官”的重要制度，行政复议程序应群众申请而启动，充分体现了“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”这一中国共产党人跳出治乱兴衰历史周期率的“第一个答案”。而由行政机关根据群众请求对自己的执法行为进行自我检视，运用法治方式对存在的问题和引发的矛盾及时纠正和化解，也是对“自我革命”的生动诠释，二者结合从外部监督和内部监督角度实现了对行政权力运行的全面有效监督。
    第二，行政复议监督是对具体行政行为监督和抽象行政行为监督的有机统一。根据法律规定，群众在对行政执法行为申请行政复议时，如果认为该执法行为所依据的行政规范性文件也存在违法问题，可以一并申请行政复议机关进行审查。行政复议机关认为行政规范性文件不合法的，应当决定停止其执行并责成制定机关予以修改。这一规定确保了行政复议既可以有效纠正违法或者不当行政行为，也可以及时清理不合法的“红头文件”，助力解决行政规范性文件约束管理这一法治建设难点问题。
    第三，行政复议监督是合法性监督与适当性监督的有机统一。基于司法谦抑和尊重行政机关首次判断原则，行政诉讼一般只审查行政行为的合法性，行政复议则可以全面审查其合法性和合理性。作为行政系统的内部监督，行政复议对行政权力的制约和监督能力更强、程度更深，效率也更高。尤其是随着经济社会快速发展，行政管理领域日趋广泛和专业，行政复议机构的行政禀赋使其能够更有效地对食品安全、生态环境、知识产权等专业性较强的执法行为适当性进行实质性监督。
    第四，行政复议监督是个案监督与类案监督的有机统一。除通过办理个案依法纠正违法或者不当行政行为外，行政复议也是及时纠治执法领域苗头性、倾向性问题的重要法律平台。实践中，行政复议机构可以针对案件中反映出的行政执法共性问题，通过制发行政复议意见书、建议书或约谈、通报等行政手段，推动执法机关统一规范；也可以通过案件数据监测分析，精准发现问题多发的领域、地域、层级、环节和突出问题，提升督查检查的针对性和实效性，从源头上预防和减少争议。 第五，行政复议监督是对事监督和对人监督的有机统一。群众对行政执法的合法性和合理性提出质疑，必然涉及行政机关及其工作人员责任履行是否到位、权力运用是否得当的问题，客观要求行政复议机构办案中应当拓宽监督视角，由事向人延伸，既对“野蛮执法”、“逐利执法”、选择性执法等错误行为加强监督纠治，也同步审查其背后是否存在违纪违法犯罪线索，及时移送相关部门，进一步追根溯源查实问题、净化行政执法人员队伍。
    推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。新发展阶段，推动法治政府建设实现率先突破，需要深入贯彻实施新修订的行政复议法，全方位提升行政复议工作质效，充分发挥行政复议制度的制度优势和监督效能。
    进一步畅通行政复议渠道，充分保障群众行使复议监督权。过去，行政相对人“不知道能行政复议”“不知道找谁行政复议”是横亘在复议制度和行政相对人之间的一条鸿沟。现阶段，要加大对行政复议法的宣传力度，提升群众对行政复议制度的知晓度和首选率，如通过建立乡镇（街道）行政复议联系点、加快行政复议立案窗口建设等多种方式，确保行政复议服务站点广域覆盖、响应及时，开通网上在线复议平台，方便群众足不出户表达诉求、维护权益。
    做实行政复议附带审查行政规范性文件工作，加强对“红头文件”的监督管理。当前，我国一些地方“红头文件”的痼疾还没有得到完全根治，少数地区局部领域“任性文件”“奇葩文件”仍然存在，人民群众反映强烈。对此，应严格执行行政复议法规定，对行政规范性文件相关内容没有明确法律依据或者与上位法相抵触的，坚决予以纠正。同时不断总结办案实践，细化完善行政规范性文件的复议审查标准和工作指引，切实规范抽象行政行为，从根本上避免具体行政行为违法。
    强化变更类行政复议决定的运用，不断增强行政复议监督的实效性。行政复议决定包括撤销决定、确认违法决定、确认无效决定、变更决定等类型。其中，变更类行政复议决定直接改变不适当的行政行为，在实质性化解行政争议方面发挥重要功能。但在实践中，此类决定的适用机会却较为有限，作用未能得到充分发挥。对此，应当建立健全行政复议人员失职追责、尽职免责的激励和保护机制，推动各级行政复议机关敢于、善于、愿意运用行政复议变更决定，对行政执法决定内容不适当等法定情形直接予以变更，防止实践中因为怕担责任而“一撤了之”，造成程序空转和程序循环。
    坚持通过类案规范推动源头治理，持续加强治理型行政复议建设。行政复议是体现行政执法整体情况的“晴雨表”，对类案的梳理分析，能够精准查找依法行政的重点领域、地域、层级、环节和突出问题，有针对性地推动改进执法水平。在行政复议办案中发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，应当依法制发行政复议意见书责令限期纠正，对落实整改不力的，依法约谈相关负责人或者予以通报批评。同时，应当及时梳理总结行政复议案件中反映出的违法共性问题，有针对性地开展“以案治本”等专项行动，多渠道延展行政复议的监督效果，力争“办结一案、规范一片、治理一域”。
    完善与纪检监察机关的衔接配合机制，不断增强行政复议监督的主动性和权威性。促进行政复议与其他各类监督贯通协调，是强化监督效果、完善监督体系的题中应有之义。对行政复议办案中发现的违法违纪线索，或者发现行政机关拒不履行行政复议法律职责的，复议机关应依法及时移交移送纪检监察机关查处，努力形成监督合力，真正让行政复议监督长出牙齿，形成震慑，确保对行政权力制约和监督的全覆盖、无死角。