温泽彬 苏升：党内备案审查机关的合宪性审查职能

    摘要: 党内备案审查机关应当承担初步的合宪性审查职能,有权向全国人大常委会提出针对党内法规的合宪性审查处理建议。《党内法规备案审查规定》第11条有关合宪性审查的规定应当符合《宪法》中宪法解释权、宪法监督权以及保证宪法实施义务的规范意旨。全国人大常委会的合宪性审查权派生于宪法解释权,这是一种终局性的合宪性审查权。党内备案审查机关履行的是保证宪法实施义务,它可以宪法为依据对党内法规进行审查,但不能作出终局的合宪性审查结论。在审查标准上,合宪性审查对于党的领导和监督保障法规应当以比例原则为审查标准,而对党的组织和自身建设法规实施审查则以是否具有“超越宪法和法律的特权”为标准。
    关键词: 党内法规;备案审查;合宪性审查;宪法解释;宪法实施;
    一、问题的提出
    目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。 [1]为了具体化备案审查的操作方式和标准,中共中央批准了《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《党内法规备案审查规定》),其中第11条规定:“审查机关对符合审查要求的报备党内法规和规范性文件,应当予以登记,从下列方面进行审查:……(二)合法合规性审查。包括是否同宪法和法律相一致……”。按照对合宪性审查的一般理解,合宪性审查特指在我国宪法监督体制下,监督规范性文件是否符合宪法的机制。[2]
    如果仅从字面来理解,《党内法规备案审查规定》实际上已经授权党的备案审查机关开展合宪性审查。然而,这种字面的理解与全国人大常委会的有关决定是存在一定紧张关系的。《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》第2条仅授权宪法和法律委员会承担开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督等工作职责。全国人大常委会制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条也只规定了宪法和法律委员会以及法制工作委员会有权对规范性文件进行合宪性审查。《党内法规备案审查规定》第11条授权党内备案审查机关实施合宪性审查的规定在字面上和全国人大常委会仅授权宪法和法律委员会以及法工委实施合宪性审查的规定不一致。在这种情况下,是直接认定《党内法规备案审查规定》第11条违反上位法,还是在法律体系内为其寻找一个合理的解释,避免其抵触上位法,便成为了一个值得研究的问题。
    关于党内备案审查机关是否有权实施合宪性审查这一问题,学界尚有争议。以合宪性审查主体是否必须具备宪法解释权为标准,可将合宪法审查权分配相关观点分为宪法解释必要说、宪法解释不必要说以及折衷说。持宪法解释必要说的学者主张只有具备宪法解释权的机关才能实施合宪性审查,因此只有全国人大常委会才能对提请备案的法律文件的合宪性进行审查。 [3]持宪法解释不必要说者则认为不具备宪法解释权的机关也可实施合宪性审查,如有的学者认为党内法规合宪性审查必然只能是党内自查自纠的一种制度。 [4]持折衷说的学者认为可以考虑在中央和地方设立党政合署的统一合宪性审查机构, [5]或者依赖于一套行之有效的“备案审查衔接联动机制”来加以解决 [6]。上述研究虽然提出了合宪性审查权分配的不同观点,但尚未深入分析党内备案审查机关实施合宪性审查的理论基础与宪法依据,本文将通过区分不同类型的合宪性审查来探讨党内备案审查机关实施合宪性审查的宪法依据以及配套的制度设计,以缓和《党内法规备案审查规定》第11条与全国人大常委会有关规定之间的紧张关系。
    我们对党内备案审查机关合宪性审查的理解不应该仅仅停留在字面解释的层面,直接判定《党内法规备案审查规定》第11条与全国人大常委会有关规定相抵触。党内备案审查机关虽然无法从宪法中的宪法解释权条款推导出其合宪性审查权,但它们可依据宪法中的保证宪法实施义务来开展初步的合宪性审查,从而避免僭越全国人大常委会的合宪性审查权。基于此种立场,本文第二部分先阐释合宪性审查工作的可分性,说明我国的合宪性审查具体工作并非只能由全国人大常委会来实施,合宪性审查的部分工作可以分配给其他宪法实施机关。在第三部分,本文提出合宪性审查权可分别由宪法解释权和保证宪法实施义务派生而来,两种合宪性审查权的功能有所区别但能够互补。第三部分则阐明党内备案审查机关派生于保证宪法实施义务的初步合宪性审查权应当如何实施。最后是简单的总结。
    二、合宪性审查权的可分性
    合宪性审查的法律效力本质上来自于人民的授权,在我国的法治框架内,它的效力依赖于全国人大及其常委会的认可。然而,审查效力来源的唯一性并不意味着合宪性审查权实施方式也必须是唯一的。我国《宪法》上的有关条文、现实的审查需求以及比较法上的经验都说明了合宪性审查权在实施方式上的适当分散对于保证宪法实施是很有必要的,易言之,合宪性审查权的实施是可分的。
    (一)合宪性审查权可分性的宪法依据
    一般认为,我国《宪法》第62条和第67条赋予全国人大及其常委会的宪法监督权是全国人大及其常委会实施合宪性审查权的依据。[7]从宪法的规定看来,似乎并没有将合宪性审查权区分为全国人大及其常委会的合宪性审查权以及其他机构的合宪性审查权的意味。然而,虽然从这些单独的宪法规定来看,合宪性审查权的可分性并未表现出来,但基于宪法整体性的考虑,对某一宪法条文的解释不应当忽略宪法其他条文,尤其是有关基本决断的条款。[8]对于合宪性审查权而言,《宪法》第1条第2款包含的党领导合宪性审查的要求是不能忽略的。
    《宪法》第1条第2款为党的机构实施合宪性审查奠定了宪法上的文本基础。《宪法》第1条第2款规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”该条款明确了我国的社会主义属性以及中国共产党的领导地位,这种领导地位包含了对合宪性审查的领导。党的领导地位是由党领导人民革命、建设以及改革的正确历史进程确立下来的,我国现行宪法是党领导人民制定的,现行宪法的历次修改也遵循了党中央提出修宪建议,然后由全国人大常委会形成宪法修正案草案,再提交全国人大审议的惯例。我国宪法充分体现了党的主张,开展宪法解释以及合宪性审查活动必须重视党对宪法条文的理解。基于党对全社会的领导地位以及党在宪法理解上的优势地位,《宪法》第1条第2款中党的领导地位应当被理解为包括了在合宪性审查工作上的领导。参照党通过提出建议的方式间接领导宪法修改,党领导合宪性审查的方式也应当是间接的,而不是直接的领导。
    具体而言,党对合宪性审查的领导应当包含两种面向,其一,当全国人大及其常委会在合宪性审查中面临重大的政治问题,审查结果会对政治统一体的统一和维护产生重大影响时,应当积极与党中央沟通,通过宪法的政治化实施的方式来化解难题。[9]其二,党的机关发现党内法规中的违宪疑虑时,基于党的领导地位,以及党内法规的自律性规范体系属性, [10]党内备案审查机关应当形成自己的审查意见,逐级上报,并最终由党中央的有关机构移交全国人大常委会,由后者对该审查意见作出终局性的审查结论。这两种不同面向中党对合宪性审查工作的领导分别体现了我国宪法的政治化实施和法律化实施的侧重点。作为宪法的法律化实施的重要方式,合宪性审查工作的开展不能忽视《宪法》中党的领导条款的影响。质言之,在保证全国人大及其常委会终局性的合宪性审查决定权的基础上,党内备案审查机关有权依据宪法对党内法规进行审查,并向全国人大常委会提出审查意见,这是实现党领导合宪性审查的重要方式。在这层意义上,合宪性审查权的实施方式是可分的,党内备案审查机关和全国人大常委会应当在合宪性审查工作中发挥好各自应承担的职能。
    此外,党的十八届四中全会公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系确认为中国特色社会主义法治体系的组成部分,这其中也隐含了党内法规接受宪法审查的内涵。作为法治体系的一部分,不与宪法相抵触是党内法规的基本遵循。在党领导合宪性审查的前提下,党内法规的合宪性审查需要以既能最大程度落实宪法规范性效力,又不会导致政治分歧的方式来实施。党的备案审查机关参与合宪性审查,最终由全国人大常委会作出终局的审查决定既符合宪法关于释宪权的规定,也满足政治稳定的需求,是当下比较稳妥的选择。
    整体来看,区分全国人大及其常委会的合宪性审查权以及党内备案审查机关的合宪性审查权既是落实党的领导条款的重要方式,也是正确理解全国人大及其常委会有关职责不可或缺的。将合宪性审查权区分为全国人大及其常委会的合宪性审查权以及党内备案审查机关的合宪性审查权在宪法上有明确的依据。
    (二)合宪性审查权可分性的现实需求
    合宪性审查权的可分性不仅仅有《宪法》上的条文作为直接依据,我国合宪性审查实践也充分说明了合宪性审查权有必要区分为全国人大及其常委会的合宪性审查权以及党内备案审查机关的合宪性审查权。
    对于合宪性审查而言,党内备案审查机关发挥其积极性和主动性的空间始终是存在的,因为除了行政法规、司法解释以及地方性法规以外,党内法规有时在国家公共生活中具有“溢出效应”, [11]也有可能与宪法相抵触。由全国人大常委会对党内法规作出是否违宪的最终决定固然是合适的,但实际上,级别较低的规范性文件是否存在违宪疑虑并不适合由全国人大常委会来审查。而且,对于一些十分明显,不需要对宪法进行解释的违宪情形并不一定需要全国人大常委会完成论证到宣告的所有审查程序才能得出结论,全国人大常委会作为常规的合宪性审查权实施主体应当专注于对基本权利和国家利益至关重要的案件。
    首先,所有规范性文件以及公权力行为都通过备案审查程序由全国人大常委会来审查是不现实的。对于一些级别较低的规范性文件,实际上全国人大常委会是很难关注到的,如果所有的合宪性审查请求都如潮水般涌向全国人大常委会,那么我国的合宪性审查机制的有效性和效率是难以保证的。这也正是我国建立四套各自负责的备案审查系统的现实原因。《法规、司法解释备案审查工作办法》将全国人大常委会宪法和法律委员会以及法工委的合宪性审查对象限定于“法规、司法解释”也是为了避免合宪性审查机制不堪重负。实际上,按照规范性文件的类型将不属于法规、司法解释的文件移送有关机关,而不是径行判断文件的合宪性也是全国人大常委会的常规操作。《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》中就明确指出:“对不属于全国人大常委会审查范围的598件审查建议,及时移送相关备案审查工作机构研究处理。”这其中就包括移送中央办公厅的3件。因此,从保证全国人大常委会合宪性审查工作的有效性和效率来看,所有的合宪性审查都由全国人大常委会来实施是不切实际的。
    其次,对于明显违宪的规范性文件,如果不需要对宪法进行解释,由全国人大常委会完成所有合宪性审查程序的必要性也不是十分充足。如原《人民武装警察法》中有关武装警察部队领导权的规定。2017年12月,有公民对《人民武装警察法》中“人民武装警察部队由国务院、中央军事委员会领导”的规定提出合宪性审查建议,认为这一规定与《宪法》第93条:“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”的规定相抵触。全国人大常委会认为,应当在改革措施成熟后,及时修改完善有关法律。[12]该审查案例中,有关的违宪情形实际上无需审查机关对条文背后的立法事实进行审查,只需对比宪法条文和法律条文的字面表达就可确定法律条文违宪。此种纯粹的字面违宪情形实际上其他备案审查机关也能够发现,而且作出违宪的判断也不会有争议,此时全国人大常委会认可其他机关的审查结论便可完成审查,没有必要一定要亲自论证才确认有关规范的违宪性。因此,综合合宪性审查的实践需求来看,我国的合宪性审查权也有区分的可能性,而且区分以后全国人大常委会的合宪性审查权实际上是得到了增强,因为它可以专注于审查那些争议较大、对公民权利和国家利益影响较大的案件。
    除了我国宪法文本和合宪性审查的实践以外,比较法上也有将合宪性审查权进行区分的成功经验。较为典型的就是德国和美国的经验,虽然两国的合宪性审查实施机关和实施方式有所区别,但在合宪性审查权的可分性这点上,二者的观点是一致的。美国允许各州法院开展合宪性审查,在涉及联邦法律时,联邦最高法院对案件享有终局的审判权,合宪性审查权在美国显然是可分的。德国也允许下级法院筛选出违宪疑虑然后提交宪法法院。德国的合宪性审查虽然不允许下级法院直接宣告规范合宪或不合宪,但下级法院的合宪性问题筛选功能实际上也是合宪性审查的一种实施方式。而且,即便宪法案件到达宪法法院,宪法法院还有合议庭对案件进行筛选,多数案件在合议庭阶段就会被判定不予受理或者支持诉愿请求,只有涉及基本权利的新颖性案件才会进入后续审判庭实质的审理程序。就此意义而言,德国宪法法院实质上作出宪法判断的审判庭在案件的审理中垄断的实际上是对涉及基本权利的新颖性案件作出审查结论的权力,而不是垄断所有宪法案件的合宪性审查。我国也面临着全国人大常委会难以独自承接所有的合宪性审查工作的困境,在此情形下,在保证全国人大常委会终局性的审查权的前提下,尝试把合宪性审查权区分为不同类型,由不同主体实施,或许是可行的。
    三、合宪性审查权的两种类型及各自功能
    前文已述,由不同审查机关来实施合宪性审查权在宪法文本、审查实践以及比较法上都能够得到支持。党内备案审查机关作为党内法规的审查主体,也应承担起相应的合宪性审查职能。就此而言,就有必要对全国人大常委会和党内备案审查机关的合宪性审查权性质进行区分,并分析它们在功能上的差异,以便明确它们在合宪性审查中的分工。
    (一)合宪性审查权的两种类型
    宪法实施是规则意识的塑造过程, [13]为了塑造共识性的规则意识,我国《宪法》序言最后一句特意强调了国家政治生活中多类型主体均负有保证宪法实施的职责,我们可以说由多种主体共同保证宪法实施是我国宪法的基本价值决断。作为执政党的机关,保证宪法实施义务要求党内备案审查机关在其审查工作中充分实施宪法,保证被审查文件与宪法相一致。因此,我国的合宪性审查权并不仅仅指涉派生于宪法解释权的合宪性审查权,宪法中实际上还隐含着派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权。
    1.派生于宪法解释权的合宪性审查权
    前文已述,我国合宪性审查权的宪法依据在于《宪法》中有关宪法监督的条文。然而,宪法监督的内涵较为宽泛,除了针对规范性文件的合宪性审查以外,宪法监督还包括对国家机关履职情况以及侵犯公民基本权利行为的监督。[14]从关联的紧密程度上看,宪法解释权有关规定才是对规范性文件实施合宪性审查的直接宪法依据。
    为了在发展宪法的同时又保持宪法的稳定,人民在形成制宪权意志后又创造出释宪权。宪法解释权来自于国民的授予,直接地源自于制宪权,[15]因此,释宪权继承了制宪权形成宪法内容的功能。宪法条文中蕴含的宪法规范被解释出来后才能判断公权力行为是否违反了宪法规范。[16]因此,在宪法文本存在多种解释的可能时,合宪性审查需要以宪法解释为前提才能对被审查文件作出正确的宪法判断。基于宪法的最高法地位,各级下位规范都应当同宪法解释相一致,如有抵触情形,宪法解释机关自然有权对其进行审查。因此,宪法解释权天然地包含了合宪性审查权能,它必然会要求宪法解释机关按照其解释结果对下位规范进行合宪性审查,而不是仅仅让解释机关作出解释,却不对被审查规范作出是否合宪的判断。这一点在我国台湾地区的违宪审查制度中体现得较为明显,我国台湾地区在“宪法”解释程序中对有关规范一并进行合宪性审查。[17]
    从规范文本来看,宪法将释宪权赋予全国人大常委会。在条款的安排上,宪法解释权与监督宪法实施权被共同安排在《宪法》第67条第1项。这种安排表明了全国人大常委会的宪法监督与宪法解释存在内在关联,全国人大常委会宪法监督的开展以对规范内容的权威认知为前提。[18]作为宪法监督的重要内容,全国人大常委会的合宪性审查以宪法解释为前提。宪法条文和法律条文的内涵都会发生变迁,如果不将宪法解释作为合宪性审查的前提,宪法内涵的发展就很难得到控制,许多的违宪问题也难以真正得到纠正。基于现有规范对合宪性审查的此种安排,对派生于宪法解释权的合宪性审查权,我们可以认同学者提出的论断:有合宪性审查权必须同时有宪法解释权,相应的,有宪法解释权必然同时有合宪性审查权。[19]
    从合宪性审查实际操作来看,全国人大常委会法工委在2021年备案审查工作情况报告中针对强制亲子鉴定问题指出:“亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定,属于公民基本权益,受宪法法律保护,地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容,也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。”在这一审查案例中,法工委实际上对《宪法》第38条中的“人格尊严”进行了解释,将亲子关系确认为公民人格尊严的具体内容,完成解释之后,随即明确了强制亲子鉴定与宪法法律不相符。[20]可见,基于宪法解释实施合宪性审查是全国人大常委会实施合宪性审查的重要方式。自2017年全国人大常委会法工委向全国人大常委会汇报备案审查工作以来,历年的工作报告中都频繁涉及到合宪性审查问题。2021年,国务院有关部门更是首次提出合宪性审查建议。照此趋势,合宪性审查只会越发频繁,在宪法文本的具体内涵并不明确的情况下,合宪性审查就不能仅作出是否合宪的判断,而要对判断本身进行说理,[21]宪法解释就是这一说理过程不可或缺的。
    把宪法解释作为基本法解释的前置条件,强化了法律解释的正当性,避免了合宪性审查说理的苍白无力。[22]可以预见,今后在合宪性审查中进行宪法解释的需求数量会越来越多。然而,这种合宪性审查与宪法解释的关联性并不必然推导出合宪性审查的所有环节都要在全国人大常委会完成的结论。考虑到全国人大常委会工作量的繁重,其他备案审查机关分担一定的合宪性审查工作是十分必要的,《党内法规备案审查规定》第11条中有关合宪性审查的规定应当在此意义上来理解。
    2.派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权
    何为保证宪法实施义务?保证宪法实施义务的宪法依据在《宪法》序言最后一句:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”从认识宪法到解释宪法,从宪法具体化到合宪性审查,所有宪法问题都由宪法实施而展开。[23]按照宪法学界的主流观点,宪法实施是相对宪法制定而言的概念,是指把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制。[24]在宪法实施中的国家公权力可以概括为:宪法执行权、宪法适用权和宪法监督权。[25]从这些定义以及宪法序言最后一句的字面表述来看,保证宪法实施义务指涉的是所有政治主体将宪法文本转化为政治现实的责任。然而,如果结合《宪法》第62条和第67条,对《宪法》序言最后一句进行体系解释,那么我们可以发现作为法律义务的保证宪法实施义务实际上并不包括宪法监督权和宪法解释权,仅仅包括执行和适用宪法的义务。
    宪法监督权和宪法解释权都已经被宪法明确列为两种独立的权力,并且被专门赋予全国人大及其常委会。全国人大及其常委会的宪法监督权与宪法解释权具有较强的能动性,它们能够能动地形成宪法内容,而其他机关实施宪法的方式则更为被动,它们不能以解释的方式形成宪法内容,而只能按照宪法条文的字面含义或者全国人大及其常委会的宪法解释来执行或者适用宪法。在此意义上,其他机关实施宪法的行为更加贴合“义务是一种相对抑制的作为或不作为的方式”[26]这一特性,而全国人大及其常委会的宪法监督与解释更多体现的是这两种宪法实施活动的权力属性。因此,在宪法的法律化实施层面,宪法监督与解释权已经被转化为两种具体的权力,不能被保证宪法实施义务所包含,只有在宪法的政治化实施,即制宪权的层面,宪法监督与解释才能被理解为一种义务。在宪法日常的法律化实施中,保证宪法实施义务指的就是宪法监督和宪法解释以外执行和适用宪法的活动。真正承担保证宪法实施义务的主体并不包括全国人大及其常委会,其他政治主体才是保证宪法实施义务的承担者。
    作为实施宪法的一种具体方式,合宪性审查不仅仅会从宪法解释派生而来,同样也会从保证宪法实施义务派生而来。保证宪法实施义务强调宪法实施机关在自身的履职过程中落实宪法规则和精神,当宪法实施机关的主要职责是审查规范性文件的合法性时,其落实保证宪法实施义务的主要方式就是合宪性审查。这是宪法在法秩序内的最高效力决定的,宪法效力的最高性决定了其规则、原则以及价值决断都要渗透到更低位阶的规范性文件中,所有规范性文件的内容都要受到宪法的约束。各部门各级别的审查机关在审查规范性文件是否与上位规范相抵触的时候,自然要将宪法作为审查依据,考察有关文件是否与宪法相抵触。这是保证宪法实施义务向规范性文件审查制度自然延伸的结果。
    (二)两种合宪性审查权的功能
    从宪法解释权派生而来的合宪性审查权具备形成终局性合宪性审查决定的功能。宪法解释权积极形成宪法内容的能动性是从制宪权继承而来的。作为国家权力来源的制宪权是积极的政治权力,具有塑造国家的功能。[27]在国家的日常运行中,由制宪权派生而来的宪法解释权是制宪权在日常政治下的延续,它以法律化的方式进一步明确制宪权意志。从宪法解释权派生而来的合宪性审查在功能上也继承了制宪权的能动性,它也强调在审查活动中积极形成宪法内涵。基于这种能动性,派生于宪法解释权的合宪性审查权掌握了确定合宪性审查中大前提内容的权力。[28]在合宪性审查的小前提明确的情况下,如何理解大前提对合宪性审查的最终结论有决定性的影响,在此意义上,派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权也要服从派生于宪法解释权的合宪性审查权,一旦宪法条文内涵发生变迁,合宪性审查结论必须以派生于宪法解释权的合宪性审查的结论为准。
    相比之下,派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权在合宪性审查中发挥的是提升合宪性审查效率的功能。宪法条文虽然具有概括性和抽象性,但在多数情况下,关于宪法条文内涵的争议还是比较小的,并非所有的合宪性审查都需要有权机关的宪法解释作为前提。大部分合宪性审查案件由各类型的宪法实施机关通过派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权来审查,少部分重要案件通过派生于宪法解释权的合宪性审查权来审查,这对于提升合宪性审查效率是至关重要的。德国和美国的规范审查实践就证明了这一点,德国联邦宪法法院2016—2020年受理的规范审查案件数量大约为20—40件,[29]美国联邦最高法院每年审理的案件约为70—90件。[30]两国的宪法解释都集中于对公民基本权利和国家利益影响较大的案件中。对我国而言,作为宪法解释机关的全国人大常委会除了承担合宪性审查职责以外,还要负责法律的制定、执法检查以及规范性文件的合法性审查等工作,其工作负担本来就十分繁重,如果合宪性审查数量过多,要么, , , 全国人大常委会合宪性审查的工作质量会被稀释,导致对公民权利和国家利益至关重要的规范难以得到充分的审查,要么合宪性审查的时限被拉长,导致宪法救济不够及时。充分发挥派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权的作用,将合宪性审查权合理地下放到各类型的宪法实施主体就可以简化合宪性审查的程序,缩短合宪性审查的时限,同时保证对宪法条文内涵有争议的重要案件能够得到充分的审查。
    整体而言,派生于宪法解释权的合宪性审查权是一种决定性的审查权,而派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权是辅助性的。只有二者充分发挥各自功能并配合协调,合宪性审查才能在保证质量的同时又提升效率。
    四、党内备案审查机关的初步合宪性审查职能
    正如学者所言,违宪审查是保证宪法得到有效实施的一项制度。[31]在宪法实施主体中,中国共产党居于特别重要的地位,是宪法全面实施的最高政治领导力量,是保证宪法全面实施的主导者、组织者、推动者。[32]基于我国社会主义制度和党的领导的同一性,宪法和法律为国家机构设立的义务及行为规范同样也是中国共产党党内机构应履行的义务和行为规范。[33]党内备案审查机关作为党的机关必然负有实施宪法的职责,具体到它自身的职能,它实施宪法的方式主要就是在党内法规审查工作中开展合宪性审查,确保党内法规不与宪法相抵触。显然,党内备案审查机关无权以宪法解释和宪法监督的方式实施宪法,作为党内备案审查机关宪法实施方式的合宪性审查只能派生于宪法对其提出的保证宪法实施义务,而不能由宪法解释权派生而来。否则党内备案审查机关就违背了宪法第62条和第67条的规定,僭越了全国人大及其常委会的合宪性审查权。因此,对于党内备案审查机关而言,审查党内法规是否符合宪法本质上就是直接按照宪法规定履行职责的适用性实施, [34]它的合宪性审查权来源于保证宪法实施义务。《党内法规备案审查规定》第11条规定的合宪性审查应当限定在履行保证宪法实施义务的范围内。
    (一)《党内法规备案审查规定》第11条的合宪性限缩
    聚焦到合宪性审查制度中,宪法解释权赋予全国人大常委会在合宪性审查中释法说理的权能,而宪法监督则赋予了全国人大常委会宣告审查结论的权能。首先,宪法解释权主要在宪法规范难以直接适用和社会客观情况发生变化的情况下发挥作用,[35]在合宪性审查中,开展宪法解释是为了对审查结论进行论证,全国人大常委会作为行使宪法解释权的专门机关,这决定了关于宪法条文的理解只有获得全国人大常委会的认可才具备法律效力。其次,得出是否违宪的结论并纠正违宪行为是宪法监督的基本要素。[36]全国人大常委会享有宪法监督权意味着它可以作出纠正各类规范性文件的处理后果,[37]这种监督行为必要的时候也可由全国人大来实施。《党内法规备案审查规定》第11条关于合宪性审查的规定应当在上述规范内涵的控制下来理解。
    结合保证宪法实施义务、宪法解释权以及宪法监督权的规范内涵,对《党内法规备案审查规定》第11条的理解,不能仅仅停留在其字面意义上,径直认定党内的备案审查机关可以如全国人大常委会那样行使完全的合宪性审查权,应当从合宪性审查的释法说理和审查结论的宣告两个方面对《党内法规备案审查规定》第11条关于适用“是否同宪法和法律相一致”标准的字面内涵进行限缩。在释法说理方面,党内备案审查机关的合宪性审查是对宪法的非解释性适用,党内备案审查机关可以对有关党内法规的违宪疑虑有自己的理解,但不能以自己对宪法的理解代替全国人大常委会的宪法解释。具体而言,党内备案审查机关可以按照自己对宪法的理解形成有关合宪性审查结论的意见,但对宪法条文的最终解释结论应当由全国人大常委会来确定。在审查结论的宣告方面,未经全国人大常委会的同意,党内备案审查机关不得自行宣告合宪性审查的结论。
    党内备案审查机关派生于保证宪法实施义务的合宪性审查职能作为非解释性的宪法适用,它应当是一种辅助性的审查,在充分尊重派生于宪法解释权的合宪性审查权的前提下,它可以作为提升审查效率的有效手段而存在。具体而言,派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权应当发挥分担全国人大常委会合宪性审查权的功能。如前所述,全国人大常委会除了合宪性审查工作以外,还承担了大量的立法和监督工作,如果党内法规的合宪性审查的所有程序都由全国人大常委会来实施,恐怕全国人大常委会会不堪重负。因此,全国人大常委会虽具备完全的合宪性审查职能,但由其全程负责党内法规的合宪性审查是不现实的,由党内备案审查机关分担初步的审查工作是比较合适的。所谓初步的审查即党内备案审查机关自主判断党内法规是否存在违宪疑虑,并对违宪疑虑作出初步的处理建议,这种处理建议要等待全国人大常委会的同意才能具备法律效力。如此,全国人大常委会既能够节省释法说理的时间与人力成本,又能够保证其在宪法解释和宪法监督事项上拥有终局性的决定权,党内备案审查机关也能履行好其保证宪法实施义务。从完善法治体系的层面来看,赋予党内备案审查机关初步的合宪性审查权,与“合法律的宪法解释”类似,既容留了立法影响宪法的渠道,又保留了对这种影响的基本控制。[38]
    从合宪性审查工作的实践情况来看,由其他宪法实施主体开展初步的合宪性审查是存在一定的实践依据的,部分地方的人大常委会已经在这方面积累了一定经验。如上海市和天津市的有关地方性法规要求将违宪疑虑报告给全国人大常委会。[39]云南省规定,发现违宪疑虑时,应当向全国人大常委会提出审查请求。[40]浙江省人大常委会认为:可以对规范性文件是否符合宪法进行审查研究,但是,不能作出是否符合宪法的判定。如果经过审查研究,认为“决定命令”“决议决定”、规章涉及宪法解释或者实施问题的,应当逐级向全国人大宪法与法律委员会提出请示。[41]可见,由全国人大常委会以外的宪法实施机关对合宪性问题进行初步审查,在我国已具备一定的实践基础。
    (二)党内备案审查机关实施合宪性审查的制度设计
    党内备案审查机关承担的主要是保证宪法实施义务,相关的合宪性审查也只能是初步审查,即只能提出合宪性审查建议,但不能自行作出合宪性审查决定。考虑到党内法规毕竟具有内部属性,即便只是初步审查也应当在审查强度上对不同类型的党内法规有所区别,以确保审查资源得到适当分配。党内备案审查机关的合宪性审查制度建构应当紧扣这两个基本判断来展开。
    在审查程序方面,党内备案审查机关不能回避党内法规中存在的合宪性问题,各级审查机关应当积极运用宪法对相关文件进行审查。一旦发现有关文件存在违宪疑虑,下级审查机关应当逐级向上级审查机关报送有关宪法问题,上级机关要对有关问题是否属于合宪性问题进行审查,如果通过合法合规性审查就能够解决问题,就无需再上报更高级别的审查机关。对于确实需要实施合宪性审查的问题,应当最终由党中央的审查机关主动通过备案审查衔接联动机制联系全国人大常委会,妥善解决相关宪法问题。在初步审查的过程中,党内备案审查机关可以依据其对宪法的理解形成一定的宪法阐释, [42]并依据此种阐释形成初步的处理建议,在提交合宪性疑虑时将这种处理建议一并提交,供全国人大常委会审查。全国人大常委会收到审查建议后,若认为党内备案审查机关的处理建议符合宪法,则可做出决定,认可党内备案审查机关的处理建议。若认为审查建议存在问题,全国人大常委会可以启动正式的宪法解释程序实施审查,并充分吸收党中央有关机构的意见,最终作出合宪性审查决定。
    在审查强度上,《党内法规备案审查规定》第11条虽然没有规定如何对党内法规实施合宪性审查,但这并不意味着对所有的党内法规和规范性文件都需要进行同等程度的合宪性审查。党内法规体系以“1+4”为基本框架,即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。[43]在这些板块中,党的领导法规最有可能涉及党对宪法中规定的国家事务、经济文化事业、社会事务的领导关系,以及党与各国家机构的关系、国家体制等方面,从而涉及宪法关系。[44]而党的监督保障法规涉及对党员的纪律处分和权利保障,因此,党的领导法规和党的监督保障法规与宪法的关系较为紧密。而党的组织法规和党的自身建设法规主要起到的是党内自我管理的作用,与宪法的联系并不如领导法规和监督保障法规那般紧密。
    党的领导法规和党的监督保障法规,注重的是政治上的领导和监督。作为一种革命性的力量,党要不断推动改革,然而改革必须要克制革命的激进主义,在宪法框架内实施改革。我国现行宪法隐含了“终结革命主义的狂潮,开始从非常政治转向日常政治”[45]的基本决断。在这一基本决断之下,带领人民通过革命行使制宪权的党,也要将原本主要通过政治运动实施的领导和监督活动转换到法治的轨道上来。在日常政治状态下,制宪权的激进主义倾向要内化于宪定权的稳定性中,党领导国家的法规和监督保障党员的法规要接受宪法上比例原则的审查,以免革命激进倾向过度限制公民基本权利。
    与党的领导法规和党的监督保障法规不同,党的组织法规和自身建设法规主要是党对自身的管理,对这些法规应当注重从平等保护的角度来审查它们是否符合“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的要求。党内法规作为党的自治型规章制度,不仅是一种制度性约束,同时更彰显党的政治性要求,集中体现了我们党勇于自我革命、从严管党治党的政治品格。[46]中国共产党的革命性和先进性决定了自身是具备牺牲精神的,长期以来的革命和建设历史也验证了中国共产党的自我革命对民族复兴和国家建设至关重要。宪法应当对中国共产党的自我革命精神保持适当尊重,但这种尊重仅限于党的牺牲和奉献,对于可能导致党员脱离群众,享有特权的规定,宪法应当予以纠正。
    结语
    中国共产党既是中国法治的践行者,也是中国革命与建设的领导者,党如何依宪治国将是学界今后较长时期内都需要面对的重大课题。从合宪性审查权的类型对合宪性审查的职能分工进行分析,仅仅是触及了该课题的冰山一角,诸如宪法解释如何体现党的领导等重要问题远比合宪性审查的职能分工复杂。此外,党内备案审查机关虽然不具备宪法解释权,难以通过形成宪法内容的方式实施合宪性审查,但它们还可以政治化的方式实施宪法。在宪法的政治化实施中,宪法规范既可以作为商谈中的理由,也可成为增强政治权威的话语。[47]如何在其中发挥好宪法的政治功能和法律功能也是需要认真对待的问题。对上述问题的解答,还有待理论和实务同仁共同探索。
    注释:
    [1]参见沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201712/18c831eededb 459cb645263ebf225600.shtml,2017年12月27日访问。
    [2]参见胡锦光:《论我国合宪性审查与合法性审查的区别》,载《备案审查研究》2021年第1期。
    [3]参见胡锦光:《论法规备案审查与合宪性审查的关系》,载《华东政法大学学报》2018年第4期。
    [4]参见李玮:《论党内法规的合宪性审查》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。
    [5]参见秦前红、周航:《论我国统一合宪性审查制度的构建》,载《江苏行政学院学报》2019年第4期。
    [6]参见门中敬:《我国合宪性审查的法理困境及其排除》,载《政法论坛》2021年第4期。
    [7]参见宪法学编写组:《宪法学》(第二版),高等教育出版社2020年版,第340页。
    [8]参见[德]康拉德·黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2005年版,第49页。
    [9]关于宪法的政治化实施方式,参见翟国强:《中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察》,载《中国法学》2016年第2期。
    [10]参见赵谦:《羁束性自我革命:党内法规制定权限的组织架构论》,载《河北法学》2023年第4期。
    [11]参见雷磊:《法的渊源:一种新的分类法及其在中国语境中的运用》,载《河北法学》2021年第11期。
    [12]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室:《规范性文件备案审查案例选编》,中国民主法制出版社2020年版,第4页。
    [13]参见魏健馨:《现代国家建构视域中的宪法实施》,载《河北法学》2017年第5期。
    [14]参见蔡定剑:《国家监督制度》,中国法制出版社1991年版,第121-122页。
    [15]参见韩大元、张翔:《试论宪法解释的界限》,载《法学评论》2001年第1期。
    [16]参见林来梵:《宪法学讲义》,清华大学出版社2018年版,第434页。
    [17]参见我国台湾地区同性二人婚姻自由案,“司法院”释字第748号,2017年5月24日公布。
    [18]参见钱坤:《全国人大常委会宪法地位的历史变迁与体系展开》,载《法学研究》2022年第3期。
    [19]同前注[2],胡锦光文。
    [20]参见沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/2606f90a45b1406e9e57ff45b42ceb1c.shtml,2021年12月24日访问。
    [21]参见任喜荣:《论最高国家权力机关的宪法说理》,载《法学家》2021年第3期。
    [22]参见莫纪宏:《宪法解释是推进合宪性审查工作重要的制度抓手》,载《法学论坛》2020年第6期。
    [23]参见温泽彬:《加快推进中国特色社会主义宪法理论与话语体系建设》,载《甘肃政法大学学报》2021年第5期。
    [24]参见蔡定剑:《宪法实施的概念与宪法施行之道》,载《中国法学》2004年第1期。
    [25]参见韩大元、张翔等:《宪法解释程序研究》,中国人民大学出版社2016年版,第41页。
    [26]张文显:《法理学》,高等教育出版社2018年版,第118、131页
    [27]参见高全喜:《政治宪法学纲要》,中央编译出版社2014年版,第62页。
    [28]合宪性审查的大前提是宪法规范,小前提是被审查规范,结论是被审查规范是否符合宪法。
    [29]数据来源:德国联邦宪法法院网站,https://www.bundesverfassungsgericht.de/DE/Verfahren/Jahresstatistiken/2020/statistik_2020_node.html,2022年10月17日访问。
    [30]数据来源:美国联邦最高法院网站,https://www.supremecourt.gov/publicinfo/year-end/2021year-endreport.pdf,2022年10月17日访问。
    [31]参见胡锦光:《违宪审查与相关概念辨析》,载《法学杂志》2006年第4期。
    [32]参见苗连营:《“宪法全面实施”的意义探析与模式建构》,载《河南财经政法大学学报》2020年第5期。
    [33]参见焦洪昌、江溯:《我国宪法修正案第三十六条的规范含义》,载《学习与探索》2019年第1期。
    [34]同前注[32],苗连营文。
    [35]参见蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2004年版,第299页。
    [36]参见刘松山:《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》,载《中国法律评论》2018年第4期。
    [37]同前注[35],蔡定剑书,第280页。
    [38]参见杜强强:《符合法律的宪法解释与宪法发展》,载《中国法学》2022年第1期。
    [39]参见《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第24条,《天津市人民代表大会常务委员会和区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》第24条。
    [40]参见《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第17条。
    [41]参见浙江省人大法制(工作)委员会:《新时代合宪性审查视角下浙江省备案审查工作的实践和思考》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2018-09/18/content_2061418.htm,2018年9月18日访问。
    [42]参见范进学、张玲玲:《论我国合宪性审查中的宪法阐释与宪法解释》,载《浙江学刊》2022年第3期。
    [43]参见中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规体系》,载中央人民政府网站,http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/06/content_5629962.htm,2021年8月6日访问。
    [44]参见雷磊:《什么是“宪法渊源”?——基于一般理论与中国语境的分析》,载《东南法学》2021年第2期。
    [45]高全喜:《革命、改革与宪制:“八二宪法”及其演进逻辑一种政治宪法学的解读》,载《中外法学》2012年第5期。
    [46]参见周叶中、邵帅:《论中国共产党党内法规的效力》,载《中国法律评论》2021年第3期。
    [47]同前注[18],钱坤文。
    温泽彬，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师；苏升，西南政法大学行政法学院博士研究生。
    来源：《河北法学》2023年第6期。