肖京：积极应对欧盟碳边境调节机制实施挑战

    欧盟碳边境调节机制的正式实施将给我国对欧盟出口贸易、能源结构调整、碳减排进程等带来新挑战。我国应进一步明确坚决反对贸易保护主义的基本立场，广泛开展国际合作，加快发展方式绿色转型，大力培育新质生产力，加快制度体系建设。
    2023年10月1日，欧盟碳边境调节机制（CarbonBorderAdjustmentMechanism，CBAM）正式实施，受到世界各国的广泛关注。欧盟是我国重要的出口贸易对象，欧盟碳边境调节机制的正式实施将对我国产生重要影响。我国应化被动为主动、化不利为有利，统筹国内国际两个大局，采取有力措施，积极应对欧盟碳边境调节机制带来的新挑战。
    欧盟碳边境调节机制的产生背景与主要内容
    欧盟碳边境调节机制是以进口产品的碳排放量为计税依据，针对进口产品在生产过程中产生的二氧化碳总量所采取的一种边境税收调整措施，其本质上是以征收碳关税为手段的贸易保护主义措施。
    欧盟碳边境调节机制的产生与《京都议定书》直接相关。1997年通过的《京都议定书》旨在降低碳排放对全球气候的影响，其核心要义在于，通过敦促各国按照规定完成温室气体排放目标，从而实现免受全球气温变暖威胁的目的。由于美国等发达经济体并未签署《京都议定书》，导致已经签署《京都议定书》的欧盟国家在国际经济贸易中处于不利地位。为了改变欧盟国家生产的高耗能产品在国际市场上的不利地位，时任法国总统希拉克2007年率先提出了“碳关税”的概念，希望能够通过征收碳关税的方式维护其在国际贸易中的经济利益。 欧盟碳边境调节机制的确立经历了较为复杂的过程，大致以2021年7月、2023年5月、2023年10月为关键时间节点。2021年7月，欧盟委员会公布了《建立碳边境调节机制的规定》，初步确立了欧盟碳边境调节机制的基本框架。经过多次磋商、修改与完善，欧盟议会于2023年4月18日正式通过了新版本的欧盟碳边境调节机制议案。2023年4月25日，欧盟理事会正式进行投票，通过新版本议案。2023年5月16日，《欧盟官方公报》正式发布了《碳边境调节机制法案》（以下简称《CBAM法案》）。至此，欧盟碳边境调节机制已经走完全部立法程序。2023年5月17日，《CBAM法案》在法律意义上正式生效，自2023年10月1日起正式实施，同时设置过渡期至2025年12月31日。
    按照《CBAM法案》的设计，欧盟国家进口商需要在进口《CBAM法案》所规定的特定种类货物时，参照欧盟排放交易体系（EuropeanUnionEmissionTradingScheme，EUETS）的碳排放价格，缴费购买相应的CBAM证书。欧盟碳边境调节机制是在进口环节征收关税，纳税人为欧盟进口商。除了另有规定之外，原则上只要从非欧盟国家进口货物，都要缴纳碳关税。就征税范围而言，欧盟碳边境调节机制目前是对进口水泥、电力、化肥、钢铁、铝、化工（氢）六大类货物的直接排放以及水泥、电力、化肥的间接排放征收。CBAM的实质是支付“碳差价”，涉及的数据包括三个方面：一是进口产品的碳排放量；二是CBAM框架下需要承担缴费义务的排放量；三是产品在出口国已经承担的碳价。具体计算大致可以描述为：先根据进口产品的碳排放量，减去欧盟排放交易体系（EUETS）下欧盟同类产品企业可获得的免费排放额度，再扣减产品在出口国承担支付的碳排放费用，最终确定应清缴的碳排放义务。
    在2023年10月1日至2025年末的过渡期内，欧盟国家的进口商在进口《CBAM法案》规定的应税货物时，并不需要实际缴纳任何费用，只需要按照规定履行报告义务即可。但从2026年1月1日起，欧盟国家进口商进口应税货物，不仅每年都需要向欧盟报告进口货物的碳排放数据，还需要按照《CBAM法案》规定的标准支付相应的碳排放费用。此外，按照《CBAM法案》附件3的相关规定，冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士以及5个欧盟国家的海外领地属于碳边境调节机制的豁免国家，不适用欧盟碳边境调节机制。
    世界各国对欧盟碳边境调节机制实施的态度
    基于经济发展阶段、国家利益等方面的差异，世界各国对碳边境调节机制的态度大致可以分为三类。一是以欧盟为代表的发达经济体，以防止“碳泄漏”为理由积极推动碳边境调节机制的实施，目的是通过提升欧盟国家商品在国际贸易中的竞争力来维护其在国际贸易中的利益。二是以我国、俄罗斯等为代表的发展中经济体，对欧盟碳边境调节机制持反对态度，认为欧盟碳边境调节机制是对现有国际经济贸易秩序的破坏，将会对国际经济贸易产生不利影响。三是以美国为代表的部分发达经济体，在不同时期对欧盟碳边境调节机制持不同态度，呈现出左右摇摆的中间状态。在美国内部，各州基于各自利益，对欧盟碳边境调节机制的态度也不相同。
    虽然欧盟碳边境调节机制在过渡期内并未实际开征，但事实上已对世界贸易秩序产生重要影响。在当前国际政治经济格局面临重大调整的特殊阶段，尤其是在乌克兰危机尚未得到妥善解决的背景下，欧盟碳边境调节机制的实施更是具有特殊的意义，受到世界各国的普遍关注与高度重视。包括美国在内的许多国家都在认真研判欧盟碳边境调节机制实施的实际效果及其对世界政治经济格局带来的新挑战，并为有效应对欧盟碳边境调节机制带来的新挑战提前进行规划与战略布局。例如，美国议员于2022年6月在国会上提出了美国版的碳边境调节机制《清洁竞争法案》（CleanCompetitionAct，CCA），该法案于2023年12月再次被提交。虽然该法案在短期内通过的可能性不大，但充分体现了美国对欧盟碳边境调节机制的重视与主动应对。英国则于2023年12月正式宣布，将从2027年起实施英国版的碳边境调节机制，初步涵盖的产品大类包括铝、水泥、陶瓷、化肥、玻璃、氢气、钢铁，具体细节于2024年公开征询意见。
    欧盟碳边境调节机制实施对我国带来的新挑战
    欧盟碳边境调节机制的实施和深入推进，不仅将影响我国对欧盟各国的货物出口贸易，还会进一步影响我国的能源结构、产业结构以及经济发展方式，对我国碳减排进程带来新挑战。
    一是影响我国对欧盟各国的货物出口贸易。欧盟是我国重要的出口贸易伙伴，根据海关总署数据，2023年我国出口商品贸易总值3.38万亿美元，其中对欧盟的出口占比约为15%。欧盟CBAM对我国进口货物覆盖水泥、化肥、钢铁、铝、化工（氢）五大类，钢铁和铝是主要类别。根据清华大学能源环境经济研究所的估算，欧盟CBAM可能会使中国钢铁和铝业的出口成本增加约6.8%。发展中经济体对碳排放的管控措施总体上较为宽松，相关标准远低于欧盟国家标准，且我国碳市场建设时间较短，国内碳价与欧盟碳价相差10倍以上。欧盟各国依照CBAM实际征收碳关税，将会直接影响我国相关领域的产品出口贸易。
    二是间接影响我国的能源结构、产业结构和经济发展方式。改革开放40多年来，煤炭一直是我国工业化和城镇化发展的重要能源，在能源消费中占有相当大的比重。随着我国环境保护标准的逐步提高，煤炭所占能源消费的比重有所下降，但仍然占据我国能源消费总量的50%以上。天然气、太阳能、风能等绿色能源在能源消费中的比重呈现上升趋势，但总体占比并不高。面对欧盟碳边境调节机制的实施，一方面，由于煤炭在我国能源消费中的主体地位短期内难以改变，我国需要加强煤炭清洁高效利用；另一方面，出口企业对绿色电力的需求不断提升，也将对我国的能源结构、产业结构以及经济发展方式产生重要影响。
    三是对我国碳减排进程带来一定挑战。据生态环境部《碳排放权交易管理办法（试行）》第29条第1款规定，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量（CCER）抵销碳排放配额的清缴（抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%）。从《CBAM法案》的具体条文来看，对于我国的国家核证自愿减排量，欧盟碳边境调节机制并未明确是否能在“碳关税”中进行抵扣。如果我国的国家核证自愿减排量不被欧盟所承认，将会影响我国出口型企业购买国家核证自愿减排量的积极性，不利于我国碳减排进程的有效推进。
    应对欧盟碳边境调节机制实施的具体措施
    面对欧盟碳边境调节机制带来的新挑战，我国应当化被动为主动，化不利为有利，把握住过渡期这一时间窗口，以更加积极的心态主动采取各项措施加以有效应对。为此，需要从全局出发，全面统筹国内国际两个大局。国际层面，进一步明确坚决反对贸易保护主义的基本立场，广泛开展国际合作，积极主动参与国际规则制定，充分利用国际规则最大限度地维护国家核心利益；国内层面，抓住有利时机深化改革，加快发展方式绿色转型，全面推进绿色低碳发展，加速国内产业转型升级，大力培育新质生产力，加快制度体系建设，完善相关法律制度。具体而言，需要从以下四个方面重点着手。
    一是进一步明确坚决反对贸易保护主义的基本立场。如前所述，欧盟实行碳边境调节机制实质上是在推行单边贸易保护主义。虽然欧盟委员会声称欧盟碳边境调整机制与世界贸易组织（WTO）规则相兼容，客观上有助于实现鼓励全球工业采用更环保、更可持续技术的功效，但其单方面提高关税门槛的做法却在事实上构成了对WTO规则的违反，是对现有国际贸易规则的挑战与破坏。尤其需要警惕的是，随着欧盟碳边境调节机制的实施，美国等发达经济体有可能仿效欧盟出台类似法案，这将对包括我国在内的发展中经济体的出口贸易带来更为严峻的挑战。因此，我国应当从政治与外交层面，进一步明确坚决反对贸易保护主义的基本立场，反对以“碳减排”之名行贸易保护主义之实。一方面，要在国际社会积极主动发声，以现有国际贸易法律法规中的有关条款为依据，有理有据地对欧盟碳边境调节机制的不合理之处进行批驳；另一方面，要积极参与国际贸易新规则的制定，争取主动权与话语权，充分利用国际规则最大限度维护国家核心利益。
    二是广泛开展国际合作，积极主动参与全球气候治理国际规则的制定。在当前和今后一段时期，全球气候治理将会成为发达经济体与发展中经济体进行利益博弈的重要议题。欧盟碳边境调节机制初期覆盖领域主要将对发展中经济体产生较大影响，其违背了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎公约》“共同但有区别的责任”原则。我国应当广泛开展国际合作，积极主动参与应对全球气候变暖相关国际规则的制定，进一步加强与发展中经济体的合作交流并尽可能达成较为一致的共识，增强在国际规则制定中与发达经济体谈判的筹码，积极有效维护发展中经济体的合法权益。当前阶段，为有效应对欧盟碳边境调节机制实施的新挑战，还应主动与欧盟等发达经济体磋商，尽可能争取有利条件，最大限度减轻欧盟碳边境调节机制实施对我国的不利影响，为我国碳密集型产业的转型升级争取更为充分的时间，尽量在一定程度上缓解我国企业转型升级、科技创新与碳减排成本压力。从长远来看，随着欧盟碳边境调节机制实施的推进，欧盟未来有可能进一步扩大CBAM适用的产品范围和排放物范围，必须对该可能性保持高度警惕并提前做好预案。
    三是加快发展方式绿色转型，加速国内碳密集型产业转型升级，加快形成新质生产力，推动绿色低碳产业发展。应对外部压力的有效方案是提升自身内部实力。从长远来看，实现发展方式的绿色转型既是推动我国经济社会高质量发展的必然选择，也是有效应对欧盟碳边境调节机制实施新挑战的重要手段。2020年9月，我国明确提出“双碳”目标，向世界作出庄严承诺并积极稳妥推进“双碳”目标的实现。党的二十大报告明确提出，“要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。实现高质量发展就必须坚持走绿色发展之路。习近平总书记强调，“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力”，精准概括了绿色发展与高质量发展之间的密切关系，深刻揭示了新质生产力的本质特征。以应对欧盟碳边境调节机制实施新挑战为契机，我国应当更加积极主动地推动“双碳”目标的实现，以科技创新引领现代化产业体系建设，加快形成新质生产力，加速国内碳密集型产业转型升级，加快发展方式绿色转型，从根本上化解欧盟碳边境调节机制对我国的不利影响。
    四是进一步加快制度体系建设，不断加强相关领域的法治建设，为实现绿色低碳发展提供有力的制度保障。有效应对欧盟碳边境调节机制实施带来的新挑战，必须高度重视并积极推动国内相关制度体系完善与相关法治建设，以更加完善的法律制度体系保障发展方式绿色转型的顺利实现。从国际经验看，推进碳排放权交易市场、碳金融市场的建设和发展，是推动发展方式绿色转型的重要路径。我国2024年1月重启全国温室气体自愿减排交易市场，与2021年7月启动的全国碳排放权交易市场共同组成全国碳市场体系。2024年5月1日，《碳排放权交易管理暂行条例》正式实施，推动我国碳市场健康发展。今后，我国应当在充分借鉴国际经验的基础上，紧密结合我国经济社会发展的实际情况，进一步探索推进碳排放权交易市场、碳金融市场建设和发展的有效路径，不断完善全国碳定价机制，研究适时开征碳税，并通过相应的立法对上述制度成果进行确认、巩固与完善。
    作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《中国外汇》2024年第11期。