精准把握金融稳定法立法的着力点

    金融活，经济活；金融稳，经济稳。确保金融服务实体经济、有效防范化解金融风险，必须依靠制度、依靠法治。习近平总书记强调，“加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法”。根据全国人大常委会于今年5月公布的立法工作计划，2024年将继续审议金融稳定法。加快推进金融稳定法立法进程，是深入贯彻落实党中央重大决策部署，维护国家金融安全、防范金融系统性风险的重要举措。
    近年来，我国各部门各地区协作联动，防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，一些长期积累的风险点得到有效处置，金融风险整体收敛、总体可控，金融稳定基础更加牢靠，金融业总体平稳、健康发展。但与此同时，影响金融安全与稳定的不确定因素进一步增多，金融领域的各种矛盾和问题仍然较为普遍，金融风险隐患未能完全消除，金融监管与治理能力有待进一步提高，房地产和地方债务、中小金融机构等领域的金融风险仍然较为突出。为此，有必要及时总结相关经验做法，健全维护金融稳定的长效机制，切实维护国家经济金融安全和社会稳定。
    当前，我国现行法律对金融稳定和金融风险防范处置的规定条款主要分散于中国人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法、证券法、保险法等法律中。这些相关规定在金融稳定和金融风险防范处置方面多为原则性规定，缺乏具体规则和程序条款。例如，中国人民银行法仅从原则上规定中国人民银行负有维护金融稳定的职责，但对具体如何实施、由谁监管、如何追责均未予明确，在金融风险化解和处置方面也还缺乏切实有效的衔接与统筹。此外，散见于各领域的防范化解金融风险的相关规章制度碎片化问题较为突出，迫切需要统合相关规章制度并将其进一步提升为系统的法律规定。金融稳定法应当总结相关工作机制和成熟做法，并及时将其上升为法律层面的长效制度，最大限度弥补此前金融法律体系中金融稳定法律制度条款分散的问题。由于该法涉及多个层面和领域的复杂问题，需要在确保正确方向的前提下，精准把握立法的关键着力点，确保法律规则与时俱进、科学有效。
    准确界定金融稳定法的立法定位。立法定位不仅直接关系到法律的调整对象与范围，还直接影响相应的制度设计。金融行业具有综合性，金融风险的积聚具有长期性，这就要求金融稳定立法不仅要关注对金融风险的处置，还要注重从事前、事中阶段对金融风险进行防范化解。随着科学技术和金融行业的快速发展，金融领域的风险更为复杂，现代金融稳定问题已经超越金融领域的具体行业，广泛涉及金融行业的各个领域。尤其是对互联网金融等新兴领域金融风险的防范，客观上要求采取综合性手段予以应对。从金融稳定本身的综合性以及金融行业的未来发展趋势来看，金融稳定法应当是包含金融风险防范、化解与处置的基础性、综合性立法。
    在把握这一立法定位的基础上，金融稳定法立法不能仅仅停留在技术层面的分析，而是应当以问题为导向，从全局和整体的高度，牢牢把握我国维护金融稳定、防范化解金融风险的直接现实需求。针对防范化解金融风险各方责任不够清晰、资金来源不够明确、机制不够健全等问题，应当提出解决方案，补齐制度短板，健全部门之间、中央与地方之间的监管分工和协调合作，形成维护金融稳定的合力。针对金融领域专业性强、风险处置要求高的特点，既要遵循民商事法律一般原则规定，又要符合金融规律，满足高效处置金融风险的实际需要。
    科学设置金融稳定法的相关制度。制度设计的科学性对于法律实施具有重要意义。中央金融工作会议明确指出，要“有效防范化解金融风险”，特别强调防范化解金融风险制度设计的实际效能。金融稳定法必须在制度设计上科学合理、突出重点、切实有效，注重相关规则的普适性与协调性，增强立法的科学性、综合性和包容性。
    具体而言，应当按照市场化、法治化原则，统筹发展和安全，系统搭建“决策部署—合规经营—风险预警—风险化解—风险处置”的金融稳定保障机制。一是恪守契约精神，严格遵守市场规律，按照市场规则设置各方当事人的权利、义务和责任，进一步丰富金融风险处置的手段措施，高效处置风险，公平地保护相关主体合法权益。二是充分考虑到金融机构和金融风险具有的特殊性，对金融风险的突发性、外溢性和复杂性有充分认识，对风险的防范、化解与处置高度重视，尽快构建系统的、多层次的金融稳定维护与金融风险防范法律机制。三是着力完善金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条制度安排，进一步明确相关部门的职责，按照法定权限和程序，对导致金融风险发生、蔓延的违法违规行为依法进行问责并依法追究法律责任。
    妥善处理金融稳定法与相关法律法规之间的关系。规则一致的金融法律制度体系对于实现经济与社会的综合平衡具有重要意义。我国自1993年推出“分业经营、分业管理”金融体制改革之后，先后出台了中国人民银行法、商业银行法、保险法、证券法、银行业监督管理法等法律法规，以立法的形式对“分业经营、分业管理”的金融体制进行确认。新时代以来，我国金融立法不断完善，立法质量和效率不断提升，各项立法相互促进、形成合力。但是随着金融体制改革的深入推进和新情况新问题的出现，必须对相关法律法规进行及时的修改完善。
    当前，十四届全国人大常委会立法规划已经把公司法、企业破产法、商业银行法、保险法、中国人民银行法、反洗钱法等相关法律的修改列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的项目之中，上述法律正处于修改完善的关键阶段。基于金融稳定法的综合性，其与上述法律法规之间不可避免存在一定的交叉与重合，具体体现在市场准入权责、防范化解权责、机构处置权责、基金管理权责等方面。例如，根据2022年12月公布的《中华人民共和国金融稳定法（草案）》，当需要对金融风险进行化解时，应当通过“降低资产负债规模、暂停有关业务、清收盘活资产、补充资本、暂停分配红利、限制董事监事高级管理人员薪酬等措施主动化解风险”，并采取提出风险警示、相关人员约谈、责令限期整改、采取早期纠正措施、提高存款保险费率等具体方式督促其化解相关风险。这是从宏观层面作出的整体安排，但上述措施的具体实施需要对应明确的机关，相关风险程度的具体指标需要进一步明确细化，这些内容规定在金融领域的其他法律之中。因此，金融稳定法必须高度重视并妥善处理和这些法律法规之间的关系问题，明确规定各相关主体之间的配合职责，最大限度地避免法律之间相互冲突产生的负面影响，实现法律法规之间的协调、衔接与统一。
    作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《学习时报》2024年5月22日。