胡敏洁：我国行政给付义务类型化及其法律拘束

    摘要: ?行政给付义务包括法定职责、协议和道义三种类型，进而形成垂直、水平和补充三种样态。基于这些类型，给付义务的内在法律拘束依循是否需要给付、以何种形式给付、谁有权请求给付和谁来给付展开。其中，是否给予给付阶段便需要对底线性的给付义务加以判断，在关乎公共性的问题上也不能随意采取私法方式。行政给付义务的外在法律拘束则更应强调以实体权益的实现来整合行政给付义务目标，结合行政给付义务的不同类型，设定公私法调整密度有所差异的具体法律规则。垂直和水平样态的行政给付义务，可借助法律关系理论予以整合。
    关键词: ?行政给付义务 类型化 公私法 法律拘束
    目次
    一、引言
    二、行政给付义务的三种类型
    三、类型化行政给付义务的内在法律拘束 四、类型化行政给付义务的外在法律拘束
    五、结语
    一、引言
    狭义上，行政给付是指赋予公民一定物质权益或与物质权益相关的行政行为。[1]广义上，行政给付则与给付行政通用。[2]当下研究成果多集中于对宪法层面的国家给付义务、行政给付限度及辅助性原则[3]、行政给付诉讼的相关研究[4]。其中，就宪法层面的国家给付义务研究，有观点认为与行政给付相对应的是公民基本权利的受益权功能，所谓给付义务是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。[5]总体上，关于行政给付义务的学术期刊研究成果多集中于2006年之前，且缺乏体系性研究。
    2021年，习近平总书记在《扎实推动共同富裕》一文中明确指出：“要统筹需要和可能，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础之上，不要好高骛远，吊高胃口，作兑现不了的承诺。政府不能什么都包，重点是加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设”[6]。民生保障建设诸多领域均与行政给付相关，精准提供各项公共服务，确定哪些给付义务必须由政府承担，进而确定妥当的行政给付方式以及其中相应的公私法调整规则，揭示其背后所隐含的国家、社会与个人责任分配，有助于中国式行政给付体系化及相应法治的完善与发展。近年来，诸多社会立法处于制定或修订中，如《社会救助法》《医疗保障法》《慈善法》，在这些部门法立法过程中，所涉更为具体的给付领域如何架构相应的法律规范和制度，常缺乏充分的行政法学原理支撑。行政法学上将行政给付更多地视为一种与行政处罚、行政许可等相对应的行政行为，或是与秩序行政相对应的范畴，并在此基础上对其中的一般性原理进行探讨。这些一般原理固然对行政给付行为具有统合及引领作用，但鉴于行政给付所涵盖范围的广泛性，简单地适用一般性原则无益于法律规则的精细化塑造，对实践问题的剖析力更是捉襟见肘。
    类型化的探讨不仅是法律判断更是一种决策选择，无论是法定类型还是制定法外的类型，都是典型的规则体。[7]借助类型化形成不同的法律规则组合是本文研究的理论出发点，即旨在提供一个中国语境下的行政给付义务类型化之整体法律拘束框架。同时，这也是社会行政法分论研究的一种尝试，即通过对行政法各论之考察，探讨个别行政领域的事务性质、实务运作及规范模式，提炼出“中度的抽象水准”之法律原理。[8]
    给付判决多与行政给付相关联，该领域的合法性审查已较为全面。裁判过程生动展现了行政相对人的给付诉求以及法院对法规范中给付义务的理解和判断，因此，本文拟选择司法裁判中的相关案例作为例证。考虑到作为学术范畴的行政给付与作为案由的行政给付范围并不一致，本文检索案例范围集中于前者，即实质意义上的行政给付，聚焦于以各种给付项目为标题的案例。通过这些典型案例的梳理，可将行政给付义务分为法定职责、协议和道义三种类型，并以此为基础架构相应的内在与外在法律拘束框架。
    二、行政给付义务的三种类型
    法学中所称“类型”是一种“类”思维的方法论原则。它一般发生在抽象概念（或一般概念）及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，学者通过借助某种“典型”或者“标准形态”的设定来诠释相关的类似情境。[9]类型化是“中端”的规范指引。为对应这种类型化研究的要求，本文所选取的案例只是具有典型样态的案例。整体上，检索范围主要包括作为社会救助的最低生活保障、五保户供养以及1例与社会救助相关的扶贫类典型案例；作为社会优抚的抚恤金，亦包括社会保险中的工伤、医疗、养老以及补贴、补助这种助益性的给付。此外，由于保障性住房是近年来的常见争议领域，笔者也对其进行了检索。从检索案例的情况来看，案件数量庞大，总计14257例[10]，主要源于以上述项目为标题的案例。实际上，仅以这些关键词检索也未必能够涵盖行政给付的全貌且很多内容之间会有叠加，如保障性住房与住房保障、最低生活保障与社会救助等。因此，为压缩案例研究范围且符合上述类型化要求，将重点探讨“典型案例”，必要时在“推荐案例”中选择了相应案例加以佐证。此外，用此检索方法获得的基于协议约定的行政给付典型案例较少，故也增加了以相应协议内容为“全文检索”得出的有效案例4例。案例遴选标准仅在于从中找寻与类型化相契合的典型案例，研究方法上并非是围绕所有案例展开的群案研究。具体如表1所示：
    
    以上统计可以发现，基于法定职责的行政给付义务类案例占多数，其次为以协议方式展开的行政给付义务。道义类的给付义务，一定意义上很难在司法裁判中得到观察，但鉴于其在历史发展中占有重要地位，如早期的行政给付展开主要以道义义务为主，包括慈善、救济等，伴随着国家对救济等活动的有序推进，行政给付义务才日渐法定化，从类型化角度看，道义类行政给付义务仍符合类型抽取的特征，即“多次重复出现的且具有大致相同的外部特征”。[11]为了揭示行政给付义务的全貌，本文仍保留了发挥补充作用的道义类行政给付义务。
    从相应案件所对应的给付项目来看，工伤保险领域案件数量仍占首位，这也是传统的行政诉讼案件高发领域，医疗保险、养老保险类案件数量也颇多，涉及五保户供养领域的案例仅收录3例，且案件数量自2018年以来也呈逐年下降趋势。[12]随着五保户供养领域历史遗留问题的解决，此类纠纷也会逐渐减少，同时在一定程度上表明以救济、扶贫为主要内容的行政给付项目开始朝着以对价为特征的保险类给付项目发展。
    （一）垂直关系：基于法定职责的行政给付义务
    基于法定职责的行政给付义务因国家与公民管理关系而产生，基于法律规范并以国家强制力保障其履行。最高人民法院曾在“李清林诉安阳市人民政府不履行监督职责案”中，详细阐述了法定职责，即是基于法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。[13]但在行政给付之中，这种法定职责的依据常被扩大至规范性文件。从判决所涉及的实质给付内容来看，基于法定职责的行政给付义务可细分为如下类型：
    1.兜底型救助类给付义务
    兜底型救助类行政给付义务包括国家对遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助以维持其基本生活需求、保障其最低生活水平的各种给付措施，是兜住公民个体生存需要之“底”并保障其有尊严生活的最后一道安全网。[14]我国《社会救助暂行办法》以及《社会救助法（草案征求意见稿）》都确立了社会救助的基本功能是保障公民的基本生活并坚持托底线、救急难和可持续的总原则。[15]其中，如何判断“最低生活水平”基准是确定何者可被给付的基础，有学者认为这是国家给付义务基准的下限维度。[16]进而，如何测算救助线、认定何种情况下“低于基本生活水平”都涉及不确定法律概念的判断。即便以最低生活保障标准对其具体化，也需要行政机关首先确定其在当时、当地的特定数值，方能将其适用于行政实践。[17]
    兜底型救助类给付义务常强调是否满足相应资格，也会强调因个人或家庭收入变化进行相应的资格调整。如，在“河北省沽源县人民检察院督促落实社会救助兜底保障和贫困人口赡养政策系列行政公益诉讼案”中，检察建议提出对全乡已享受社会救助兜底保障和贫困人口赡养政策的人员进行重新审核，全面核实申请人家庭经济状况；对不符合政策条件和处于贫困人口渐退期的居民区分不同情况，落实应退尽退、应保尽保政策。[18]又如，在“邹某某诉重庆市南岸区民政局停发最低生活保障金行政决定纠纷案”中，法院认为民政部门不能提交“家庭经济状况核查表和低保金调整审批表”等证据证明已经履行了相应审批程序，且邹某某是否持有工商营业执照亦非停发最低生活保障金的法定情形，因此，民政局决定停发邹某某的最低生活保障金的行政行为严重违反法定程序。[19]再如，在“李小平等诉长沙市芙蓉区最低生活保障工作局救助上诉案”中，上诉人已获拆迁住房安置，故不符合相应条件，民政部门对此作出了停发决定。[20]在“张某某诉唐山市开平区民政局恢复最低生活保障金案”中，原告在家庭经济状况发生变化后未上报，现原告情况不符合享受最低生活保障的标准。[21]这也意味着发展到当下，救助类行政给付也开始强调如何扶助公民，以期帮助他们重获返回社会的能力，强调自我救助而非单纯的国家救助。
    2.附对价的预防型社会保险待遇给付义务
    预防型社会保险待遇给付义务是社会保险待遇实现的最后一步，意味着对符合条件的被保险人，需及时、足额地支付社会保险金。[22]由于筹资渠道来源于个人、国家和单位，因此社会保险待遇给付具有对价性质，附对价的预防型保险待遇类给付既要满足公法上的物质帮助权要求并尽可能保障这种权益，也是一种附条件的权利实现，时常需要对是否满足上述“对价”加以审查，例如对是否满足缴费年限要求等条件进行审查。
    在最高人民法院发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之一——“徐云英诉山东省五莲县社会医疗保险事业处不予报销医疗费用案”中，法院对于上诉人徐云英的医保报销依据，即“参合农民到市外就医，必须到政府举办的公立医疗机构”依据进行了审查。[23]在“织金县珠藏镇龙井煤矿诉织金县人力资源和社会保障局社会保障行政给付案”中，法院对织金人社局的工伤保险待遇给付进行了审查。[24]以“孙立兴诉天津市技术产业园区劳动人事局不认定工伤案”为典型案例，很多法院裁判更是基于对立法精神的解释，对劳动者权益给予了最大程度保障，即“应最大可能地保障主观上无恶意的劳动者，享有因工作或从事与工作相关的活动遭受事故伤害或者患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业病康复的权利，因此，在法律没有明确规定的情况下，工伤认定时对相关概念应尽可能地朝着有利于劳动者的角度理解”[25]。如，在“王某先等人诉被告重庆市某区工伤保险管理所、第三人重庆某煤矿公司不履行行政给付义务”案中，法院将劳动关系解释为包括事实劳动关系。[26]在“邹政贤诉广东省佛山市禅城区劳动和社会保障局工伤认定行政案”中，法院从《工伤保险条例》切实保护劳动者合法权益的立法目的考量，认定邓尚艳已在一年的法定申请时效内提出过工伤认定申请，是因存在不能归责于本人的原因而导致维护合法权益的时间被拖长，受理其申请并作出工伤认定，程序并无不当。[27]
    3.促成特定政策目标实现的扶助型给付义务
    扶助型给付义务争议多围绕是否履行给付义务以及是否符合给付目的等展开，强调资金投入和使用的特定性。是否发放、发放金额多少等问题的处理，都带有复杂政策考量因素。也正是在这层意义上，早年亦有学者认为，具有第三人效力的行政补贴也可以以政策为依据。[28]
    补贴项目繁杂，如针对种粮农户的直接补贴、光伏补贴、扶贫补贴、三农补贴、草原补贴等，其补贴目的也是法院的审查重点。如，在“建平县三家乡政府诉张凤瑞给付草原补贴款上诉案”中，法院认为当地政府并未发放补贴给承包草原经营户，有悖于国家制定草原补贴政策的原意。[29]在“广德徽风农产品营销农民专业合作社联合社诉安徽省广德市人民政府行政补助上诉案”中，法院对补助对象是否适格进行了审查，认为“对于一个验收不合格的项目，仅仅因为其考核排名靠前，就予以财政补助，将造成财政资金的浪费，损害资金使用效益和补助政策的严肃性、合理性，违背国家鼓励电子商务进农村的初衷”。[30]此外，法院也多会审查相应行政机关是否具有发放补贴的法定职责。如，在“吴让国诉安乡县官垱镇人民政府不履行农业支持保护补贴资金发放法定职责上诉”案中，法院认为财政部门、农业部门是主要职责主体，而非镇政府。[31]
    4.弥合特别牺牲的补偿型给付义务
    个人利益遭遇特别牺牲时，国家会通过政策性补偿或抚恤金给付等方式加以补偿。补偿型给付义务常以抹平社会伤痕为目的，强调“有因性”，即出于特定政策的补偿或历史因素等缘由。如退耕还林中的补助钱粮是对失地农民基本生存的一种救济措施，其补偿受益对象本应为特定的退耕还林农户。[32]类似的政策性补偿，如退养还湖，即因国有渔业水域占用后退出养殖、捕捞的当地专业渔业生产者，由其户籍所在地的地方人民政府按照土地征收有关规定予以安置。还有一种补偿型给付，即抚恤金给付，其与国家对军人的特殊扶助政策相关。其中需要区分行政给付和行政补偿，前者侧重于基于生存权的给付，后者则强调基于合法行为所造成的损失。这导致行政补偿中的“给付”更是一种手段描述，即给予某种补偿金；行政给付中的“给付”则是一种行为属性描述，即一种受益性地给予物质帮助的行为。在具体事项上，如在退耕还林的运作过程中，行政给付和行政补偿会同时存在，如可能会由当地政府发放一定的补助款或者给予相应保障，形成行政给付，也会基于财产权等损失来提供补偿。
    法院也常基于发放对象是否适格、是否应予发放等进行裁判。如，在“田武诉务川仡佬族苗族自治县人民政府不履行发放退耕还林补助金职责再审案”中，再审法院认定发放退耕还林补助金的主管机关是林业部门，原审法院裁判认定被申请人并非本案适格被告，符合法律规定。[33]“马翠萍诉吉林市城区客运管理办公室请求支付行政补助款再审案”亦涉及对再审申请人是否符合成品油价格补助条件的审查，法院认为其作为个体客运经营者，已不符合获得补助的法定条件。[34]
    综上，在现代法治社会，基于法定职责的给付义务为多数。法院裁判中，对于这类给付义务常围绕是否具备相应待遇给付资格、行政机关是否依法履行给付职责展开。司法裁判中的给付义务亦有扩大化趋势，如政府信息公开类给付属于给付判决的内容但却并不归属于学说范畴上的给付行政。此外，上述几种基于法定职责的给付义务对公民个体权益的影响也有细微差异。如救助型给付主要表现为一种受益行政，但停发、减发、终止发放等情形也是对公民权利的侵扰；存在对价性质的社会保险待遇给付，则时常因这种“对价”带有强制性色彩；基于特定目的的财政类给付则带有政策扶助或治理目标的色彩。这些差异决定了相应法律拘束应有所侧重。
    （二）水平关系：基于协议约定的行政给付义务
    随着契约制度的实施，社会福利法制领域的各种法律开始向基于个人自由意思决定的契约制度转变。[35]基于协议的给付义务已越来越多地替代了基于法定职责的给付义务。采用协议的动因至少包括解决历史遗留问题、因国家政策变动需给予补偿、引入市场化或竞争等。由此所产生的协议总体上可以分为两大类：第一种是替代行政决定的协议，第二种是出于市场化、社会化等因素，为实现行政任务所缔结的协议。
    前一种类型以救助类给付义务中的农村五保户供养协议、社会保险待遇给付中的医保协议为典型。当下，涉及五保户供养协议[36]的行政案件不多，更多涉及供养等关系，在裁判中会被归入民事案件来加以审查。更有案件立场鲜明地各执一词，认为涉及五保户供养协议的案件既不属于行政诉讼受案范围，亦不属于民事诉讼受案范围。如“高少峰与高苹诉平顶山市湛河区北渡镇北渡村民委员会上诉案”[37]便是如此，对于其中涉及的五保户供养协议，民事、行政[38]裁判均未受理。对于医保服务协议，只是在个别案例中，有法院明确指出，该类合同是出于国家政策对医保定点管理的行政合同，具有行政管理的属性。由此，基于该协议所展开的行政处理行为，包括停止相应的医保系统权限以及取消医保服务资格并不属于行政处罚。[39]其他类型的行政给付义务，如扶助型、补偿型给付义务也常以协议方式展开。如“陈启宏等诉环江毛南族自治县人民政府合同给付退耕还林补助纠纷案”中，法院认为，退耕还林合同是国家为实现“退耕还林、封山绿化”的政策而与行政相对人协商达成的协议，合同性质属于行政合同。[40]有时，依协议类的给付义务也会转化为法定职责类的给付义务，如“上蔡县五曜种植有限公司诉上蔡县人民政府案”中，法院虽然认定香菇产业扶贫协议属于行政协议，但本案诉讼却是要求上蔡县人民政府依法履行奖补义务的纠纷。[41]
    后一种类型以保障性住房协议、PPP等协议为典型，此类协议具有更为浓厚的公私协力特点。如保障性住房的给付，其中给付对象存在两种情形：其一是直接作为保障性住房的受益人，即居住人是否符合申请资格是法院审查的重点。如，在“李兆安诉广州市住房保障办公室、广东省住房和城乡建设厅确认保障性住房分配资格案”中，法院重点审查了上诉人的家庭收入，认为已超过当地规定的限额标准。[42]其二是保障性住房的建设者，从法律关系上来看，居住者利益的给付实则是通过建设者与政府之间的法律关系得以实现的。由此，有必要在立法和司法上建构行政合同或双阶法律关系来加以保障。[43]
    总体来看，基于协议约定的行政给付义务，在司法裁判中主要集中于所涉合同是否属于行政协议、所涉争议是否属于行政诉讼受案范围等内容。这些案例虽未明确论证双阶段理论等学说，但基于民事审判与行政审判相分离的实践，实则已被分离为民事、行政两端，也会出现因立法或相关规范定性不明而导致民事审判庭、行政审判庭均不受理的现象。尽管《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已对行政协议的范围进行了初步厘清，但对于上述带有鲜明公共性特点之协议，仍需进一步出台相应细则并通过典型案例来加以明确。
    （三）补充：基于道义的行政给付义务
    “法律的义务优先于道德的义务，在顾及他们的幸福之前先关心他们的权利。爱人是有条件的义务，尊重人的权利则是神圣而绝对的义务。”[44]基于道义的行政给付义务是法律义务的补充。道义即道德与正义，道义关乎责任。例如进行慈善的责任，即使没有特定的个体来从慈善中得益，慈善成为一个责任依然是合理的。[45]因此，道义也与尊严等密切相关，道义责任的履行关乎人性尊严。尽管对于我国宪法上的人格尊严条款，究竟是依靠宪法修改抑或解释来提升其价值内涵有所争议，但对其本质上可基本等同于人的尊严并无观点分歧。[46]
    对于道义的理解可参考德国哲学家康德的相关论述，他主张每人都具有必须被他人所尊重的价值或尊严，不允许其他人奴役我们或迫使我们做出非自由意愿的行为，即“每一个理性存在者在其自身即是目的”[47]。他的论述也常被视为论证福利权等积极权利的重要理论基础。法学领域中，道德与正义时常交织，正义是可法律化的道德或者已法律化的道德。美国大法官卡多佐认为，法律规范上的正义是法律思想认为可以在法律惩戒的威慑下，得到明智而有效执行的那些道德。[48]
    涉及给付义务的正义主要指分配正义。罗尔斯对正义原则进行了较为明确的概括与分类，他认为正义包括两项原则：其一为平等的自由原则，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；其二为差别原则，“社会和经济的不平等应这样安排，使他们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益并且依系于在机会公平平等的条件下，职务和地位向所有人开放”[49]。他的学说也被视为分配正义理论的重要奠基性学说。在罗尔斯的分配正义观中，分配正义的主要对象是社会的基本结构，因为它将自始至终地影响每一个人；更重要的是，它将避免由于“配给正义”原则可能导致的不正义分配的积累，保证一国之内的分配在较长的历史时期内都是符合正义要求的。[50]如在给付领域所强调的平等、共享、公平等价值诉求。
    更为重要的是中国传统文化素来重视道义，义利之辩是中国古代传统文化中的经典讨论，以义统利、重义轻利几乎是众多思想家的共同观点。[51]从民间慈善活动到国家设立孤老院、慈幼局、婴儿局、福田院等福利机构[52]，即便我们不承认直接的给付请求权，也会存在基于道义的行政给付义务。作为社会主义国家的中国，我们素来强调和关照社会共同体的整体利益，对社会关系的假设始终是利益一致的，为实现共同目的则更为强调国家对公民生活的全面关照。这也使得道义基础的行政给付义务是我国国家性质所导致的自然结果，如“共同富裕”的本质内涵正是建立在消除贫困基础之上的，也是以道义为基础的行政给付义务存在的基础和现实诱因。
    通过上述实践的梳理，行政给付义务类型化的面貌可大致呈现。总体来看，法定职责类的给付义务占多数，此类案件所涉项目繁杂，但与以协议方式展开的行政给付一样，常以是否满足待遇资格条件为重要审查内容。协议类给付义务和法定职责类的给付义务已开始出现叠加。道义基础上的行政给付义务并不具有必然拘束力，后续给付请求权也无法证成，政府何时启动给付、给付对象以及给付数额等都具有极大裁量色彩，更接近于一种政治或政策产物。
    三、类型化行政给付义务的内在法律拘束
    依类型化的基本理论，如果类型是制定法规定的，则应该在制定法中寻找整体规则；如果涉及的是制定法外的契约类型，则应当在相关契约中去寻找整体规则。[53]由此基于不同的行政给付义务类型，其内在法律拘束整体上依如下逻辑展开：（1）是否需要行政给付；（2）以何种形式给予给付；（3）谁有权请求给付；（4）谁来给付。
    （一）是否需要行政给付：划定行政给付义务的底线
    当面临一项可能的行政给付任务时，首先需要去判断是否给予给付，也就是说，在资源有限的情况下，先行判断应当给付哪些项目或是否存在必须履行的法定给付义务。是否需要给付便是道义、法定或协议之间的一种最初判断，也正是在这层意义上，行政给付义务关乎分配正义等价值目标。例如，人死后，其近亲属是否有权请求政府履行基本的殡葬给付义务，即提供必要的殡葬服务，使死人能够安得其所。如，2017年开始，山东沂水县开展了全民惠葬改革，免除逝者遗体运输费、火化费、骨灰盒费等殡葬费用。[54]这也可纳入给付行政之中，只是通过费用免除的形式实现了给付目的。不过这项措施并未在全国范围内推行，因为其他地区，尤其是大城市人口众多，如果推行将带来巨大财政负担。也就是说，给付义务履行能力会随着财政能力而改变，预算会形成给付范围的地方差异，进而并非所有给付都会成为法定职责并具备预算法上的支持，此时便是道义基础上的给付义务来发挥补充作用。
    由此，我们需要去确定哪些给付义务必须由行政来承担，即行政给付义务的底线为何。参考纳斯鲍姆的学说，准确设定底线是每个国家自己的事，而且在一定限度以内，国家有权根据其历史和传统，合理设定不同的底线水平，进一步借助他所论及的能力理论，会以此确定需要考虑的重点。[55]这种底线并非解决所有的分配问题，而是确定一种相对充裕的最低限。也就是说，行政给付义务需设定最低底线，即厘分上文所讨论的基本生活保障部分。
    我国行政给付领域普遍存在“政府主导—市场化—政府主导”的发展轨迹，行政机关以及国家虽然不可能履行所有的给付职能，但也应遵循给付义务的内在逻辑，基于行政给付义务的不同类型及其特点来确定行政以及国家在其中的角色和功能，尤其是那些具有基础性、普惠性和兜底性特征的给付项目应由行政及国家来承担，这些项目需要确保给付提供的对象尽可能惠及所有公民，涵盖所有项目类型并能够为公民提供兜底保障网功能。所以，我们会在各种法律规范中发现“基本”二字，如基本公共服务、基本医疗保险等用语，可以根据经济社会发展水平、政府财力等来确定基本公共服务的范围，在政府可能提供的范围内，向民众提供最基本的与民生息息相关的公共服务。[56]
    各国对于基本给付项目的提供都不会存在太大争议，从本质上这可纳入生存权或发展权的范围内，我国也已发布各种基本公共服务标准[57]。这一层面上的给付涉及公众面广泛又关涉平等、公平等价值，故仍应以国家和行政机关给付为主。如，医疗保障领域近年来所强调的“基本制度”框架，其中“基本医疗保险”便强调满足基本医疗需求，即“覆盖城乡全体就业和非就业人口，公平普惠保障人民群众基本医疗需求”[58]。当然，何为“基本”需要作出法律上的判断，如上文所述常与生存权相关。[59]我国生存权具有广泛涵义，不仅意味着存在或者活着，同时意味着更完整意义上的生活，即拥有食物、住所、衣物、卫生保健甚至还包括拥有参加政治和文化活动的机会。[60]这些实则对应于上文所探讨的基本公共服务、基本医疗保险等内容。如住房保障的义务，相关的“基本生活”虽然并未在宪法上明确规定，但基于《宪法》第14条第4款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”要求，既然我国在法律制度上采取了绝对保障城市居民“基本生活”的义务，那么，“基本生活”的保障标准便应与经济发展水平相适应，国家对城市居民“基本生活”的保障义务在宪法层面上也受到严格拘束。[61]其他领域亦然。当然，“基本生活”的实质内容仍依赖于国家的政治经济环境。
    （二）以何种形式给付：法定、约定（协议）抑或道义方式的选择
    当确定哪些给付义务必须由行政来承担后，下一步需要考虑以法定、约定抑或道义中的哪种形式展开给付。多数情形下，道义上的给付义务发挥着补充作用。法定给付义务常依赖于事先确定的资格条件，但至于法定和约定给付义务孰重孰轻很难确定，二者时常交织在一起。例如，公民在请求医疗保险待遇时，至少存在政府、医院、定点医药机构、单位、个人5类主体。政府对定点医药机构的选择存在协议形式，即要求签订定点服务协议，而行政机关对协议履行情况亦需要监管。个人就医后请求医疗保险待遇给付，看似最终由医保基金来给付，但实则因属个人账户、国家缴费部分等因素，同时存在法定与约定给付义务。这意味着诸如医保协议在内的此类多主体协议属性或仍待后续相关立法进一步明确。
    法定义务抑或约定义务也与“形式选择自由”学说相关，行政法学理论上常借此来描述行政给付中的公、私法形式选择自由，选择私法形式即转入以协议为基础的给付义务，会引发脱离公法规制等问题，尤其会对依法行政原理带来新挑战，需要采取一定的有效应对措施，确保政府对行政契约权的行使受依法行政理念支配。[62]作为受益性行政，行政给付领域采用契约的广泛性和便利性，使其与依法行政原理的龉龃常被忽略。“形式选择自由”学说也备受质疑，这种选择的限制日渐为学者们所关注，如主张可以根据实现行政任务是直接还是间接的标准来限制选择自由，由此干预行政中的选择自由应受到限制，对于采取私法方式的缘由更应详细说明理由，如这种方式是否能够更有效率地实现行政任务。[63]当下，我国给付领域的大量立法缺位现象是“形式选择自由”可以适用的现实空间，但实则对于涉及公民基本权利、公共利益等关乎公共性的问题却并不能随意采取私法方式，这也是法定和约定给付义务之间的界限。对此，立法中仍待进一步予以规范，如上文所讨论的属性模糊的协议类型，可通过立法事先界定其属性或至少在立法中事先规定可以适用契约的范围；对那些替代行政决定的协议，可从行政契约制定程序等规范上加以完善；对于为实现行政任务，具有公私协力等特点的协议，也可通过对其中公民基本权利、公共利益等因素的判断，强化公法规范的调整。
    （三）谁有权请求给付：给付请求权的证立
    借鉴德国学者耶林内克的学说，从公民的积极地位中可导出三种针对国家的给付请求权，即法律保护请求权、利益满足请求权以及利益关照请求权。[64]与给付行政相关联的给付义务主要是第2项，即基于特定利益需求满足的给付。给付请求权主要依存于法定职责层面的给付义务，反之，给付请求权不成立却并不代表给付义务缺失，如道义层面的给付义务。至于基于约定的水平层面上的行政给付义务，自然可根据协议约定来确定给付请求权，进而问题可被分解为：
    1.给付请求权依何确立？对此，法院在“杜三友等804人诉山西省临汾市人民政府不履行给付待遇案”中曾明确论述到：“这种给付请求权既有可能来自法律、法规、规章的规定，来自行政决定或者行政协议的约定，也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看，给付请求权都显然而明确的不存在或者不可能属于原告的主观权利时，才可以否定其诉权。”[65]该案中，《关于山西省省属国有企业改制和关闭破产中退休人员管理工作的意见》对基本养老保险统筹项目之外的养老保险待遇发放办法和资金来源都予以了明确规定，该政策性决定是给付请求权之基础。这一裁判要旨极大范围地扩大了给付请求权的来源基础。上文所提及的“徐云英案”以及诸多涉及补贴类的案例中，都涉及其他形式的给付请求权来源。这也表明，至少在请求权面向上，给付行政并不完全依法律保留展开，给付行政可在不与法律相冲突的情形下，实现依政策（规范性文件）行政。
    第一种是法定的给付请求权，如来源于法律、法规、规章的规定，即对于给付待遇资格的各种审查，这种资格一般会在《社会保险法》《工伤保险条例》等立法中加以明确。第二种, , , , , , 是决定，如行政给付决定，如“杜三友案”中的政策性决定。第三种是协议，基于协议约定所产生的给付请求权可能会具有一定的实现条件。如，在“陈启宏案<, , /span>, , , , , , , ;”中，由于其未能在土地承包的补充合同中，约定退耕还林补助钱粮、林木权属等利益分配问题，故而该县政府暂停发放了退耕还林的钱粮补助。第四种是承诺，这可被视为一种行政机关自我拘束，进而产生法律上的拘束效果。
    2.谁来行使给付请求权？个人在具有给付请求权之后，实际行使给付请求权的主体亦可能包含近亲属，他们可依法律上的继承权等因由具有给付请求权，如养老保险金中可纳入个人财产权部分的给付金额可作为遗产被继承。通常来说，只有以个人账户为基础时，个体才会享有对退休保障金的财产权益。[66]此外，法人或其他组织也可能是财政类给付的请求权主体，大量补贴类给付便是如此。
    （四）谁来给付：行政机关抑或私主体
    《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”由此，给付主体为国家和社会，也就是说，“社会”也是给付义务的主要承担主体，私主体亦在其中。即使是国家义务，基于财政和给付目的实现的便利性等因素，给付义务主体实际上也会转为私主体，由此便产生了诸多问题。
    1.哪些给付义务可以交由私主体履行？发展到当下，在给付义务所对应的相应公共服务和民生保障领域，大量的社会化抑或市场化现象已表明，绝大多数给付义务可以交由私主体，即使是救助类给付也鼓励和支持社会力量参与社会救助，这一问题本质上即上文所探讨的给付义务底线。是否可以移交给私主体，其背后关乎给付项目的公共属性可否得以确保。例如，民生保障领域所进行的诸多改革，包括医疗、教育等领域，在涉及公民基本生活保障的事项上，应强调国家和政府主导并合理分配政府与市场的作用。即普惠性、基础性、兜底性民生建设所对应的那些行政给付义务原则上由国家或政府承担，其他不涉及这些内容的给付义务多数可交由私主体履行。
    2.公权力机关和其他私主体的法律关系是什么？行政法学上常以委托或授权来探讨二者之间的关系。[67]通常私主体承担给付任务时，会与公民之间形成另一层民事法律关系。而在法院裁判过程中，相比于美国法上的政府行为理论，即认为私人履行公益相关行为时，适用公法上的正当程序原理；抑或德国法上将承担公共职能的私主体纳入行政主体概念中来调整其职责，我国并不存在这种适用基础。较为特殊的是事业单位和国有企业，事业单位基于授权会具有行政主体地位；国有企业也会依政府信息公开条例等承担相应职责。更多情形下，这种法律关系比较复杂。例如，上文所提及的“随县神农医院案”中，随县神农医院和医疗保险服务中心之间是行政协议关系，但停止医保服务协议后拒付的是理应在院但未住院的病人医疗费用，同时还涉及医师资格的取消。[68]其中，至少还存在市人社局（后续作出处理决定的主体是随州市人力资源和社会保障局）与县医疗保险服务中心、医院与病人、医疗保险服务中心与医师之间的法律关系。原审法院虽然认为相应处罚行为属于行政协议管理行为，不是具备行政处罚特征的行政行为。但是，实际作出相应处理通报的主体是随州市人力资源和社会保障局，其在法律关系上并非医保协议管理的直接主体。对于这种较为复杂的法律关系，不能简单地依二元法律关系状态下的授权或委托抑或行政主体思路来解决，需要更多地借助法律关系线索加以厘清。
    3.国家是否应当承担相应责任？目前的司法裁判案例多围绕具备法定职责的主体是否履责展开，并未涉及给付义务由私主体提供时，国家是否需要承担兜底性责任。这种责任与国家担保责任相关。[69]由于我国国家结构具有自身独特性，国家所有权以及集体所有制等制度架构决定了国家在很多情形下都会承担兜底责任，如上文所提及的各种兜底性制度建构，可见这种担保责任与德国法上所探讨的基于国家高权的担保责任形成机制本质不同。
    四、类型化行政给付义务的外在法律拘束
    多类型的行政给付义务决定了相应的法律拘束原理。整体来看，无论是何种层面的行政给付义务最终均服务于实体权益实现目标；从其手段来看，需要依赖不同类型确定公私法的调整密度。同时，也应尝试从法律关系角度整合多类型的行政给付义务，厘清不同主体之法律关系。
    （一）以实体权益实现整合行政给付义务目标
    实体权益的实现包括如下层面：首先是所涉权益本身，至少包括生存权、社会权或财产权甚或人格尊严等内容，需从实际实现程度去判断国家给付目标的实现。如考察救助类给付，更应观察是否切实解决了公民的生活困难或减除了贫困。尤其是基于道义的给付义务，对于各国来说，均是普遍因政治承诺来加以确认的。由此，也会具有内在的拘束性，如发布相关减贫白皮书也是这种承诺的具体表现。
    其次，还应关注公平、均等等权益实现的判断标准。“鉴于国家资源有限，社会政策立法必须考量国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则，注意一般国民之平等关系，就福利资源为妥善之分配，亦应力求与受益人之基本生活需求相当，不得超越达成目的所需必要限度而给予明显过度之照顾。”[70]如“均等”是在承认城乡差异等基础之上的平等，更为关注机会均等。机会不仅关乎脱离贫困，也关乎每个个体的思考、工作、尽力过上快乐成功生活的自由。[71]在这种机会均等未实现之前，会更多转向以形式平等为表现的“均等化”。因此，需要从平等原则等宪法视角给予进一步关注。由于行政给付义务的实现依赖于政治、政策等因素，通过立法予以确立给付义务正是对这种地方差异性所作出的通盘性考虑，其中给付对象的优先次序甚为重要。如扶助型行政给付，给予过多便存在过度给付进而要求“纠偏”。
    最后，行政给付义务看似都是受益性的，但处理不妥或相应制度保障存在问题，其所产生的侵害后果远大于侵害行政。原因在于给付对象往往是特定群体，利益影响范围广泛。如，基本医疗保险关乎每位公民的疾病康复，即便如退耕还林等协议也均受众面广泛，所影响的是一代甚至几代人的利益。如果这一领域缺乏必要、充分的法治保障，会产生更大范围的影响效果。此时，法律通常是确保行政给付义务履行底线的框架性规范。鉴于给付义务履行中仍会涉及侵害公民权利的可能性，即其中保障自由权的初衷、侵害保留的存在，在这种涵义上法律保留原理应予以适用。[72]如，不履行给付职责、不按期、按时发放给付金等情形。
    （二）基于给付义务类型整合公、私法的调整密度
    基于道义的给付义务整体上不受法律拘束，也很难具有直接的请求权基础，最多会转化为立法目的或者立法原则中的相应表述。如，《社会保险法》第1条所提及的“使公民共享发展成果”“促进社会和谐稳定”以及《社会救助暂行办法》第1条所提及的“促进社会公平，维护社会和谐稳定”。这些目的都含有道义给付的承诺特征，是政治承诺的法律化。基于法定职责的给付义务因具体性质和所涉权利的差别，会产生公法、私法的不同调整密度。具体来看，可分为四类：
    第一类：作为一种涉及公民生存权的受益行政，救助类给付应限缩行政机关裁量权，进而公法拘束程度最强，其中设定何种资格标准和依据是基础，实践中往往存在绵密的规范依据。
    第二类：附有对价的预防性社会保险待遇给付，时常因这种对价的“强制性”，具有一定的公法调整内容，如确保兜底性的基本社会保险给付义务受到公法相应原则调整，其余部分多不受公法调整。
    第三类：促成特定政策目的的扶助类给付关涉资源分配以及企业发展等，这类给付义务通常发挥了诱导相对人行为的作用，实践中类型多样，总体上因目的之公益性应受公法调整，对其实现手段的调整则可纳入私法范围。
    第四类：弥合特定牺牲的补偿类给付则更为关注社会共同体的风险共担，涉及资源分配均衡性等因素考虑，尤其需要关注那些因公共利益特别牺牲的群体是否应纳入相应补偿范围。由于其实现过程多以协议展开，对其目的的调整以及整体架构可归属于公法，协议部分可纳入行政协议的调整范围并加入一定的私法调整方式。
    可以发现，公法、私法的调整密度从救助类给付到扶助类给付已开始出现变化，即使是基于法定职责的给付义务中也出现了协议方式。因此，有学者提出了“共通法”的概念，认为公法、私法对立并非本质而系技术上的区分，应解除这种价值对立，寻求国家共同体所负担的给付义务。[73]综上所述，行政给付义务的类型所导致的调整原理会呈现出相应差异。
    如果将其置于诉讼过程中，给付义务履行中的公私法调整方式可被相对厘清，如救助类给付、基本社会保险的提供、补贴是否正当利用等情形适用公法规范，其他涉及以协议形式展开的给付义务中，那些以替代行政决定的协议方式展开的给付受公法调整，其余多数情况则以私法规范调整为主。而基于道义的给付义务则会转化为立法目的和原则，进而受到法律拘束。以此为基础，社会立法中的相应规范也可在一定程度上厘清。在我国当下的各项社会立法中，基于过去社会立法分散化和碎片化较强、社会公平正义有待进一步加强等情形，应借助公私法规范的合力，基于基本的规范框架，设计更为统一的法律框架。如医保立法，对于其中基于法定职责的基本医疗保险义务部分，强调监管，以管理为目的的医保协议亦然，但对于其他社会力量参与医保服务、供给的部分则更多地以私法调整为底色。
    （三）以法律关系理论整合垂直、水平行政给付义务
    在行政给付义务履行过程中，行政行为已不再是核心概念，它被大量协议方式所替代。学理上或可考虑用法律关系理论来解释行政给付义务中的诸多问题。法律关系理论和行政行为理论相互配合、相互补充已经在一些新兴行政领域得以展现。这些领域涉及多边法律关系，法律关系大多涉及复杂的利益结构，包含多个利益主体。[74]行政给付领域便符合这一特点，给付义务涉及诸多利益主体，引入法律关系理论并辅之以行政行为理论，有助于勾勒其中不同主体之间的利益关系。[75]鉴于“给付”这一概念发端于民事领域，借用法律关系理论亦可更好地勾连给付义务中的公法、私法以及法定、约定义务。即便不能清晰明确地识别其中的行政行为，但仍可相对厘清民事法律关系或行政法律关系。
    这种区分并非简单地两端截开，而是在针对具体问题的探究中，将二者置于同一个给付义务履行过程中加以思考。具体来看，救助类给付法律关系以公法关系为核心，涉及行政确认行为。作为一种事实认定，法律拘束原则上以“资格”为核心内容，包括准入和退出两部分，是一种羁束行政行为，需严格受法律所规定的条件限制。对价性社会保险待遇类给付则基于缴费主体的不同（即单位、个人与国家），由此对应不同的责任分担。促成特定政策目标实现的扶助类给付便已经开始出现了公法与私法法律关系同时并存的情形，如给予补贴时可能会签订一定的协议，以确保补贴的发放。例如，政府购买服务合同中的补贴发放，只有服务提供商提供的服务达到政府相应要求之后，才可以领到补助。其中，行政与民事的法律关系具体在哪个节点上开始交织或分离都应当成为解决具体问题的关键节点。而发展到以协议形式展开的行政给付义务，鉴于其中的契约活动常涉及公平、均等等权益实现，需要对公法原理的相关适用加以探讨。
    五、结语
    行政给付义务的履行总受限于财政因素，任何国家完全交由政府来履行行政给付义务总归不大现实。党的二十大报告强调“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。多层次的社会保障体系所要求的给付义务必然也是多元化的，其他给付义务亦然。适用于侵害行政中的相应法律原理尽管在给付行政中有所压缩，但并不意味着给付可恣意而为。面对全球化、老龄化等国际和国内挑战，行政给付义务的承担和履行均需在必要法治框架之内。这种框架以确立最底线的行政给付义务为基础，以调整行政给付义务中的侵害面向为主要内容，同时包括不同类型并结合私法途径构成，整体上需充分考虑如下两点：
    第一，从行政给付义务的内在法律拘束来看，是否需要给付需结合何为“基本”，何为底线性的给付义务加以判断。给付请求权主要存在于法定职责类的行政给付中，最终谁来给付仍需结合给付的项目展开，国家负有一定的兜底性责任。法定职责类的行政给付与协议型的行政给付已成为行政给付义务履行中的两种主要型态。一般而论，涉及“基本”的给付项目或者公民各种给付中的基础性给付事项，仍以国家或者政府给付为宜。而采用协议方式提供给付时，仍应深入考虑其中所涉及的公共财政、资金等公共性要素，需要必要的政府兜底责任。
    第二，外在的法律拘束则仍需以实体权益实现为行政给付目标，更加关注与公平、均等等价值相关的权益实现判断标准，以公私法调整密度为手段，“法律关系”为整合工具，实现不同类型的行政给付义务整合。在频繁的社会立法及社会政策变动中，充分地考虑行政给付义务的不同类型并贯之以重心不一的调整手段，方可确保立法、执法及后续的司法具有稳定性。
    本文旨在提供一般性的整体法律调整框架，侧重于理论架构，其中若干细节未能进一步展开，至少仍存在如下命题需进一步探讨：尽管各国行政给付的发展历史迥异并受制于该国政治、经济以及文化背景影响，但实际上大体与本文所归纳出的几种类型一致。如，基本上都是早期发展中以道义层面的行政给付为主，后发展为法定职责类的给付和协议方式展开的给付两种型态。但如果具体加以比较，仍存在一定差异。如，我国传统文化受道义影响较深，即使从国家层面来看，很多给付项目带有道义和法定相融合的色彩。如，精准扶贫等可以在本质上归为道义驱动，这是社会主义制度优越性的体现，也带有救助型行政给付义务的属性。也就是说，在某种具体的行政给付行为展开时，其归属的类型可能具有一定的叠加性，更为细化的行政给付义务调整规则仍需具体探讨。
    此外，行政给付义务类型化的展开对行政法学基础理论亦会产生冲击。如，以行政行为为中心的行政法学理论架构需要朝向以法律关系为中心的调整机制发展。但由于目前本文仅侧重于不同类型的行政给付义务之整体梳理，对如何建构并运用法律关系原理未多加讨论。这种结构之下所导致的法律保留原理等行政法学基础理论的调整也仅是简要论及，更为详细的探讨仍待继续深化。
    注释:
    [1]参见罗豪才、湛中乐：《行政法学》（第4版），北京大学出版社2016年版，第263页。
    [2]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第7版），北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第231页。
    [3]参见喻少如：《论行政给付中的国家辅助性原则》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2010年第6期。
    [4]参见章志远：《给付行政与行政诉讼法的新发展——以行政给付诉讼为例》，载《法商研究》2008年第4期。
    [5]参见张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》，载《中国法学》2006年第1期，第26页。
    [6]习近平：《扎实推动共同富裕》，载《求是》2021年第20期，第6页。
    [7]参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第585页。
    [8]参见[德]Eberhard Schmidt-Assmann:《行政法总论作为秩序理念：行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，元照出版有限公司2009年版，第10-13页。
    [9]参见杨日然教授纪念论文集编辑委员会：《法理学论丛——纪念杨日然教授》，月旦出版社股份有限公司1997年版，第302页，转引自胡玉鸿：《韦伯的“理想类型”及其法学方法论意义——兼论法学中“类型”的建构》，载《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2003年第4期，第36页。
    [10]案例检索时间为2023年3月15日。
    [11]参见[德]亚图·考夫曼：《类推与“事务本质”——兼论类型理论》，吴从周译，颜厥安审校，学林文化事业有限公司1999年版，第13页。
    [12]用其他检索方式，如检索引用《农村五保供养工作条例》的司法裁判案例共计95例，按审结年份来看，也呈现出正文所述的下降趋势。
    [13]参见最高人民法院（2017）行申7109号行政裁定书。
    [14]参见金昱茜：《论我国社会救助法中的制度兜底功能》，载《行政法学研究》2022年第3期，第144页。
    [15]参见《社会救助暂行办法》第1、2条；《社会救助法（草案征求意见稿）》第1、3、4条。
    [16]参见贾锋：《论社会救助权国家给付义务基准之三维度量——以江苏省四个县区为例》，载《现代法学》2013年第5期，第188页。
    [17]参见黄锴：《论社会救助权的本土塑造——以法律与政策的互动为视角》，载《南通大学学报（社会科学版）》2018年第6期，第62页。
    [18]参见《最高人民检察院发布15件公益诉讼检察服务乡村振兴助力脱贫攻坚典型案例》（2021年2月24日发布），载北大法宝，https://www.pkulaw.com,2022年5月10日访问。
    [19]参见重庆市渝中区人民法院（2018）渝0103行初237号行政判决书。该案也是2019年重庆行政诉讼典型案例之一，法院在选择该案作为典型案例的理由说明中指出，最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要部分，事关困难群众衣食冷暖，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度。因此，对于困难群众的最低生活保障标准的增减或停发，均应严格按照法定程序、法定情形作出相应的决定。
    [20]参见湖南省长沙市中级人民法院（2009）长中行终0071号行政判决书。
    [21]参见河北省唐山市开平区人民法院（2018）冀0205行初19号行政判决书。
    [22]参见杨飞：《社会保险权的规范建构》，载《社会法评论》（第5卷），中国人民大学出版社2011年版，第189页。
    [23]参见山东省日照市中级人民法院（2016）鲁11行终9号行政判决书。
    [24]参见贵州省黔西县人民法院（2019）黔0522行初103号行政判决书。
    [25]天津市高级人民法院（2005）津高行终0034号行政判决书。
    [26]参见《最高人民法院发布19起合同纠纷典型案例之十一：王某先等人诉被告重庆市某区工伤保险管理所、第三人重庆某煤矿公司不履行行政给付义务案》，载北大法宝，https://www.pkulaw.com,2022年5月10日访问。
    [27]参见广东省佛山市中级人民法院（2010）佛中法行终25号行政判决书。
    [28]参见杨解君、裘坚建：《行政补贴特性探讨》，载《法治论丛》2005年第5期，第64页。
    [29]参见辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行终15号行政判决书。
    [30]参见安徽省高级人民法院（2021）皖行终22号行政判决书。
    [31]参见湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行终65号行政裁定书。
    [32]《退耕还林条例》第7条规定，国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供应，加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。
    [33]参见贵州省高级人民法院（2017）黔行申209号行政裁定书。
    [34]参见吉林省高级人民法院（2018）吉行申333号行政裁定书。
    [35]参见[日]桑原洋子：《日本社会福利法制概论》，韩君玲、邹文星译，商务印书馆2010年版，第1页。
    [36]《农村五保供养工作条例》第17条规定：“乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。”从五保户供养的发展历史来看，《1956年到1967年全国农业发展纲要》提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠”。基于传统社会主义计划经济的治理模式，这些鳏寡孤独人员需要被安置，由此在《农村五保供养工作条例》中交由政府与村委会或者五保供养机构签订供养服务协议来具体落实。
    [37]参见河南省平顶山市中级人民法院（2012）平民二终96号民事裁定书。
    [38]参见河南省平顶山市湛河区人民法院（2013）湛行初102号行政裁定书。
    [39]参见“随县神农医院诉随县医疗保险服务中心案”，湖北省随州市中级人民法院（2019）鄂13行终28号行政判决书。
    [40]参见广西壮族自治区高级人民法院（2012）桂行终4号行政判决书。
    [41]参见河南省高级人民法院（2019）豫行终3889号行政裁定书。
    [42]参见广州市铁路运输中级法院（2021）粤71行终525号行政判决书。
    [43]参见凌维慈：《保障房租赁与买卖法律关系的性质》，载《法学研究》2017年第6期，第73页。
    [44][美]列奥·施特劳斯、约瑟夫·克罗波西主编：《政治哲学史》，李天然等译，河北人民出版社1993年版，第683页。
    [45]参见[英]迈克尔·罗森：《尊严：历史和意义》，石可译，法律出版社2014年版，第113页。
    [46]参见林来梵：《人的尊严与人格尊严——兼论中国宪法第38条的解释方案》，载《浙江社会科学》2008年第3期；谢立斌：《中德比较宪法视野下的人格尊严——兼与林来梵教授商榷》，载《政法论坛》2010年第4期。
    [47][德]康德：《道德形而上学基础》，孙少伟译，中国社会科学岀版社2009年版，第74页。
    [48]参见[美]本杰明·N.卡多佐：《法律的成长法律科学的悖论》，董炯、彭冰译，中国法制出版社2002年版，第110、116页。
    [49][美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009年版，第6页。
    [50]参见朱学磊：《罗尔斯“分配正义”理论及其批评者——兼论“分配正义”理论对当代中国的启示》，载《学术探索》2015年第1期，第24页。
    [51]参见张再林：《治论——中国古代管理思想》，陕西人民教育出版社1993年版，第122页。
    [52]参见吴钩：《中国的自由传统》，复旦大学出版社2014年版，第164页。
    [53]参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第586页。
    [54]参见张武岳、杨文：《山东沂水：殡葬改革后的乡村新风》，载新华网，http://www.news.cn/local/2022-04/08/c_1128543273.htm,2022年8月1日访问。
    [55]参见[美]玛莎·C.纳斯鲍姆：《寻求有尊严的生活：正义的能力理论》，田雷译，中国人民大学出版社2016年版，第30页。
    [56]参见韩小威、尹栾玉：《基本公共服务概念辨析》，载《江汉论坛》2010年第9期，第44页。
    [57]参见《国家基本公共服务标准（2021年版）》（发改社会〔2021〕443号），2021年03月30日发布。
    [58]《国家医保局财政部关于建立医疗保障待遇清单制度的意见》（医保发〔2021〕5号），2021年1月19日发布。
    [59] See Katharine G. Young, The Minimum Core of Economic and Social Rights: A Concept in Search of Content, The Yale Journal of International Law, Vol.33:113, p.113-175(2008).
    [60]参见[美]安靖如：《人权与中国思想——一种跨文化的探索》，黄金荣、黄斌译，中国人民大学出版社2011年版，第269页。
    [61]参见凌维慈：《论国家住房保障义务的构成》，载《华东师范大学（哲学社会科学版）》2013年第5期，第67页。
    [62]参见余凌云：《行政契约论》（第3版），清华大学出版社2022年版，第74页。
    [63]参见程明修：《行政行为形式选择自由——以公私协力行为为例》，载《月旦法学杂志》2005年第5期，第54页。
    [64]参见[德]格奥格·耶林内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第119页。
    [65]最高人民法院（2017）最高法行申3461号行政裁定书。
    [66]参见[美]Charles E.Rounds Jr.：《财产权：社会保障改革中隐含的问题》，宋华琳译，载《公法研究》（第4卷），中国政法大学出版社2005年版，第373页。
    [67]参见胡敏洁：《履行给付行政任务的私人之法律地位——以养老保障行政为例》，载《华东政法大学学报》2011年第2期。
    [68]参见湖北省随州市中级人民法院（2019）鄂13行终28号行政判决书。
    [69]有学者认为，随着国家提供公共物品的要求越来越高，国家责任开始逐渐由履行责任转为担保责任。参见谢鸿飞：《〈民法典〉中的“国家”》，载《法学评论》2020年第5期；杨彬权：《论担保行政与担保行政法——以担保国家理论为视角》，载《法治研究》2015年第4期。
    [70]钟秉正：《社会福利之法制化》，元照出版有限公司2008年版，第50页。
    [71]参见[美]唐·沃特金斯、亚龙·布鲁克：《平等不公正——美国被误导的收入不平等斗争》，启蒙编译所译，上海社会科学院出版社2019年版，第256页。
    [72]参见王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，载《中国法学》2021年第1期，第142页。
    [73]参见沈政雄：《社会保障给付行政法学分析——给付行政法论之再开发》，元照出版有限公司2011年版，第102页。
    [74]参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期，第53页。
    [75]参见前注[8]，Eberhard Schmidt-Assmann书，第328页。
    作者简介：胡敏洁，法学博士，浙江大学光华法学院教授。
    文章来源：《中国法学》2023年第2期。