谭清值：保证宪法全面实施的备案审查制度体系

    党的二十大报告指出：“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”。作为具有中国特色的宪法监督制度，备案审查在保证宪法全面实施中发挥关键作用：既是宪法全面实施的重要制度保证，也构成宪法全面实施的重心所在，更取得了良好的实践效果。进一步发挥备案审查保证宪法全面实施的作用，有必要梳理党的十八大以来备案审查制度的体系化图景，在理论层面促成备案审查制度规范化，为备案审查决定的做出提供具有操作性的指引。
    一、备案审查制度的体系化图景
    备案审查肇始于1979年《地方组织法》规定的地方性法规报全国人大常委会备案机制，迄今经历了备而不审（1979年—1999年）、备审兼具（2000年—2014年）和备审优化（2015年至今）三个演化阶段，已然形成了三大体系化图景。
    一是人大主导备案审查的规范体系。党委、人大、政府、监察、司法、军事等共同构成了多元备案审查体系，而各级人大常委会在多元体系中扮演主导角色，构成“人大主导备案审查”的格局。《宪法》《立法法》《地方组织法》《人大常委会监督法》《法规规章备案条例》等共同构筑起了人大备案审查制度的基本框架，《法规、司法解释备案审查工作办法》又将备案审查制度引向精致化发展的新阶段，各省级人大常委会制定的备案审查地方性法规则充实了人大备案审查地方制度的构成。特别是党的十八大以来，多元系统的备案审查不断健全，人大在多元备审监督系统中的主导作用日益凸显。
    二是多元复合的备案审查理论体系。伴随备案审查制度的创制与变迁，特别是在2015年、2023年《立法法》修改后，备案审查制度不断迈向公开化、精细化、能动化。理论界一方面汲取提炼实践做法，一方面博观约取域外经验，形成了包括备案审查程序、备案审查标准、备案审查方法、备案审查结论等在内的多元复合备案审查理论体系。 三是原生与衍生二元备审功能体系。备案审查植根于中国特色社会主义制度土壤，解决中国宪法实施和监督中的问题，形成了原生功能与衍生功能的二元结构。备案审查的原生功能包括：维护国家法治统一、保证中央令行禁止、保证宪法法律实施、保障公民合法权利、促进制定机关提高立法水平等。衍生功能则包括：鼓励地方立法者进行立法探索、促进其他国家机关优化内部文件管理、推动审查机关遵循“先例”约束等。优化备案审查原生功能，有必要在备案审查制度中切实推进合宪性审查、坚持和发展全过程人民民主、推动备案审查制度机制精细化。优化备案审查衍生功能，可从健全备案审查公开、深化备案审查参与、健全备案审查问责等方面入手。
    二、备案审查标准及其适用与完善
    备案审查标准是由合宪性标准、合法性标准、适当性标准、政治性标准共同构筑的复合体系。合宪性标准主要提炼自中国特色合宪性审查实践。迄今，全国人大常委会法工委备案审查工作报告及其备案审查室编著的《规范性文件备案审查案例选编》发布的10件合宪性、涉宪性备案审查案例，构成推进合宪性审查标准精细化发展的重要实践基础。基于《宪法》对地方人大宪法监督权的规定，地方人大合宪性审查同样是完善合宪性标准的重要实践依托。全国人大常委会享有宪法最终解释权，并不完全排斥地方人大常委会解释宪法。未来应考虑建立合宪性审查咨询、报告机制，以纾解地方人大合宪性审查的实践阻力。
    根据合法性审查的规范依据来源的不同，可将其标准区分为“法的违反情形”和“法的抵触情形”。前者是指规范性文件不符合主体权限、制定程序的规范要求，后者是指规范性文件与内容同域、事项同类且适用条件重合的上位法规定，因内容、行为模式不兼容而产生的不一致。合法性审查标准之下包含了诸多审查要素，其基本框架为主体权限合法、制定程序合法以及实体内容合法。对该框架的细化应依靠合法性审查实践案例的不断积累、归纳与整理，从而不断调适、补充合法性审查标准。
    适当性审查标准依据上位法之外的要求，防止裁量权滥用。规范性文件是否符合法律的目的、原则和精神是合法性问题，不宜纳入适当性审查。比例原则是判断适当与否的主要方法，审查重点在于规范性文件的妥当性、必要性和均衡性。实践中，立法不符合社会价值标准、明显缺乏可操作性或不当溯及既往的，通常被认为不具有妥当性；用行政规范性文件调整民事法律关系、措施过度超前或滞后的，通常被认为不具有必要性；权利与义务，或权力与责任严重不成比例的，通常被认为存在均衡性问题。政治性审查标准从适当性审查标准中提炼而出，已获得相对独立的地位，其功能在于依据党中央的重大决策部署和国家的重大改革方向，确保党中央令行禁止。
    在具体适用上，形式审查、合法性审查、合宪性审查、政治性审查、适当性审查是应被遵循的审查次序。不同国家机关制定的规范性文件具有差异化的权力属性和功能特征，针对不同规范性文件，备案审查的重点也应有所区别。“权力关系—事项领域”的组合共同绘制了备案审查强弱规则的图谱：一是隶属、监督、指导关系的不同决定了审查强弱的分化；二是立法是否涉及机关专门职能，及其干预权利的程度等因素，决定了审查的谦抑程度。
    三、备案审查程序启动与结论作出
    备案审查程序之启动与结论之作出分列备案审查程序首尾两端，前者关系备案审查的制度活力，后者关系备案审查的制度权威。构建以审查建议启动为支点的审查建议制度和备案审查的多重纠错机制，是注入备案审查制度活力、维系备案审查制度权威的重要路径。
    《立法法》第110条第2款和《人大常委会监督法》第32条第2款确认了公民的审查建议权，但公民建议“件件有处理、有结果、有回复”的制度愿景尚未完全实现。必须重新界定公民建议启动在备案审查制度中的体系定位，构建以审查建议启动为支点的审查建议制度，具体包括：其一，完善审查建议的提起制度、接受与登记的工作制度和初步审查受理筛选机制，规范审查建议的形式要求，重构审查建议管辖制度，建构备案审查受理启动衔接联动机制。其二，更加注重在建议启动制度中保障全过程人民民主，确保审查程序依据公民建议启动，审查过程广泛听取群众意见。其三，着力完善审查建议的反馈机制，吸收“点对点式反馈”、案例式反馈、考核式反馈等反馈模式探索经验，细化对建议人进行反馈的具体程序。
    备案审查结论普遍先行采用柔性方式作出，极少直接刚性撤销。这体现出备案审查力图以“自我纠错”替代“对抗监督”、培育制定机关纠错积极性、提高规范性文件制发水平的制度特点。为了防止审查结论出现偏差，有必要建立备案审查的多重纠错机制，具体包括：其一，分阶段设计纠错机制。在启动阶段，赋予建议主体提起复核权，建立及时反馈机制；在审查阶段，建立书面说明审查理由制度；在处理阶段，赋予相关主体申请纠错的权利。其二，进一步细化《法规、司法解释备案审查工作办法》中提到的征询专家意见制度。针对难以解决的理论实践问题，建立备案审查咨询专家库，充分发挥理论专家的智库作用。其三，面对引起社会重大关切的争议性问题，或备案审查中的疑难问题，尝试借鉴听证制度的经验，打造并非全公开的备案审查领域的“类听证制度”。
    四、备案审查与诸审查制度互动
    备案审查并不是规范性文件监督的制度“孤岛”。我国尚存在行政机关内部合法性审查、行政复议附带审查、行政诉讼附带审查、企业合规等合法性审查制度。备案审查在这些制度中具核心地位，并与上述制度形成密切联系。
    其他合法性审查制度为备案审查制度带来三重积极影响：其一，纾解备案审查的工作压力。其他合法性审查制度或通过内部监督从源头上遏制规范性文件违法，或发挥司法监督职能促使制定机关纠正规范瑕疵，减少违法规范性文件数量。其二，为备案审查提供信息和经验。其他合法性审查制度均在内部或基层运行，多数经过较长时间的发展，既能提供有效审查信息，也能供给制度经验。其三，形成对备案审查制度的有效监督。经过备案审查的规范性文件也在其他合法性审查的程序中得到监督，倒逼备案审查质量的提升。
    备案审查制度同样推动其他合法性审查制度的发展。例如，保障其他合法性审查制度规范运行。备案审查机关对其他合法性审查的相关程序规范进行审查，充分保证程序的合法性与正当性，提高其他合法性审查运行效能。再如，在其他合法性审查制度之外开辟新的救济途径。当相关主体通过其他合法性审查制度寻求救济失败时，可通过备案审查再度寻求救济。
    基于备案审查与诸合法性审查制度的关联互动，未来应考虑诸合法性审查制度的体系化建设，形成制度合力，进一步健全保证宪法全面实施的制度体系。
    谭清值，法学博士，西南政法大学行政法学院副教授。
    来源：明德公法网