石佑启：基于中国治理实践的行政法学命题转换

    内容提要：中国治理实践有其独特的发展规律、价值目标和覆盖场域，其在向不同主体、领域、空间延伸的同时，也促进了行政法制度发展。治理实践与创新为行政法学研究提供了经验素材，催生了行政法学研究的价值取向嬗变，促进了行政法的制度功能调适。对接治理的法治需求，行政法学研究应以制度完善为着力点，应通过推动法治规律与中国国情相结合、治理创新与行政法治相协调、公权力与公民权利相平衡、中国法治与全球法治相统筹实现自身目标优化。循此逻辑，因应治理主要任务变化、治理资源整合、治理范式改造、治理场域拓宽等，通过增强行政法的回应性、包容性、整体性及全球性，探寻行政法学命题转换之主要路径，助推行政法学理论创新。行政法学知识体系构建只有立足于中国治理现代化语境，才能彰显其自主性、创新性、融贯性。
    关 键 词：中国治理? 行政法学? 命题转换? 理论创新? 知识体系
    引言
    在全面推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，如何基于“中国式现代化”内含的中国治理实践及其创新发展需求，进一步筑牢中国行政法治现代化的理论根基，是中国行政法学亟待回答的重大理论命题。聚焦中国治理问题域，中国行政法(学)经过多年发展积累的学术资源，可以凝练出四个基本的学术共识。第一，中国治理有其自身的发展规律，不同于域外治理，两者在治理理念、社会基础、目标定位、结构范式、运行模式等方面的差异决定了行政法调整对象和情境的不同。行政法学研究在充分审视中国治理语境下行政法的结构与功能中增强行政法学对现实的回应性。第二，中国治理有着复杂的含义，①国家、政府、社会在交融互动中形成各自的治理场域，公域与私域贯通、公益与私益融合，奠定了行政法治建设的利益基础。行政法学研究通过拓宽视野，揭示社会主要矛盾、经济社会发展、国家战略布局在不同治理场域的呈现及其对行政法治建设的影响，推动行政法基础理论反思与结构体系扩容，致力于建构包容性法治框架。②第三，中国治理的持续创新构成其内在动力和重要表征。治理模式、技术、方式、对象等方面的创新加剧了治理过程的交替性，导致行政法治建设容易滞后于治理实践。对此，行政法学研究从单纯强调合法、限权的思维中挣脱出来，通过在行政法制定和实施中“培育包容性、前瞻性、技术性的品格”，③力求破解创新与法治的对接性难题，促进二者良性互动。第四，中国治理包含国家治理与全球治理两大战略考量，既要依托国家治理推动全球治理，也要借助全球治理深化国家治理。④国家治理与全球治理的联动，拉近了国内行政法与全球行政法的距离，“为行政法的发展注入了新的生长因子”。⑤行政法学研究正以全球视野，促进国内行政法治与全球行政法治的融合发展。纵观中国行政法学的学术史，中国治理的“实践”面向始终影响着中国行政法学自主知识体系构建的进程，但其内在运行机理与命题转换尚未完全在理论上厘清，这是本文研究的核心问题所在。
    一、中国治理实践与行政法制度发展 从不同维度观察中国治理实践，不难发现，其有着独特的发展规律、价值目标和覆盖场域，其在向不同主体、领域、空间延伸的同时，也促进了行政法制度发展。
    (一)中国治理实践的多维面向
    从历史演进维度看，中国治理实践植根于国家在各个历史阶段担负的发展任务和面临的社会矛盾，通过持续推进权力运行场域、形态、限度的调适，回应在深化改革不同时期公民日益增长和变动的权利诉求。改革开放以来，为了解决人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾，中国治理实践开始聚焦于以经济建设为中心，通过解放和发展生产力，从根本上调整国家与社会失衡的关系，并逐步与现代国家构建、政治和行政体制改革紧密联系在一起，⑥在如何厘清计划与市场、政府与社会的关系，发展社会主义市场经济等方面取得突破性进展。进入新时代，为了解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，中国治理实践致力于全面系统解决“如何使政府看得见的手与市场看不见的手相得益彰”“如何推进社会治理创新”等重大问题，进一步处理好政府、市场、社会的关系，不断深化行政体制改革，加强社会治理制度建设，积极参与全球治理体系改革和建设，有力地推进和拓展了中国式现代化，为实现国家治理体系与治理能力现代化奠定了坚实的基础。
    从国家治理维度看，中国治理实践在主体层面形成以国家统筹规划、社会共建共治共享的基本形态和结构特征。国家建构本质上是在国家与社会的互动关系中准确定位国家功能而产生的制度变迁，“政府的角色转型则构成这一变迁的中轴逻辑”。⑦政府治理是国家治理的具体实施和行政实现，⑧是明晰国家行政组织职能，划定国家权力运行场域，激发市场、社会活力的重要向度。围绕当下全面深化改革和全面依法治国的总体布局，政府积极推动行政体制改革、“放管服”改革、“互联网+政务服务”改革等重大改革，以及服务型政府、整体政府、数字政府建设，并依托法治建设，准确厘定政府、市场、社会的制度边界。这无不体现着在国家系统性治理中凭借政府职能、权限的调适，通过促进各类主体、手段等治理要素的融合互动，以更好回应人民对美好生活向往的实践需求。
    从社会治理维度看，“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”“提高社会治理水平”等构成中国治理实践在社会维度层面的主要任务。社会治理不仅体现为社会由外到内、自上而下地承接政府职能，还在于借助社会自发性治理，以及基层试点和实践经验，由内到外、自下而上地推动社会治理体制转型。⑨进入新的历史时期，打造“共建共治共享的社会治理新格局”，推进“社会治理共同体建设”成为发挥多元主体的治理优势、缓解社会内部利益冲突、维护社会和谐稳定的关键举措。其中，党的领导是轴心，⑩政府在社会基本秩序建构、基础服务供给中发挥主导作用，社会组织依托法律法规授权、政府委托或权力让渡参与共治，市场主体根据行政协议、市场需求等提供公共产品，从而在社会治理中形成协作与合作，(11)塑造一个分工明确的共治格局。
    从全球治理维度看，中国积极参与全球治理体系变革，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。面对世界格局的深刻变化，中国提出“构建人类命运共同体”的全球治理倡议，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，推动国际关系民主化、法治化、合理化。
    总之，遵循历史发展规律，从国家与社会、国内与国外观察新时代中国治理实践，不难发现其相较于以往的治理模式和经验，在目标、理念、环境、结构、方式、过程、指标、监督等方面均显现出一定差异性和创新性。就治理目标和理念而言，新时代治理实践以统筹协调多元主体愈发复杂的利益关系、充分回应人民对美好生活的期待为目标，以提升治理效能、强化服务本位为理念，致力于挣脱传统治理模式单纯强调限权控权的思想桎梏；就治理环境与结构而言，新时代的治理环境已发生了深刻变化，大数据、云计算等数字技术的广泛应用，强化了不同治理场域、情境、主体的相互联系，共治格局逐渐向个人信息保护、数据安全、公共卫生等更加微观的领域延伸，形成系统发展、整体联动的治理环境。与此相适应，更多的社会主体突破传统公与私的界分，凭借信誉资源、技术优势等参与到公共事务治理当中，推动治理结构的全方位革新；就治理方式与过程而言，公民权利诉求的扩张极大程度地推动了公共行政任务拓展，由此产生了持续丰富治理方式的现实需求。其内在逻辑主要呈现为从以往更加依托于“单方命令”“事前审批”“强制制裁”等方式向兼顾“沟通协商”“事中事后监管”“柔性治理”等方式发展，进而推动公共治理流程设置由传统的单向度模式向双向度模式，甚至多向度协商合作的交互性模式转型，以促进中央与地方、区域内各地方政府、政府与市场和社会之间利益关系的协调；就治理指标与监督模式而言，治理环境、结构、方式等内容的转变正推动着治理指标的优化，具体呈现为从强调秩序稳定向注重服务质量发展，在完善依法治理指标体系之余，围绕各地在政府补贴、税费减免、市场准入、土地供应、商事登记等领域的原创性、差异化举措，深入推进有效治理的相关指标体系建设。以此为基础，治理监督的重心也逐渐从权力有限性向权力有为性迁移。
    (二)中国治理实践促进行政法制度发展
    在行政体制改革与经济体制改革双重背景下，围绕政府权力控制及其与市场、社会关系的协调，以及破解“民、行不分家”诉讼体制的内在缺陷，治理实践的需要推动了1989年《行政诉讼法》的出台。在计划经济时代，国家全面主导经济社会发展，(12)借助公共政策和行政命令将市场、社会纳入国家体制下，“行政法无存在的土壤和空间”，(13)人民法院审理行政案件主要适用民事诉讼法相关规定，缺乏行政法规范体系作为支撑。《行政诉讼法》的出台，本质上创设了一套独立于民事诉讼法，以公正裁判行政案件，保护公民合法权益及监督行政机关依法行政为导向的行政法规范体系。这意味着，以减少政府对市场、社会的干预，控制政府权力为主线的治理变革成为中国现代行政法制度建设的逻辑起点。此后，《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》《行政强制法》等行政法规范的相继出台，进一步围绕《行政诉讼法》建构起来的合法性审查原则，以及治理实践对职权法定、程序正当、高效便民、权责一致等原则的坚守，持续推动了行政法制度的发展。
    在国家治理维度，从1982年至今，以简政放权、转变政府职能及更好提高行政效能为导向，我国已开启了九轮党和国家机构改革，出台了一系列机构改革方案。从精简机构、减少冗员到大部制改革，再到行政权力的结构性调整，改革实际上是基于市场经济发展的阶段性需求，对政府职能及其权力配置的整合与分立进行整体重构，以强化其与市场、社会的互动，提升行政一体化和联动性。与之相对应，各时期行政法规范的制定和修改都在不同程度上吸收了行政体制改革的相关经验。例如，《行政许可法》对行政许可权的相对集中行使、行政许可的集中受理等作出规定；《行政处罚法》对综合执法制度、相对集中处罚权、行政处罚权下放镇街等予以规定；等等。
    在社会治理维度，党的十九大报告首次提出“社会治理制度”概念，进一步强调制度建设与社会治理实践及创新的相互融合，社会治理经验的规范转化成为行政法发展的重要形式。实践中，基层群众自治组织、社会组织、企业等主体参与公共事务治理往往通过法律法规授权、行政机关委托、自治规范赋权等形式获得权力运行的合法性和正当性，相关规范经由法定程序制定出台而转化为行政法的法源，从而推动行政组织法、行政行为法体系的扩容。从《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》《工会法》《教育法》《烟草专卖法》对村委会、居委会、工会、高校、烟草公司等主体的专门性授权，到社会组织章程、行业标准对参与成员行为的调整，再到行政协议、监管规则等对营利性主体相关义务的规定，社会治理主体、机制的创新逐步在行政法规范体系中得到明确。在特别法授权之外，不同主体在不同公共事务中的相互关系与功能定位也逐步得到相关法律规范的确定，同时，诸多充分吸收本土资源、技术资源的民间规范、平台规约等非正式规则在治理活动中的实际适用，都对行政法制度体系的革新提出了新要求。
    在全球治理维度，中国治理实践的场域从国内治理向国际治理延伸，同步推动了涉外行政法制度的发展。习近平总书记指出：“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治。”(14)面向互联网治理、环境治理、传染病治理等全球公共治理问题，中国正逐步推进自身从国际规则接受者向国际规则制定者转变，不断加快涉外法治工作的战略布局，加快推进涉外行政法治建设。就“引进来”而言，围绕外资安全审查、跨境数据流动、自由贸易区建设等内容制定了《外商投资安全审查办法》《数据安全法》以及各地的自由贸易区试验区条例等；就“走出去”而言，不断强化国际法治合作，积极参与全球治理规则制定，综合利用各类法治手段应对全球治理风险，在互联网、环境、公共卫生等诸多国际治理领域就如何构建标准、开展合作等作出中国的原创性贡献。
    二、治理实践与创新对行政法学研究的重要影响
    中国治理实践与创新为行政法学研究提供了经验素材，重塑了行政法的价值导向，引领着行政法学研究重心调适、研究领域拓展，决定着行政法学体系高质量发展的水准和进程。
    (一)治理实践为行政法学研究提供经验素材
    遵循中国治理的历史发展轨迹，行政法学研究呈现出一定的规律性。
    计划经济时代，国家全面主导经济和社会发展，借助公共政策和行政命令将市场、社会纳入国家体制下，高度整合各种资源。此时期的行政法可以理解为“管理法”，(15)其存在于土地改革、经济体制转变、市场管控等相关政策文件当中。由此形成的行政法学上的“管理论”更类似于对既有权力组织和运行制度的一种描述，带有浓厚的行政管理学色彩。
    党的十一届三中全会后，中国特色社会主义法治建设进入新时期，中共中央关于社会主义法制建设的十六字方针，为行政法制建设和行政法学研究指明了方向。随着行政法学研究的不断发展，迫切需要建构属于中国自己的行政法基础理论。(16)围绕国家治理、政府职能、市场地位的转变及其配套的法治建设任务，行政法学界就行政法的本质、功能、理论体系、发展方向等问题展开了热烈讨论。其中，除了借鉴域外学者提出的“控权论”，还产生了服务论、平衡论等更能体现中国特色的理论创新。随着社会主义市场经济体制的确立，依法治国成为治国的基本方略，行政体制、市场体制改革深化，公民权利诉求扩张，如何准确定位行政法的功能，依托法治建设协调好公益与私益、权力与权利的关系，成为行政法学界论争的焦点。例如，早期的服务论提出社会主义国家行使行政权的目的在于为人民服务，(17)行政法要明确权力运行的服务指向；平衡论提出“现代行政法学应致力于合理地解释行政法的失衡现象、并为行政法失衡问题的解决提供理论对策”。(18)
    行政法学研究范围的调适往往与行政法律规范的制订同步展开。行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法、行政许可法、行政强制法等行政法律规范的相继出台和修订完善，构成行政法学研究的主要内容。从行政诉讼法的功能定位、受案范围等内容的确立和调整，到行政处罚法的处罚种类、条件等内容的适时更新；从行政许可法与行政审批改革的协调，到国家赔偿法对精神损害赔偿的吸收，以及行政复议法的修订等，在行政法学界引起广泛讨论。面对治理变革对既有行政法律规范体系产生的冲击，如行政组织关系变动、行政方式技术改造、行政决策程序重塑、行政救济渠道拓宽引发的合法性、正当性质疑等，行政法学界均及时作出回应。
    (二)治理创新激励行政法学研究价值取向嬗变
    中国治理实践在不同历史阶段都对外呈现为治理的主体、方式、机制等创新发展的动态过程。从改革开放到21世纪初，治理的创新性主要呈现为依托政府部门职权的调整和优化，推动社会主义市场经济建设。随着中国加入世贸组织，经济社会迅速发展，公民权利保障和监督参与的意识不断增强，风险防控、服务供给等行政任务的拓展推动着治理创新的轨迹由政府内部向外部延伸，社会组织蓬勃发展并参与到大量的公共事务当中，推动着治理结构变动。数字时代的到来，平台型企业基于技术资源的占有成为网络秩序建构的重要主体，促进治理主体从公益性组织向部分营利性主体延展。(19)与此同时，多元主体治理结构的协调以治理方式、机制创新为纽带，公私合营、柔性执法、数字化行政等进一步彰显了治理实践的创新性。(20)治理创新对传统行政法理论和规范体系产生冲击，呼唤行政法学研究反思自身的价值取向，推动行政法功能定位的转变。行政法学不仅要研究面向不同行政任务如何依托行政法提高行政效能与保障行政公正的问题，还要关注社会主体参与公共治理的规范化问题。这涉及行政组织法、行为法、监督救济法等各领域研究目标及其制度功能的调适。政府、社会组织、市场主体的合作共治对行政组织法产生冲击，促进传统权力配置的深度改造；行政指导、行政约谈、公私合营、执法和解等柔性化、协商型行政方式的出现，互联网技术与传统行政方式的融合，推动了行政行为法研究范围的拓宽，以及结合有效治理的目标对行政方式的选择和适用进行更加精细化的设计；行政机关面向公益损害的不作为、公私合营情境下的私益保障不足、新型行政方式侵权的救济渠道选择等，对传统行政救济法产生挑战，引发关于行政复议和诉讼受案范围的争论，以及促进行政公益诉讼理论研究和制度实践的展开。
    治理创新是国家应对行政任务拓展的关键举措，其推动行政法学面向行政机构、行政方式、行政监督与救济等方面的变革，探寻如何处理好改革与法治、合法与有效之间的辩证关系。一方面，伴随着诸如市场、技术等一系列创新，行政法学坚持包容审慎理念，遵循辅助原则，指导市场监管规范从“干预法”向“协调法”转型，从强调事前控制向重视事中事后监管转变，使之放宽对创新的刚性束缚，从而实现行政法对创新的引领和保障；另一方面，立足治理需求而展开的行政体制、治理机制创新大多以“先行先试”为路径依归，这要求行政法学因应治理创新指导法律法规的调整适用，为通过制度变通促进创新提供理论支撑。
    (三)治理的法治需求确立行政法学研究重心
    回应治理的法治需求，指导行政法制度完善，构成行政法学研究的主线。“晚近十年的中国行政法学呈现面向司法与面向行政双峰并峙的研究格局。”(21)行政法学既以公共行政产生的法律问题为研究对象，聚焦行政任务拓展、利益基础重塑、法律关系变动等，诸如对平台经济治理、食品药品监管、新兴产业规范等领域的行政活动加以观察，凭借治理机构、手段、过程的规范化，增强行政法理论体系对治理变革的回应；也以司法为观察对象，遵循传统上以行政争议化解、权利救济为导向的制度设计思路，反思行政法理论在指导立法、司法过程中存在的问题，形成具备现实针对性的行政诉讼法体系。总之，治理创新与治理纠纷的多元化为行政法学研究提出了新命题，推动了行政法学理论研究的深化。
    治理的法治需求为行政法学提供新的动力。治理系统的有序运行离不开完备的规范体系为权力配置、权利保障及“权力—权利”互动提供制度支撑。如《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》中关于健全依法行政制度体系、决策制度体系、行政执法工作体系等目标的设定；《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》中关于健全公众参与重大公共决策机制、保障行政执法中当事人合法权益等权利保护的价值追求，以及推进社会治理、网络治理法治化的指引等，给行政法学研究设定了诸多新任务，指引学术研究紧跟法治政府、法治社会建设的路线图，助推行政法制度体系的完善。
    (四)整体性治理拓展行政法学研究领域
    中国治理实践通过持续吸纳新元素以促进治理结构和治理资源的整合，并实现从理念、结构、方式到过程等的整体性治理。整体性治理兴起，推动行政法学界进行整体思维的反思，并就行政法的基本问题达成初步共识。(22)
    如何顺应整体性治理变革的趋势，不断提高行政法学体系化程度，构成行政法学研究的重要领域。体系化旨在跳出纯粹的行政领域，从一个持续发展的介于国家与社会间的领域为治理演化提供观察和分析视角。(23)动态开放的行政法学体系从不同角度观察和吸收治理实践经验，治理实践中愈发复杂交错的关系结构与利益基础不断引发学术界对行政法基础理论的深入讨论。基础理论发展撼动了传统行政法学研究范式，“由现象到本质、由个案到体系”构成当下行政法学研究的一种逻辑脉络。从行政个案中收集研究素材，汲取规制经验，并进一步对制度功能进行全方位反思。(24)促进行政法学体系扩容不仅表现为研究对象的扩充，还在于推动体系内部价值诉求、基础概念、关联规则，甚至社会伦理的相互融通，实现体系的均衡发展。(25)
    行政法学体系化建构同样使学科随着研究领域拓展对整体性治理实践持开放态度，并将研究触角从宏观向中观、微观层面延伸，推进了部门行政法建构。从中观层面来看，风险规避、全球治理、网络建设等治理活动中权力与权利的关系变动，引发学术界对构建风险行政法、全球行政法、网络行政法、合作行政法等的广泛关注；从微观层面来看，学术界聚焦警察执法、教育改革、医疗卫生、个人信息保护等领域的前沿问题，积极挖掘其中的行政法治难点，推动了部门行政法学研究日益深入。可见，面向整体性治理，行政法学仍需持续填补中观、微观层面研究的空白，拓宽研究的疆域，为行政法(学)的体系建构奠定坚实的基础。
    三、行政法学回应治理实践的目标优化
    迈入全面建设社会主义现代化国家新征程，中国治理开启了诸多创新性探索。行政法学须植根于治理创新的实践土壤，不断优化自身发展目标。
    (一)促进法治规律与中国国情相结合
    “综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。”(26)世界各国普遍遵循的法治规律都会在不同国家转化为差异化的制度设计和具有本土性的制度实践，行政法治规律尤为如此。“外国法的学说和制度构成了中国行政法学重要的智识渊源。”(27)引入依法行政、比例原则、正当程序、信息公开等现代行政法治原则，以及行政主体、行政行为等概念范畴，是早期中国行政法学发展的重要经验。不同原则和概念范畴与我国公共行政改革、公私合作发展及行政法规范体系完善等行政法治实践相融合，形成具有中国特色的行政法治理论。
    1.党的领导是推进全面依法治国的根本保证。加强党对行政法治建设的统一领导是行政法学研究的重大课题，如何在推进国家治理体系与治理能力现代化背景下，将党的领导融入行政法制建设、重大行政决策、行政执法等实践中，是“中国行政法学理论谱系构建”(28)的根本性问题。党对行政法治建设的领导具有丰富的经验，其中最为重要的一条，就是要依靠科学有效的制度机制加以保障。面对新的治理实践，如何探索出党领导行政法治建设的新的制度机制，《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》“(八)完善党领导各项事业的制度”中，专门针对健全党领导全面深化改革工作、全面依法治国工作等方面的制度，明确了“不断提高党的领导制度化规范化程序化水平”的新要求，这是行政法学无法回避的重大政治任务和学术使命。对党内法规与行政法律规范衔接适用问题、党的方针政策与行政决策的协调问题、政务处分与党纪处分的衔接问题、党政决策和行政命令的互动问题等进行深入研究，是行政法学研究的当务之急。
    2.民主政治是行政法治建设的基石。行政法学研究如何遵循中国民主法治建设的制度设计与发展规律，吸收中国民主法治建设的实践经验，是推动民主行政理论发展与行政民主化制度完善的重大议题。中国的民主政治区别于西方，契合中国自身的发展需求，呈现出鲜明的特色、显著的优势和与时俱进的时代内涵。习近平总书记指出，要践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。(29)“全过程人民民主”表现为一种全链条、全方位、全覆盖的民主，(30)将“公共意志的形成、确定、执行作为一个全过程存在的空间领域”，(31)覆盖民主立法、决策参与、执法监督、合作行政等各个方面，彰显中国特色社会主义民主政治理论的重大创新。立足中国式民主的价值内涵和时代追求，如何依法推进行政民主化进程，切实贯彻全过程人民民主的要求，以知情权、参与权、批评建议权等民主权利为基础，推动行政处罚、行政强制及行政救济制度中程序规则的完善，并以程序法为进路推动行政法体系化发展，(32)成为行政法学持续关注研究的问题。尤其是，在公私合作治理兴起的背景下，行政权向社会转移及社会自我赋权引发民主参与场域的迁移，如何防止公民参与公共事务的权利在权力结构变动中出现虚置，亟待深入研究。
    3.非正式规则与国家法律等正式规则构成国家治理的重要资源。面向国家各类治理的规范需求，村规民约、社会组织章程、网络平台规约等非正式规则的功能日益显现，如何通过有效的程序设置和内容鉴别强化其治理效能，推动非正式规则与国家法律等正式规则的协同共治，是行政法学的理论增长点。在政府治理领域，针对公私合作、府际合作、区域合作、技术化行政等治理方式的创新，除了积极推动法律、法规、规章的制定修改完善外，还要发挥公共政策、合作协议、社会自治章程、权责清单等规范的功能，整合治理的各种规范资源，缓解在政务平台共建、区域协同共治、数据信息共享、公共服务供给等领域出现的部门林立、职能交叉、权责不清、基准不明等问题，促进权力的合理配置。在社会治理领域，无论是传统的城乡社会治理，还是新兴的网络社会治理，都离不开非正式规则。面向政府治理、社会治理中多元主体参与共治以及自治对利益基础、权力结构产生的冲击，行政法渊源如何超越传统国家制定法的局限，克服分散化、可适用性弱等缺陷，挣脱公法与私法、强制与协商、国家与社会等刚性界分，塑造一个更为开放、多元、全面、细致的规范体系，任务艰巨。
    (二)推动治理创新与行政法治相协调
    1.权力的结构化转型会对行政法律规范体系带来挑战。权力的结构化转型内含的行政权在纵向或横向上的整合，以及在市场、社会场域的伸缩，会产生对行政法规模结构、制度功能、调整重心的优化需求。具体体现为：一是推进依法行政、建设法治政府，需立足于行政权的结构化转型，推动行政法规范体系完善发展。通过行政法律规范的完善保证行政权力的合法性，及凭借更精细化的制度设计实现权责一致。二是政府治理变革的主要目标在于不断打破体制机制桎梏，提高行政效能，这意味着“组织再造”“政府瘦身”等行政合理性议题亟待行政法学深入研究。(33)“以创新思维推进依法行政”(34)成为各地持续推进行政体制改革和行政技术改造，实现行政目标的积极探索。三是行政职能调适引发的权力结构变动，呼唤行政法将调整重心由聚焦政府行为一端向兼顾对社会主体行为调整的方向迁移。(35)社会主体承担公共秩序建构、公共服务供给等行政任务，推动了政府权力向社会转移，但传统行政法对社会权力配置和运行的规制明显不足。行政法既要尝试将社会主体纳入调整范围中来，还要根据治理资源的差异化对其权力运行产生的负面影响加以全面考察，才能有效规避权力滥用。
    治理方式的技术性改造同样也冲击着现有的行政法律规范体系。区块链、云计算、人工智能等新兴信息技术与多元主体治理行为的相互融合已改变传统行政法所设定的实体上及程序上的规制模式，其是否能够获得原定的肯定性或否定性后果，存在争议。实践中，技术应用产生的行政主体、方式、程序、场域变革虽然在一定程度上突破了“无法律即无行政”的刚性束缚，但仍能获得行政法律规范对其治理成效的肯定性评价，这必然引发技术治理的合法性质疑。当“互联网+政务”改革、数字政府建设成为互联网时代治理创新不可逆转的趋势时，行政法规范体系的滞后性与技术频繁更新之间的矛盾愈发凸显，造成行政法原则明显落后于行政技术和目的的变革。因此，如何提升“行政法体系的环境适应性”，(36)行政法如何满足技术治理合法性与治理方案有效性双重需求，协调好治理创新与行为法治、程序法治之间的张力关系，亟须深入研究。
    2.行政法理论体系的开放性和包容性亟待升华。无论是权力的结构化转型，还是治理方式的技术性改造都加剧了治理过程的交替性，呼唤行政法理论体系在进一步聚焦对行政行为研究的同时，也要加强对行政过程、行政法律关系、行政法律机制等内容的关注。完善行政行为形式理论是行政法学回应行政方式多样化和复杂化演变的主要路径。因行政行为形式理论往往滞后于行政实践的发展，造成对新型行政行为认知和解释不足，以及陷入对私人权利关切不足的尴尬境地。(37)行政法律关系、行政过程理论等概念工具的引入和发展，尝试破除行政行为形式理论的桎梏，推动行政法学体系核心概念的转变。尽管这些概念工具有助于融入对私人利益、制度成效、交往过程等内容的关注，但其都难以成为回应构建新行政法的时代任务、重塑行政法总论体系的另一出路。(38)以其他概念工具作为总论核心会削弱行政法既有的“控权”功能，造成行政法理论体系的松散化，以及行政法治系统与治理实践的对接困难。特别是，倘若过度强调行政法对公民主观权利诉求的关切，将加剧行政法对各类新型行政方式的规制缺位趋势。可见，围绕治理创新推进行政法治系统建设，亟须科学统筹合法规制、权利保障、过程控制等行政法的制度功能。
    (三)实现公权力与公民权利相平衡
    “为了权利与权力的平衡”是行政法学者们矢志追求的重要目标。(39)进入新时代，随着中国治理创新的持续推进，公权力结构变动与公民权利扩张均要求行政法对如何保持公权力与公民权利的平衡作出积极回应。
    对于经济体制改革、行政体制改革等治理创新实践而言，单纯强调“管理”“控权”“保民”等，都难以涵盖行政法的全部功能。20世纪90年代伊始，围绕发展社会主义市场经济推行的“转变政府职能”“政企分开”“机构精简”等将学术界对行政法基础理论的讨论带入“控权”语境。行政法的功能开始从为改革提供制度依据向划定政府和市场的制度边界延伸，“依法行政”成为行政法的首要原则。“职权法定”“合法性审查”等依法行政要求被吸收到行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法等救济规范中，经由对行政行为效力的否定或确认实现对行政权的控制成为行政法的核心功能。然而，单纯强调控权，也一定程度上压制了政府推进改革的积极性和主动性。中国行政法结合改革的实际需要形成自身的功能定位，(40)“平衡论”在此背景下产生，并成为行政法学研究的重要学派。“平衡论”主要倡导权力与权利之间的平衡，提出既要“控权”，又要“保权”；既要保障权利，又要防止权利滥用。
    权力与权利的平衡是一个时代性课题，权力结构变动、权利诉求扩张必然赋予“平衡”新的内涵和任务。就权力而言，以减少对微观经济的干预、建设服务型政府、深化“放管服”改革为主题推行的历次行政体制改革，加剧了政府权力结构的变动，也改变了政府与公民在不同公共事务领域稳定的权利(权力)义务关系，诱发新的结构性失衡；就权利而言，社会主义市场经济的发展推动着国家与社会关系朝着既相对独立又相互联动的方向演变，公民的权利意识与权利诉求日渐增强。随着权利诉求扩张对公共行政系统的冲击，公益与私益、公权与私权如何协调，构成对规则体系的挑战，提出制度机制的完善需求。沿着中国治理创新的轨迹，有关如何平衡权力与权利的讨论逐渐从静态转向动态、从宏观步入微观。技术变革、公私合营、服务外包、合作规制等治理工具的创新，使以往相对稳定的权力(权利)结构在试验性改革与体制机制创新之间处于频繁调适的状态，面临诸多复杂的新情境。数字平台建设、多元主体分工、公共风险泛化等，使政府、公民不得不对权力或权利行使的形式、场域等内容更加关注。
    上述治理变革向行政法提出了新命题。(1)既要重视“控权”的规范性，也要兼顾“控权”的有效性。(2)应从以“权力/权利”两造对抗为基础的制度框架中解脱出来，融入合作治理的情境中，(41)谋求权力与权力、权力与权利的合理分配。一是政府与社会主体合作，要求行政法以“更有利于权利保障”为导向，将权力授予更具治理优势的主体行使；二是当社会组织、企业参与到公私合作中，其权利形态经由行政相对人的权利向合作治理者的权利转化，要求行政法对其权利予以观照；三是公私合作推动行政法律关系由简单的二元结构向多元结构转化，利害关系人范畴拓展急需行政法将调整对象由内向外延伸，实现对其权利的保障。(3)应积极回应虚拟物权、电子知识产权等公民的新型权利诉求，明确承担新型权利保障义务的主体和权限，为各类权利的有效主张开放程序通道，为其权利保护和行使提供制度支撑。
    (四)推进中国法治与全球法治相统筹
    国家制度建设成为世界各国应对全球治理体系变革，参与国际话语体系构建的核心竞争力。“运用法治思维和法治方式更好维护国家主权、安全、发展利益，更好促进世界和平与发展，成为我们势在必行的战略抉择。”(42)中国深度参与全球治理，迫切需要推进中国法治与全球法治相统筹，积极参与全球治理规则体系构建，以应对全球化对中国特色社会主义法治体系提出的挑战，回应全球公共事务治理的制度需求。这在行政法领域体现为要促进国内行政法治系统与全球行政规则体系的衔接。全球治理在性质上可以归纳为“全球行政”或者“跨国规制”。(43)全球治理面对的环境保护、公共卫生、金融风险、货物走私、垄断倾销等问题，均需要世界各国政府、国际组织等主体通过行政决策、行政裁决、行政监管等行政活动加以解决，行政法治建设成为促进中国法治与全球法治衔接的关键点。在此背景下，全球行政法逐渐兴起，并在国内外得到广泛的讨论和应用。(44)
    针对全球治理变革新趋势，为有效应对世界各国政府治理变革、全球化合作规制、全球行政机构监管等引发的一系列法律问题，中国行政法不乏对域外行政法的考察和借鉴，形成相对开放的理论和制度体系，但在视野、方法和问题意识方面仍需强化，制度体系尚需完善。第一，如何聚焦公共危机合作规制、公共产品有效供给、行政决策协商民主等世界各国普遍关注的问题，如何回应全球治理背景下行政法基本原则调适问题，如何化解行政法治与治理实践的脱节问题，亟待研究；第二，如何立足国内治理与全球治理的高度依存性和相互渗透性，在承认其他国家、部分国际组织、跨国公司对全球公共问题的规制成效，以及世界通行规则的基础上，保障国内行政组织参与治理的独立性，避免过多注入全球化元素可能导致的主权弱化问题，亟待研究；第三，如何明确国内行政机关、社会组织等主体参与跨域公共问题治理的权责范围，突出我国在全球合作规制、国际规则制定等领域的主动性和话语权问题，亟待研究；第四，如何引入全球治理元素，构造全球行政法体系的方法路径问题，亟待研究。
    推动全球行政法发展已成为中国治理融入全球治理进程，谋求全球公共问题治理规范化、权威性的必然选择。“全球治理有一种内在的全球情怀和鲜明的全球取向”，(45)承载着全人类共同的利益诉求。“全球性的交往、分工合作必然产生全球整体利益。”(46)习近平总书记指出：“我们应该大力弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，共同为建设一个更加美好的世界提供正确理念指引。”(47)这表明，全球行政法体系的构建应培育全球意识，维护全人类共同价值追求，依托开放包容的规则体系建设，推动我国政府、社会组织参与全球安全、卫生、环境、经济、文化等领域的治理活动，助推中国法治与全球法治的相互促进。
    四、行政法学命题转换的主要路径
    立足中国治理实践及其引发的行政法学命题转换，需要推动行政法学理论创新，以指导行政法制度功能调适和规则体系完善，变革传统法教义学的方法论，融合政法法学、社科法学等不同研究方法，(48)增强行政法的回应性、包容性、整体性、全球性。
    (一)治理任务变化与行政法的回应性变迁
    治理的任务因应国家不同历史阶段社会发展需求变化而处于动态调整之中，其归根结底在于更好地缓解社会主要矛盾，行政法应适应治理任务变化而增强回应性。新时代中国治理的主要任务在于着力解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，包括重塑行政理念、拓展行政任务、调整行政结构、变革行政技术、提高行政效能等。与此相适应，行政法在顺应治理实践发展的轨迹、吸收治理经验的基础上，进行功能性、体系性的反思尤为必要，要以价值理念、理论基础、研究方法的重构，思考如何依托制度完善为治理变革释能，巩固治理变革的成果，从而进一步破解治理主体在应对不平衡、不充分发展中面临的困境。(49)
    (1)就价值理念而言，行政法应面向社会主要矛盾变化，对其基本原则与治理变革规范化需求的匹配度加以检视。例如，《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出“加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”。这与《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出的目标相比，进一步突出对建设数字法治政府和提高人民群众满意度的要求，体现提高政府治理能力、切实回应人民群众新期待的价值追求。与此相对应，行政法应将效能原则、服务原则等纳入基本原则的范畴中。(2)就理论基础而言，有关行政法制度功能的理论设想应回归社会发展需求进行适时更新。行政法应以“平衡论”为基础，围绕“如何实现平衡”的时代课题进行拓展性研究，对新型权力与新兴权利的关系加以调适，直面数字化改革、公私合营、调解和解等治理场景创新语境下平衡面临的内涵拓展与实践困境，探索平衡的方向调整与指标优化，以推动理论基础研究的深化。(3)就研究方法而言，应立足治理变革的综合性、系统性、创新性，推动行政法学研究的交互式发展和回应性变迁。治理变革的触角逐渐向多领域、多层次延伸，呼唤行政法在运用好法理学、法哲学等传统研究方法的基础上，加强与政治学、行政学、社会学等不同学科的交叉研究和方法借鉴，形成综合性研究视野，实现“从封闭的结构形态向开放性研究形态转变”，(50)围绕数字技术嵌入治理过程及金融风险、数据安全、公共卫生等不同方面的治理需求，促进理论与实务的充分融合，借助其他学科的方法对行政法问题展开研究，弥补行政法对新兴治理问题的规制缺位。
    人民对美好生活的向往需要转化为法规范层面所确立的权利，并在治理中获得充分的表达，这意味着要增强行政法的“回应性”。在行政立法、行政决策、行政执法、行政监督与救济等领域完善公众参与、公开听证、听取建议、协商合作等具体程序，是实现在治理的全过程、全链条、全方位回应公民诉求的逻辑前提。行政法应正确认知并回归权利产生和行使的实际场景，为公众参与行政活动的事项范围拓展和程序环节设定提供方向指引，在制度设计中明确提升民主性的价值导向，(51)持续挖掘治理实践中不同渠道、不同阶段的民主要素，探索互联网时代推动行政民主化、法治化发展的新标准和新方式。从公民角色定位来看，应立足治理变革与公民权利扩张的趋势，拓展公民参与权的范围，扭转公民一方在行政执法或救济活动中相对被动的局面；从行政模式改革来看，应吸收平等协商、合作共治等现代行政法价值理念，围绕合作行政、参与行政等发展趋势，深入探究社会主体承担行政任务引发的权力结构变动，以及“互联网+政务”改革、数字政府建设对公众参与途径、方式的影响和改造，引领配套的制度机制完善。
    (二)治理资源整合与行政法的包容性构造
    治理的有序推进以党的领导、政府负责、社会协同、公民参与等不同治理资源相互整合为基础。其中内含着传统由国家主导制定的正式规则不断整合新型治理资源并调整实施，以及由社会主体创设非正式规则，促进乡土资源、技术资源转化为共治或自治权威的动态过程。行政法应指向构建一种包容性的治理秩序，正视多元治理规范因治理资源差异在不同场域的法律地位、功能和作用，(52)增强非正式规则在厘定权力限度、规范社会自治、创新体制机制等治理实践中的成效，促进其与正式规则的相互融通和衔接适用。
    第一，依托党内法规与国家法律的相互衔接，处理好党的领导与行政法治建设的关系。在国家治理实践中，党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的领导直接影响着行政立法、行政决策、行政执法等行政活动的整体规划和法治化水平。“党政机构统筹设置使党政关系的探索进入了新阶段”，(53)党政合署办公作为党对行政机关的组织嵌入，(54)强化了党内法规对国家机构运行的直接影响，(55)对传统行政法确立的主体范畴、行为类型、程序规则和救济制度等产生重要影响。“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”(56)党内法规与国家法律应就党政组织设置、职能分工、权责分配、决策部署、程序对接，以及公职人员奖惩等内容作出相对统一、衔接协调的规定，如统筹党组织与行政机关各自的职能和权限、明确相应的责任主体、规范表决方案的流程与要求、统一党内处分与政务处分的尺度等，以此避免出现职能交叉、权限不清、责任不明等问题。
    第二，推进行政法法典化建设，实现对治理实践成果的确认和巩固。行政法法典化建设有利于最大程度整合行政法治资源，吸收更多符合实际需求的治理方案，为各领域的治理实践提供规范依据，彰显行政法的包容性。行政法法典化建设要“摒弃那种将各行政法领域的法规范皆囊括其中来构建所谓统一行政法典的主张和做法”。(57)这是由行政法律渊源分散化、行政法律关系复杂化等行政法的特质所决定的。因此，行政法法典化建设总体上应定位于行政法基本法。(58)一方面，应致力于从多领域、多维度梳理和整合行政法治理念，拓展基本原则，为行政法的系统性、体系化建构提供价值引领，推动行政法适应合法治理与有效治理的双重要求进行功能调适和规范完善，形成秩序行政和服务行政双轮驱动的结构体系；另一方面，应立足现有的单行法基础，提炼各类行政活动普遍遵循的一般性行政程序法律规范，将之作为行政法法典化建设的重要内容，分别围绕行政立法、行政决策、行政执法、行政协议等主要行政活动建立一般性的程序规则，与行政处罚法、行政许可法、行政强制法等单行法的相关规定实现有效对接。此外，行政法法典化建设还要因应各项改革实践的需要，尝试从不同位阶、不同渊源、不同场域的行政法规范中提取卓有成效的制度经验，形成一套融贯性、创新性的规则体系。
    第三，实行多元规则协同共治，增强不同规则适用的实效性。行政法学应反思传统“法”的概念范畴，围绕如何推动规范体系扩容及多元规范兼容展开系统研究。一是应厘定非正式规则在行政法规范体系中的具体类别、适用场域、作用机理、效力层级等，以及禁止适用的事项范围，明确其在委托事项、合作事项、自治事项中适用的合法性；二是应通过构建完备的制定程序规则、厘定不同规范的载体形态及调整对象、拓宽制度实施资源、探索司法适用空间等方面，填补非正式规则自身的规范性和实效性不足；三是应从不同的功能定位、效力位阶、适用位次，以及衔接机制设计等角度推进正式规则与非正式规则的并行不悖、相互对接，促进两者就改革的顶层设计、规范政府权力和社会公权力的运行、提升治理活动的专业性和便捷性、平衡多元主体的利益关系等方面进行分工，并依托备案审查、风险评估等具体机制构建，缓解两者的冲突。
    (三)治理范式改造与行政法的整体性革新
    我国行政法治建设必须适应时代和形势的特点和要求，沿着治理变革的步伐，“走中国特色的社会主义创新之路”，(59)展现从学术概念、理论基础到制度框架的全面革新。首先，治理主体、方式和过程等关键元素的创新呼唤对传统行政法诸多学术概念和法律概念进行拓展或解释，以促进学术概念、规范构造与治理实践的互动融通。“创新性是理论研究最基本的学术评价标准，法学研究亦然。”(60)学术概念和法律概念的创新构成连通行政法治建设与治理模式创新的重要桥梁。面向公私合作、数字行政、行业自治、平台治理、失信惩戒等一系列新型行政活动的出现，行政法学研究应反思传统学理上关于行政、行政主体、行政行为等概念的内涵和外延，确保学术体系的周延。例如，随着社会组织等主体参与到公共行政活动中，以及党政合署办公的展开，传统行政主体理论范畴将被重新阐释，(61)在行政机关、法律法规授权组织的基础上体现对其他权力主体的理论关切，将实际行使公权力的社会组织及部分互联网平台等纳入行政主体概念当中加以统筹；又如，行政协议、行政约谈、行政评级等新型行政方式的广泛应用要求对传统以“单向度”“强制性”为主要特征的行政行为概念作出调整，吸收“双向度”“柔性化”等新表征，并着力推动新型行政行为的类型化发展，明晰不同类型行政行为的法律特征和构成要件。行政法学术概念的创新要及时服务于法律概念的调适，以促进规范体系与实践需求的对接。循此逻辑，行政组织须立足行政主体范畴的变动，在逐步囊括党政机构合署的同时，兼顾对社会组织的概念整合，以实现从“国家行政组织”向“公共行政组织”的转化；《行政诉讼法》《行政处罚法》等法律规范普遍以“行政行为”取代“具体行政行为”，接下来尚需结合行政行为类型的拓展，进一步明确行政行为概念，以防止部分新型行政方式因行政行为概念的模糊而缺乏必要的规制。
    其次，治理实践中行政任务、利益基础、权力结构的整体变迁亟须推动行政法理论基础的创新，为行政法制度功能调适、基本原则拓展、制度机制健全奠定基础。一是应对日益扩张的行政任务是推动治理变革的重要导向，其要求行政法适应治理目标的变动，深入探讨平衡合法、合理、效能、服务、创新等不同价值目标的具体进路。不仅应在秩序建构任务中促进多元主体履行法定职能，依托行为法规范完善以实现控权，而且要面向更好完成技术服务供给、网络风险防控等新兴任务，不断调整自身价值目标。二是治理变革推动了公域的利益基础从公私分立向公私融合转型，急需行政法就如何协调好公益与私益的关系，如何在公共治理活动中更加彰显对公民权利的价值关怀展开深入讨论。(62)例如，应在公私合作、行政约谈等行政活动中，注重协商对话，充分发挥社会主体自治的能动性，在治理方式选择和适用中加强对行为可能造成的私益损害进行评估，同时防止数字化工具的应用在实践中异化为政府减轻自身负担或逃避行为法规制的手段。三是多元主体参与共治引发的权力结构变动，需要行政法在关注政府治理合法性的同时，弥补对社会治理的调整不足。特别是，应结合不同社会主体的性质、地位、资源等因素确定其行为的调整方向，准确把握社会组织、平台等主体所占据的治理资源，并设定相应的行为边界。因此，行政法应以平衡论为指导，以平衡公权力与公民权利的关系为基本的功能定位，进一步对提高行政效能、减少行政干预、规范社会自治活动、促进公私合作面临的理论及制度局限性加以反思；行政法应充分重视效能原则、辅助原则、合作原则、最佳原则的价值，并确立其各自的适用场景。在此基础上，指导招标投标、备案审查、监督评估、权责分配、裁撤冗余审批事项、吸收利害关系人参与等制度机制的完善，以保障治理活动的规范化和有效性。
    最后，行政法须对治理创新保持足够的敏锐度，推动制度规范因应治理体制机制的创新进行同步更新。一方面，行政法应为治理创新赋能，塑造包容审慎的价值理念，为市场创新、技术创新释放充足的空间，确保政府、市场、社会探索创新的过程和结果得到制度的容许、确认和保障。特别是，数字政府建设、新兴产业转型、新型技术开发等要求行政法培育一种前瞻性的品格，以动态化、实效性为标准审视多元主体的创新活动，为行政行为技术化改造、党政机构改革、行政审批机制改革等的合法性、有效性提供理论证成；另一方面，行政法要重构传统关于“合法性”的评价标准，厘清政府围绕简政放权、服务行政、防控风险等领域展开的“先行先试，体制机制创新”与行政法治的辩证关系，纠正“创新就要破法、违法”的错误认识。不能将合法原则机械地理解为“无法律即无行政”，“先行先试”也不是追求在法治之外的肆意妄为。行政法理论创新的目标之一就是要找到实现“合法”与“先行先试”有效对接的平衡点，其主要路径在于要研究并推动在市场准入、统一市场、创新服务、数据共享、精简流程等领域适度放宽严格意义上的合法原则的刚性束缚，围绕深化商事登记制度改革、实行全国统一市场准入负面清单、推进投资审批制度改革、建设全国一体化在线政务服务平台、促进数据跨地区跨部门流通等，进一步探讨开展“先行先试”“暂停暂调”的法定主体、程序等，“发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用”。(63)
    (四)治理场域拓宽与行政法的全球性培育
    随着中国治理场域的不断拓宽，行政法应积极培育全球视野，以实现对涉外行政关系的有效调整，以及参与到全球行政法规则体系建构当中。
    “全球价值观必须是全球治理的基石”，(64)行政法应以协调好多元主体在世界各国行政活动中的利益关系为导向，确立带有全球标识度的基本原则，指引国际规则体系重构和国内涉外行政法律制度的完善。一是平衡原则应在全球行政法发展中获得充分重视和吸收。行政法的全球化发展始终不能脱离其公法属性，须以调整公共行政关系、规制公权力行使为目标，同时在全球公共问题共治、国际投资行为规制等活动中体现多元主体的利益平衡。例如，在环境污染、疫情防控等公共问题治理中协调好国际组织、各国政府、社会主体的职权配置和责任分配；在国际投资纠纷仲裁中，要平衡好东道国政府与外国投资者的利益关系。(65)二是充分尊重国际法确立的主权原则，保证各国参与全球问题治理及全球行政法规则制定的相对独立性。世界各国都以独立主体的身份参与全球公共问题治理或涉外问题治理。故无论是全球行政机构，还是国际仲裁机构对各国政府行政行为的审查，都应当对各国政府治理的主观目的、客观环境等要素加以考量，不能简单地套用其他国家或组织的价值标准对其进行问责，防止全球行政沦为个别利益集团，尤其是发达国家主导的、干预他国内政的场域。三是公共行政透明化、政府信息公开化、公众参与广泛化、公共决策合理化等诸多得到世界各国行政法公认的价值理念，应在全球行政法规则体系建构中得到沿用和彰显。因此，与跨境投资、数据流通、税收优惠等涉外行政事务相关的规范体系应当对政府信息公开以及公众参与的条件、范围、渠道、责任等内容加以规定，畅通信息公开、公众参与不足的救济途径，并针对涉外公共决策构建专家咨询、论证听证、征求意见、批评建议等具体机制。
    行政法全球化已成为一种不可逆转的趋势，必须对其具体的制度体系构建路径展开系统研究。随着各国政府、国际组织、社会组织等多元主体参与到全球公共事务治理当中，一个全球公共行政空间正愈发清晰地呈现出来。(66)这个空间既包括由国际法调整的国家间关系空间，也包括由国内行政法调整的涉外关系规制空间。这表明，行政法全球化必然围绕统一的全球行政规则体系构建与国内行政法就涉外事务治理进行更新两条线路展开。就我国参与全球治理的法治化需求而言，一方面，行政法学要围绕如何参与全球行政法规则体系构建，提升我国行政法的全球影响力展开研究。具体包括：面向全球行政机构的广泛兴起，积极参与构建一套行之有效的问责机制，推动问责指标的量化；遵循公法与私法混合的趋势，参与改造国际司法审查的标准和流程；共同遵守合乎主权原则的国际条约设定的行政法义务；等等。另一方面，行政法学要对如何连接全球行政法规则体系，以及规范涉外行政活动加以讨论。主要包括：进一步吸收国际社会公认的行政法价值理念，如权利保障、正当程序等，(67)承认国际组织、社会组织等主体的法律地位和职能权限；应对外国投资、中外合营等合作治理实践的规范化需求，完善招标投标、协商合作、行政公开、监督评估等具体程序；在政府与外国社会资本合作中融入对私人利益的关切及加强对合作协议内容的审查，以统筹国家安全与平等互惠两大原则，明确审查的内容和标准；围绕跨境数据流动、网络安全治理、平台反垄断规制等事务构建多元主体合作共治的规则体系，厘定数据管理部门、网信部门等监管部门及国际组织、行业协会、平台等主体各自的功能分域和权责关系，促进全球互联网公共问题的有效治理；等等。
    余论：中国治理现代化语境下行政法学知识体系构建
    在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，思考如何顺应社会结构变动、利益基础变迁、行政任务扩张、行政技术改造、国际秩序演变的客观规律，实现权力配置、利益分配、权利保障、技术应用、全球治理的法治化是需要行政法学界深入研究的时代课题。行政法学研究应系统反思传统的理论范式与制度框架，有效回应治理的法治需求，积极构建具备自主性、创新性和融贯性的知识体系。
    适应中国治理的本质特征与本土资源，坚持行政法学知识体系构建的自主性。行政法学要准确把握中国式现代化与知识体系发展的内在逻辑，立足独具特色的政法体制、宪制结构和治理经验，确立其理论范式、基本范畴，构建对应的研究框架，打造自主知识体系，以在全球行政法发展中体现中国话语权。
    应对国家治理主体结构、行为模式转型与治理方式技术化改造产生的挑战，彰显行政法学知识体系的创新性。尽管治理创新引发的变化表现形式各异，对行政法学产生不同程度的冲击，但仍主要体现在对行政法功能定位，以及行政主体、行政行为、行政监督与救济等行政法学范式转换的讨论。应汲取行政法律关系论、行政过程论等理论的优势，延续行政行为论的学术生命力；完善行政主体、行政组织、行政行为等学术概念的内涵和外延，提升对机构改革、公私合营、技术服务等治理创新的学术解释力，从而加快推进行政法学知识体系的创新，增强行政法学知识体系对治理创新的回应度和行政法学术话语的创造力。
    回应日趋多元复杂的治理需求及缓和行政任务扩张之下依法治理与有效治理之间的张力关系，促进行政法学知识体系的融贯性。推进国家治理现代化以不断满足人民对美好生活的期待为导向，而关于美好生活的内涵正从最基础的生活保障、秩序建构等需求向公共服务供给、技术产品供应、新型风险防控、行政效能提高等更加强调生活品质的领域延伸。此时单纯强调依法治理、限权控权已无法有效回应公民多元化的治理需求，这就要求行政法学知识体系在传统形式法治的基础上，注重对实质法治的整合，克服自身的僵化与封闭，在服务行政、给付行政领域给予协商合作、先行先试、技术改造等治理方式革新一定的制度运行空间。行政法学知识体系的融贯性不仅体现为不同法治价值的博弈与糅合，还包含学科体系、学术体系、话语体系的创新发展及其相互连通，以打造中国行政法学的学术品牌，提升中国行政法学的学术传播力和国际影响力。
    注释：
    ①参见周雪光：《中国国家治理及其模式：一个整体性视角》，《学术月刊》2014年第10期。
    ②参见张清、武艳：《包容性法治框架下的社会组织治理》，《中国社会科学》2018年第6期。
    ③石佑启、陈可翔：《合作治理语境下的法治化营商环境建设》，《法学研究》2021年第2期。
    ④参见蔡拓：《全球治理与国家治理：当代中国两大战略考量》，《中国社会科学》2016年第6期。
    ⑤江国华、李鹰：《行政法的全球视野——行政法学研究的新方法》，《环球法律评论》2011年第6期。
    ⑥参见郁建兴、王诗宗：《治理理论的中国适用性》，《哲学研究》2010年第11期。
    ⑦何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》2013年第6期。
    ⑧参见王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。
    ⑨参见李友梅：《当代中国社会治理转型的经验逻辑》，《中国社会科学》2018年第11期。
    ⑩参见陈柏峰：《党政体制如何塑造基层执法》，《法学研究》2017年第4期。
    (11)参见张康之：《论社会治理中的协作与合作》，《社会科学研究》2008年第1期。
    (12)参见林尚立：《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。
    (13)徐继敏：《国家治理体系现代化与行政法的回应》，《法学论坛》2014年第2期。
    (14)习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。
    (15)马怀德主编：《共和国60年法学论争实录·行政法卷》，厦门：厦门大学出版社，2009年，第24页。
    (16)参见沈岿：《行政法理论基础回眸—— 一个整体观的变迁》，《中国政法大学学报》2008年第6期。
    (17)参见应松年等：《行政法学理论基础问题初探》，《中国政法大学学报》1983年第2期。
    (18)罗豪才、宋功德：《行政法的失衡与平衡》，《中国法学》2001年第2期。
    (19)参见陈可翔：《互联网公共治理方式转型的行政行为法回应》，《法学》2022年第7期。
    (20)例如，《优化营商环境条例》第59条第1款规定：“行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。”
    (21)章志远：《部门行政法学历史使命的三重维度》，《浙江学刊》2017年第4期。
    (22)参见沈岿：《行政法理论基础回眸—— 一个整体观的变迁》，《中国政法大学学报》2008年第6期。
    (23)参见施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京：北京大学出版社，2012年，第6页。
    (24)例如，早期政府特许经营协议、土地征收补偿协议等行政协议在实践中的广泛运用，激发了学术界关于引入行政法律关系理论的深入讨论，并推动了《行政诉讼法》及其司法解释的修订完善。
    (25)参见赵宏：《行政法学的体系化建构与均衡》，《法学家》2013年第5期。
    (26)袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》，《中国法学》2004年第4期。
    (27)何海波：《中国行政法学的外国法渊源》，《比较法研究》2007年第6期。
    (28)刘连泰、孙悦：《改革开放以来中国行政法学的理论谱系》，《厦门大学学报》2021年第4期。
    (29)参见习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年，第12页。
    (30)参见《坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日，第1版。
    (31)莫纪宏：《在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”》，《中国法学》2021年第6期。
    (32)参见叶必丰：《行政法的体系化：“行政程序法”》，《东方法学》2021年第6期。
    (33)参见翁岳生主编：《行政法》上册，北京：中国法制出版社，2009年，第39页。
    (34)姜明安：《新时代中国特色法治论》，北京：法律出版社，2018年，第234页。
    (35)参见徐靖：《论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值》，《中国法学》2014年第1期。
    (36)关保英：《新时代行政法体系的构造研究》，《甘肃社会科学》2019年第5期。
    (37)参见鲁鹏宇：《论行政法学的阿基米德支点——以德国行政法律关系论为核心的考察》，《当代法学》2009年第5期。
    (38)参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，《法学家》2015年第3期。
    (39)参见沈岿：《“为了权利与权力的平衡”及超越——评罗豪才教授的法律思想》，《行政法学研究》2018年第4期。
    (40)参见罗豪才等：《行政法平衡理论讲演录》，北京：北京大学出版社，2011年，第5页。
    (41)参见章志远：《迈向公私合作型行政法》，《法学研究》2019年第2期。
    (42)张文显：《论中国式法治现代化新道路》，《中国法学》2022年第1期。
    (43)本尼迪克特·金斯伯里等：《全球行政法的产生》(上)，范云鹏译，《环球法律评论》2008年第5期。
    (44)参见于安：《全球行政法的进路——基于两篇经典文献的诠释》，《行政法学研究》2015年第6期。
    (45)蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》，《中国社会科学》2004年第1期。
    (46)周永坤：《法理学——全球视野》，北京：法律出版社，2016年，第390页。
    (47)习近平：《在中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议上的讲话》，《人民日报》2021年10月26日，第2版。
    (48)参见周佑勇：《中国行政法学学术体系的构造》，《中国社会科学》2022年第5期。
    (49)参见陈国栋：《社会主要矛盾变迁与新时代行政法治的发展》，《暨南学报》2019年第8期。
    (50)石佑启、陈可翔：《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》，《中国社会科学》2019年第11期。
    (51)参见莫于川：《公众参与行政立法是发展全过程人民民主的行政法治革新要义》，《中国司法》2022年第2期。
    (52)参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期。
    (53)金国坤：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，《行政法学研究》2018年第5期。
    (54)参见林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，《当代法学》2019年第4期。
    (55)参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，《华东政法大学学报》2018年第4期。
    (56)习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019年，第231页。
    (57)杨建顺：《行政法典化的容许性——基于行政法学体系的视角》，《当代法学》2022年第3期。
    (58)参见王敬波：《行政基本法典的中国道路》，《当代法学》2022年第4期。
    (59)应松年：《中国行政法发展的创新之路》，《行政法学研究》2017年第3期。
    (60)陈甦：《当代中国法学研究的研究》，《中国社会科学评价》2015年第3期。
    (61)参见熊文钊：《论机构改革与行政主体理论创新》，《行政法学研究》2021年第2期。
    (62)有学者提出：“个人信息保护场景中的法律关系，仅仅依赖民事权利的保护逻辑，很难得到有效调整；很难有效应对组织化、大规模、持续性的个人信息处理活动。”(王锡锌：《重思个人信息权利束的保障机制：行政监管还是民事诉讼》，《法学研究》2022年第5期)个人信息权益保护应凸显国家保护的义务，以及行政机关对个人信息处理的过程性调控。
    (63)习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》2020年第22期。
    (64)英瓦尔·卡尔松、什里达特·兰法尔主编：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，赵仲强、李正凌译，北京：中国对外翻译出版公司，1995年，第45页。
    (65)参见杜焕芳、郭诗雅：《投资条约仲裁中法庭之友的局限性及其改进》，《浙江工商大学学报》2021年第6期。
    (66)参见本尼迪克特·金斯伯里等：《全球行政法的产生》(上)，《环球法律评论》2008年第5期。
    (67)参见罗智敏：《论正当行政程序与行政法的全球化》，《比较法研究》2014年第1期。