刘盈皎：抓住“关键少数”的传统法律镜鉴

    “坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”，是习近平法治思想中“十一个坚持”的重要内容之一。在中华优秀传统法律文化中，处处体现着对官员进行管理监督的理念；在我国古代治国理政实践中，形成了多层次、系统性的法律体系。这些理念和体系，是我们增强文化自信和法治自信，贯彻落实“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”的宝贵资源。
    治吏养民、治官以德的传统吏治思想
    “明主治吏不治民”是中国古代治国理政的一项重要原则。战国时期法家代表人物韩非子认为，在国家治理中，“治吏”是“摇木之本与引网之纲”。摇木之本，则枝叶必动；引网之纲，则万目必张。官员奉公守法、清正廉明，百姓才能安居乐业，国家才能昌明兴盛。因此，历朝历代均将吏治作为政治管理的主要抓手，对官员实行严格选拔、考课和监察，推动形成“吏治兴国”的制度体系，以达成“治吏生民”的政治目的。
    “治官以德”是中国传统社会进行官员管理的指导理念。在儒家思想影响下，中国传统社会推崇“修身方能治国”的理念，官员要治理一方，首先要修身律己。从孔子主张的先“修己以敬”，而后才可“修己以安人”“修己以安百姓”，到《孟子》所言“行有不得者皆反求诸己，其身正而天下归之”，无不昭示着“德”之于官员自身、之于国家治理的重要性。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”官员的道德修养直接影响其治理效果。由此，“治官以德”成为中国传统治吏之法的指导理念与重要内容，尤其在官员选拔和考核上，“德”成为首要衡量标准。在汉代，以“孝”这一品德要求作为标准的“举孝廉”是一项重要选官制度，希冀擢选出的官员能以“孝亲”品德滋养“忠君”责任。在唐代，“四善二十七最”是官员考课的标准。所谓“四善”，就是德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈，化为“德、慎、公、勤”四字，强调的就是官员德行，而作为对官员工作能力和业绩要求的“二十七最”反而排在了“四善”之后。
    缜细连贯、缘行论罪的传统吏治模式
    传统中国的治吏法规中，对官员的选拔、待遇、考核、奖惩，都有着细致缜密的规定，从擢选到致休，覆盖官员个人整个职业生涯。到了治吏法律体系最为完善的清代，甚至小到官员离任、赴任的天数，在《大清会典》中都有明确规定。中国古代治吏法律内容，经历史的积淀，纳其所能及，细至所能为，形成了对官员职能分配有序、行为管理全面的系统法律制度。 在庞杂的治吏法律规范中，以官员行为性质区别究责的“缘行论罪”制度尤具合理性。自唐之后，国家法律在处理官员因职务而为的违法行为时，需明确公务行为是因过失而为的公罪，还是因谋私利而故为的私罪，采取“公罪从宽，私罪从严”的原则，对公罪附加的行政处分降等处理，可以官职等抵罪，且公罪常不“附过”，无需在官吏名簿上记录。这样的法律规定，既是严于治吏，对官员谋求私利的行为严惩不贷，也可以一定的“容错机制”，鼓励官员出于公心勇于任事、敢于担当，不做无为的“太平官”。
    多层衔接、系统配合的传统治吏立法体系
    遍览中国古代立法，有关治吏的规范蔚为大观，并以律典、会典、则例等不同形式，形成了多层次、系统性的完备体系，即以律典规定官员徇私枉法的刑事处罚，以则例具体、细致地规定对官员的行政处分，以会典设置官员行为规范，明确奖惩。律典、会典和处分则例各有侧重，形成了官员治理富有层次的完善规范体系，使官员的行为处处有章可循。
    关于官员徇私枉法的刑事处罚，主要规定在国家律典中。具体来说，唐以降，《名例律》规定处理官员违法中的一般原则，比如《大明律》和《大清律例》的《名例律》，都有对官员区分公私罪、同僚犯罪时一人自首他人免罪等原则性规定，而各分则中则规定具体罪名。在具体罪名的法律规定中，有些罪名的犯罪主体只能是官员，如监临官贪赃枉法的“受所监临”、司法官的“出入人罪”等；有些罪名的犯罪主体可以是官员，也可以是普通人，此时对官员的处罚一般重于普通人，如《唐律疏议·职制律》“有所请求”条中规定，如果为曲法之事，为人请求，“笞五十”，但官员如果答应允诺则同罪，若已经实施，则“杖一百”，即官员的处罚较常人更重。
    对官员具体的行政处分一般规定在则例中。清代《钦定六部处分则例》是古代行政法体系独立发展后的产物，对各部官员在职务行为中可能出现的违规行为都有明确处分规定。如《户部则例》对粮税征收程序以及官员在相关程序中的违规行为当如何处分均进行了细致规定。由此可见，随着治吏法律体系的逐渐完善，在处理官员的违法、违规行为时，以律典规定刑罚，以则例规定行政处分。
    对官员公职行为的奖惩定性及具体原则由会典进行规范。如《大清会典》中有对官员“议叙”的规定，明确对官员的奖励分为记录和加级两种，分十二等。同时，会典对官员的违法犯罪行为也有进行行政处分或刑事处罚的指向性条款。如《大清会典》中“田赋”部分，就规定了对“横加科则抑报开垦”的行为当“罪之”，对“忽视民隐，奉行不善”的官员当“劾之”，对“库藏亏阙”的行为当“依律罪之”。这些并非对官员行政行为的具体处罚，但对其当依律或依则进行处分做了明确指向。
    对中华优秀传统法律文化进行创造性转化和创新性发展，深入挖掘具有借鉴价值的思想资源，可以为全面推进法治中国建设提供法文化、法理论支持。我国传统治吏理念与法规在观念、制度和体系上为贯彻落实“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”提供了有益历史镜鉴。“关键少数”直接关系党内风气和政治生态，关系民心向背，决定着党的群众基础。在新时代，必须坚持习近平法治思想对依法执政、依法行政的引领作用，发挥领导干部的道德修养和示范表率作用；制定严密周全的制度规范，完善公职人员治理制度，在对公职人员以权谋私行为严惩不贷的同时，营造鼓励领导干部有所担当、有所作为的制度环境；同时，优化立法技术，妥善解决公职人员相关管理法律法规叠加、冲突、适用困难等实际状况，通过法律的系统整理构建科学的公职人员法律管理体系。
    （作者：刘盈皎，系北京航空航天大学法学院讲师）