田飞龙：人大释法与香港国安宪制秩序的形成

    2022年12月30日，全国人大常委会审议通过了《国务院关于提请解释<中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法>有关条款的议案》，对香港国安法第14条和第47条作出权威性解释。这是香港国安法实施两年多以来首次释法，是香港法治发展进程中的一件大事，是“一国两制”制度体系建设的重要里程碑，也是香港国安法治体系与国安宪制秩序的规范巩固。
    本次释法是因应香港特区行政长官李家超于2022年11月28日向中央人民政府提交之香港国安法专门报告的请求而作出的，这一良性互动程序体现了“爱国者治港”的新管治气象，也体现了中央全面管治权与香港高度自治权的有机结合与统一。行政长官提请释法并非首次，香港回归以来的基本法释法就有多次由行政长官提出，集中体现了香港特区宪制秩序的“行政主导”特征以及行政长官对特区与中央的双负责制。本次提请释法的背景案件是黎智英辩护权案，香港法院的有关裁决未能遵从香港国安法原意，造成案件进程的国家安全风险。行政长官在香港本地法律程序已然穷尽的条件下提请释法，责任是明晰的，时机是合理的，对香港法治是有积极维护意义的。
    人大释法回应了有关提请诉求，又进一步从国安宪制秩序的层面澄清了立法原意，疏通了有关机构的法定职责及相互关系，确保香港本地国安执法、司法机构行使管辖权的规范清晰性与制度闭环特征。人大释法赋予香港国安委以更为凸显的监督指导者角色，使之对全面准确实施香港国安法起到规范性的领导和决定作用，更好保障香港特区行政长官及法院依法履行维护国家安全的法治责任。人大释法因个案而起，但其规范性超出个案而有效填补及巩固了香港国安宪制秩序，是对香港法治与司法独立的保障和促进。
    一、黎智英辩护权案的司法裁决及其争议
    黎智英案是香港国安法实施以来最有影响的案件，原因有三：其一，黎智英是香港反中乱港势力的总代理，对国家安全造成长期而严重的危害，必须从法律上加以严厉惩治；其二，外部势力一直试图以各种方式干预黎智英案的司法程序，损害香港法治与司法独立，中央与香港自治机构均有责任确保该案程序不受外部干预；其三，黎智英涉及香港国安法上的一系列程序权利条款和实体罪名条款，无论是程序裁决还是实体判决，都将构成香港国安判例法/普通法的重要发展，深刻影响到香港国安法的全面准确实施。因此，完整的黎智英案既包括围绕诉讼程序与权利出现的程序纠纷，也包括最终的实体判决。程序纠纷包括保释争议、陪审团程序争议以及本次的辩护权争议。香港国安法官在裁决有关程序纠纷时，需要在香港国安法原意与香港普通法之间寻求均衡理解与正确运用，但司法结果表明香港国安法原意并非得到有效理解和遵从，由此倒逼人大释法以明法。
    本次背景案件的基本案情是：第一，黎智英聘请在香港本地不具有全面执业资格的英国大律师欧文（TimothyWynnOwen）担任国安案件辩护人，欧文是人权法专家，但并非国安法专家；第二，2022年10月19日，香港高等法院原讼庭依据《法律执业者条例》第27（4）条之司法裁量权的规定，以“专案认许”方式准许黎智英的聘请方案，并认为外籍大律师参与案件有助于香港法理学发展及公众利益，香港律政司及大律师公会均反对法院裁决；第三，香港律政司向高等法院上诉庭提出上诉，上诉庭于2022年11月9日驳回上诉，维持原判；第四，2022年11月16日，律政司向高等法院上诉庭申请向香港终审法院提出上诉，律政司的代表资深大律师袁国强提出了一个新的法律观点：外籍律师不宜参与国安案件以及国安案件涉及国家机密，不能保证外籍律师遵守保密规定；第五，香港高等法院上诉庭于2022年11月21日颁布裁决，认为律政司提出了之前司法程序中未提及的新观点且不能成立，拒绝给予上诉许可；第六，2022年11月22日，香港律政司向香港终审法院提出终极上诉，后者于2022年11月28日作出最终裁决，拒绝上诉，维持原判。由此，围绕黎智英辩护权案的全部司法程序已经终结，英国大律师欧文得以代理黎智英案，本案国家安全风险难以在香港本地法律程序中得到回应与化解。行政长官李家超同日提请释法，而欧文大律师因来港工作签证到期未能续期而自行离港。律政司向香港高等法院提出案件延期以等待释法结果，获得法庭接纳，案件最终排期到2023年9月。
    香港三级法院的司法裁决均支持黎智英聘请外籍大律师参与国安案件，对律政司提出的国家安全利益与国家机密问题未能给出充分理解和回应。香港法院的裁决理由是：其一，香港司法运行有赖于外籍大律师的参与，既往的普通法案件及一般民事、刑事案件均有外籍大律师角色，国安案件也不例外；其二，《法律执业者条例》明文授权香港法官自由裁量外籍律师的参与事宜，适用“专案认许”方式处理，法官对该等司法事务享有决定权；其三，法院认定外籍大律师参与有助于香港司法法理学发展，对国安判例法形成有正面作用；其四，法院不认可律政司在上诉过程中临时加入新的法律观点，以普通法上的技术性理由最终驳回上诉；其五，终审法院的裁决回避了国家安全重要性的司法衡量，但同时表示要承担维护国家安全的法定职责，主要是指在后续实体判决中承担责任，但外籍大律师参与国安案件的泄密风险和误导司法的风险无法回应处理。从司法裁判技术层面而言，香港三级法院及有关国安法官对黎智英辩护权案的司法处理主要遵从了香港普通法的一般规则，未能全面准确理解香港国安法原意及本案所涉国家安全利益的根本重要性。
    香港终审法院在黎智英案上有谨慎表现，在之前的保释案上支持了政府立场，但在辩护权案上驳回政府立场。这里有法律专业上的理由：香港国安法有明确的保释条款（第42条第2款），终审法院可以在普通法范围内周全处理，给出支持政府立场的裁决；香港国安法在辩护权制度上没有明确排除外籍律师参与，而辩护权涉及被告人的公平审判权，属于诉讼法上的基本人权，终审法院难以援引国安法具体条款支持政府立场，从而基于司法独立、普通法技术理由与法院职业声誉的考量而选择驳回政府的最终上诉。当然，这一专业视角的选择也折射出香港终审法院对自身公共政策角色与维护国家安全法治责任的自觉性尚有欠缺。
    行政长官李家超在提请释法的专门报告中明确提示了上述国家安全风险，并将需要解决的法律问题限定为：根据香港国安法的立法原意和目的，没有本地全面执业资格的海外律师或大律师可否以任何形式参与处理危害国家安全犯罪案件的工作？这是一个被适当限定的法律解释技术性问题，但其涉及到香港国安法所确立的国安法治体系的运行机制以及国安案件被告人的辩护权问题，从而可归类于重要的“一国两制”宪制问题。
    释法动议作出后，香港社会出现了一定的质疑甚至反对声音。释法涉及香港国安法权威性及立法原意的规范澄清与传达，涉及香港国安法与香港普通法的制度性沟通及磨合。香港基本法可释法，香港国安法当然可以。唯香港法律界对香港基本法习惯性奉为“小宪法”并以普通法方式演绎转化，制度认同与法治的本地自信已备，虽有回归以来的五次释法亦大体消化自然。对香港国安法，香港法律界则视为“他者”甚至威胁，香港大律师公会前任主席夏博义更曾扬言以普通法修改国安法。11月底香港特首提请释法以来，中央谨慎研究应对，但香港法律界却频传“释法恐惧症”信号，显示出香港国安法在港认同度仍未落实，国安法释法更显正当必要。
    围绕黎智英辩护权案的国安法首次释法属于香港国安法实施体系的规范性检讨和更新，是立法原意的澄清和表达。质疑甚至反对释法的理由无非是：其一，狭义的司法独立观念，将人大释法与司法独立对立起来，未能从“一国两制”宪制秩序出发理解和认同人大释法是香港法治体系的内在要素和监督保障机制；其二，对国安法之法价值正当性的误解误判，对国安法新制度及其规范效果抱持戒备心理，不能从中央全面管治权与宪法权威层面理解消化；其三，对香港普通法及其依赖于“普通法适用地区”之法理和人才资源的迷思，缺乏将香港普通法作为“一国两制”法秩序之一部分的清晰定位和发展责任，并对香港普通法持有一种偏狭的理解和固守，未能意识到香港普通法需要遵从国家宪法秩序及在“一国两制”范畴调适发展。
    黎智英案是一系列涉及国安法的程序裁决和实体裁决的总和，几乎每一个司法环节都存在重大争议和激烈的法律斗争。夏博义所称以香港普通法“修改”香港国安法并非戏言，若任凭香港司法程序按照固有的普通法习惯及外部影响来解释和裁决国安法案件，香港国安法的立法目的和制度权威性将可能落空，香港国安法会出现变形走样。之前的黎智英保释案中即存在高院国安法官误解误判国安法保释条款的现象，幸得律政司坚持上诉和终审法院改判而得以补救。但此次辩护权案危机再现，终审法院未能补救。这表明，香港终审法院对国安法的理解和适用并非总是准确，存在疏漏余地，而人大释法正是监督弥补香港司法疏漏的正当而有效的宪制监督机制。香港法院因应释法动议而将案件押后至2023年9月份开审，表明其亦理解到该案所涉规范的国安重要性及人大释法对案件审判的规范指导和约束意义。香港法律界出现“释法恐惧症”是突兀怪异的，但也是可以理解的，毕竟香港国安法是“一国两制”制度体系的重大矫正性立法，是国家权威与权力的现实制度化，与香港基本法的授权偏向及易消化性质不同。但偏执于狭义的司法独立和普通法观点而反对或变相反对释法，则属于对“一国两制”及香港法治运行规律无法理解、认同和自觉运用，是落后于“一国两制”时代发展及法理进步的特定症候。至于香港法律界提出的某些替代性的“本地解决机制”，其权威性和制度有效性均存局限，不足以自行，而更适合在人大释法作出后进行适应性转化，以根据国安法立法的清晰规范意图展开本地法律规范的积极检讨和更新。
    二、人大释法的正当性与规范衔接性
    2022年12月30日，全国人大常委会对香港国安法第14条和第47条作出专门解释，对香港国安委职权予以明确化，对行政长官与国安司法程序的互动予以明晰化，从而澄清了立法原意，为香港国安司法的规范运行提供权威指引。这是香港国安法实施以来的首次释法，对建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制具有重要的规范保障意义，也是中央全面管治权与香港特区高度自治权相结合、相统一的制度范例。
    释法动议来自于香港特区行政长官在2022年11月28日提交的关于国安法实施情况的专门报告。根据香港国安法第11条之规定，行政长官有法定义务及时向中央人民政府报告有关国安法实施情况，提出相关法律问题及建议。行政长官的报告认为黎智英案聘任不具有在港全面执业资格的海外律师担任辩护人可能引发国家安全风险。这一警示和法治关切在律政司就该案上诉过程中已经提及，但未能得到香港法院重视和处理。香港法院的判决遵从了普通法规则及香港本地法例《法律执业者条例》的有关规定，没有在司法过程中全面准确解释和适用国安法有关条款。在香港特区政府与香港法院就国安法有关条款含义及适用产生争议且香港本地法律程序无法圆满解决的条件下，释法启动具有合法性与正当性。
    本次释法从法律技术层面上看具有法理正当性和规范有效衔接的显着特征及优势：
    其一，释法以宪法上的法律解释权条款及香港国安法的最终解释权条款为依据，释法主体具有法律上的充分资格与权威性，释法程序合宪合法。
    其二，释法本身立足于从制度架构和法律程序上加以明确和塑造，为香港本地机构的执法、司法行为提供规范性的法律工具箱和操作指引，而不是就个案情况直接给出解决方案，这显示了中央对香港本地机构的信任以及对“一国两制”宪制秩序的尊重和运用。
    其三，释法明确了香港国安委与行政长官在有关司法程序中的监督者和协助者角色，即第47条规定的行政长官的国安证明书程序和第14条规定的香港国安委的判断决定权，
    二者前后衔接，可确保香港国安司法程序按照法律规定运行，不变形，不走样。
    其四，释法没有直接排除不具有在港全面执业资格的海外律师参与国安案件，而是将有关证明、判断与决定的权力落实给了香港国安委和行政长官，压实并具体化后者履行国安法有关职责的权限和程序。
    其五，释法为香港本地采取有关法律行动提供权威依据，即释法为香港本地修改《法律执业者条例》有关专案认许条款提供了指导和要求，需要在国安案件中设置针对法官裁量权的监督制约机制。
    其六，释法本身仅限于澄清有关机构权限和程序，为香港本地解决有关法律问题提供规范性指引，并未对非国安案件及相关司法机制产生影响，也不代替香港本地机构作出具体决定，体现了释法的专业性与规范衔接性。
    释法对香港法治运行有着重要的保障和促进意义。人大释法权本身就是香港法治体系的内在元素，无论是基本法还是国安法，都明确规定了人大释法权条款。从权源上看，香港高度自治权的所有权能，包括司法权，都来自中央授权，而中央享有对这些授权的监督权。人大释法权就具有监督权性质，既对法律本身含义进行规范性澄清和漏洞填补，又对香港自治机构包括法院的法律实施提供监督指导。香港法律界和香港社会对人大释法是不陌生的，香港回归以来已有五次释法，均对香港法治运行带来促进效果。本次国安释法具有类似性质和功能，有助于香港本地机构准确理解和适用国安法，维护国家安全与公共安全，并与香港司法中的法治原则和人权标准相结合。
    释法与法律本文具有同等效力，已构成香港国安法的规范组成部分。香港特区所有自治机构均有法定责任尊重和执行释法内容。释法对香港国安委与行政长官的宪制角色作出了明确和清晰化，客观上要求香港国安委加强自身能力建设与制度建设，也要求行政长官更好履行维护国家安全的法定职责，从而与香港国安法建立的整体制度架构及其规范均衡性相适应。香港国安委的判断决定权和行政长官的证明权，本质上均属于法定的监督制约权力，是对香港司法运行的保障性权力，与香港司法权共同构成香港国安法全面准确实施的规范性权力体系。根据香港国安法规定，香港国安委的权力行使受到中央人民政府的监督问责，必须依法运行，符合法治原则和人权保护的基准。香港国安法是一部新法律，其确立的新制度与新机构的规范运行需要在具体法治实践中探索和完善，而本次国安释法就是香港国安法规范实施及香港法治体系完善的重要步骤，是香港法治发展的一个重要里程碑。
    三、国安宪制秩序的形成：香港国安委的职能强化
    香港国安委是本次释法中最受关注的宪制机构，对香港国安司法程序有关环节具有监督性质的判断决定权。这也使得香港国安委的权力属性不限于政策性权力，还包括执行性权力。由于香港特区行政长官担任香港国安委主席，香港中联办主任担任香港国安委国家安全事务顾问，这一制度安排确保了香港国安委的权威性和决策执行的能动性。释法对香港国安委职能的明确化及宪制角色的清晰化，有助于推动香港国安宪制秩序的形成。所谓国安宪制秩序，是以国家安全为本位和规范内涵的一系列相关制度规范及实践规则的总和，是香港特区宪制秩序的重要组成部分。香港国安委是这一国安宪制秩序的领导机构和重要的决策执行机构，对于保障香港国安法的全面准确实施具有至关重要的宪制作用。
    香港国安委的宪制职能主要规定于香港国安法第14条，这也是本次释法的关键性条文。根据第14条之明文规定，香港国安委具有三种权能：其一，政策制定权，即对香港特别行政区的国家安全形势及有关工作进行研判和规划，制定出具体的国家安全政策，这一权能体现了香港国安委的政策性机关属性；其二，制度建设权，即推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设，这包括全面检讨和更新香港特别行政区有关本地法例，比如本次释法后香港国安委就需要检讨和推动修改香港本地的《法律执业者条例》，以及推进23条立法和有关国家安全的其他法律制定或修订，这一层面仍属于政策性权能；其三，重大行动协调权，即协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动，这是与国安行动有关的具体决定权，“协调”既包括信息与资源对接保障，也包括具体事实认定及判断执行。可见，香港国安委是兼具政策性机关与执行性机关双重属性的国安宪制机构，既可以通过制定政策及推动制度建设进行一般性的国安规范完善与更新，也可以在具体的国安重大行动中履行协调职能，提供具体保障，作出具体的判断决定。本次释法充分理解和确认了香港国安委的完整宪制职能，相对凸显了香港国安委在协调重大行动中的判断决定权。
    根据释法第一条的规定，香港国安委具有香港国安法上相对独特及与其职能相适应的宪制地位及权力：第一，主要权力包括上述三种，即政策制定权、制度建设权和重大行动协调权，这些权能类型可进一步细化，释法本身就属于一种既有权力框架内的细化及具体化；第二，香港国安委享有对国家安全问题的判断决定权，是对重大行动协调权的具体化，这是一种针对具体个案的执行性权力，对接香港本地自治机构有关国安法实施的权力程序，显示出香港国安委的权威性、领导性和具体制度作用；第三，香港国安委的有关决定不受香港本地权力机构节制和管辖，即工作信息不予公开，不受司法复核，不受香港特区任何行政、立法、司法等机构和任何组织、个人的干涉；第四，香港国安委的有关决定具有可执行的法律效力，约束香港特区所有的行政、立法、司法等机构和任何组织、个人，是香港国安法所保障的具体决定权。
    释法第一条可视为整个释法的一般性法律规范基础，可以为具体争议解决提供一个权威的法律工具箱。释法第二条是对香港国安法第47条的确认和重述，要求：其一，国安司法程序中的有关特定事实认定需寻求行政长官的证明书，这是行政权对司法权的合理制衡与支持；其二，这里的特定事实问题是指案件中遇有涉及有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的认定问题；其三，寻求证明书是法院的一项法定义务，对这一义务的回避将对法律实施与法治体系运行造成负面影响；其四，行政长官的证明书是权威性的法律认定文书，对法院具有拘束力。司法程序中的行政证明书在香港基本法上已有规定。香港基本法第19条第3款明文规定，香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。香港国安法第47条设定的行政证明书条款与有关程序，是对香港基本法第19条有关规定的沿用与衔接。国家安全也属中央事权，与国防、外交等中央事权具有类似的地位和重要性。
    但这里存在一个法律程序上的欠缺，即如果法院未在司法程序中寻求行政证明书而直接作出司法认定，且有关认定影响到案件公正审理及法律准确适用，应当怎样进行补救呢？黎智英辩护权案就出现了这样的问题，即法院并未遵从香港国安法第47条之规定向行政长官寻求证明书，而是自行作出认定。按照通常的法律程序，律政司可以选择上诉来加以法律补救，之前的黎智英保释案就是以这种方式作出补救的，但辩护权案最终未能实现补救。本次释法在针对第14条和第47条作出权威性解释之后即在释法第三条中提供了具体的补救机制，即通过香港国安委的监督性判断决定权的直接行使，就有关事实问题作出决定并约束法院。释法第三条规定：其一，行政长官提请的有关海外律师参与国安案件的问题属于香港国安法第47条行政证明书的认定问题，这是明确的法律解释与法律问题归类；其二，香港法院应当就此类问题寻求行政长官的证明书，这是法定义务；其三，在法院未履行寻求证明书义务的条件下，香港国安委有权依法作出判断决定，香港法院必须遵守。这就确保了香港本地国安管辖程序的完整性，不至于发生类似此次黎智英辩护权案在司法程序中的尴尬境地和国家安全的显着风险。
    本次释法的技术路线是立足香港国安法确立的国安宪制秩序的大框架，回应但不限于行政长官提出的具体法律问题，而是通过对香港国安法职能条款的解释与填充确立了香港国安委的判断决定权，这一权力可以对接个案程序，同时将行政长官提出的具体法律问题归类于香港国安法第47条的行政证明书范畴，并提出以香港国安委的兜底性、监督性的判断决定权作为最终补救机制。香港国安委的宪制角色经由释法而获得明确化及功能性凸显，对香港国安宪制秩序的完整成形以及香港本地国安司法管辖体系的闭环运作具有积极的规范塑造与制度衔接意义。
    四、结语：“一国两制”制度体系的法治演变
    在中共二十大报告“一国两制”部分，中央提出“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举，是港澳回归以来保持繁荣稳定的最佳制度安排，要长期坚持。这个“长期坚持”要有两个基本条件：其一，全面准确，这是指向“一国两制”作为一个思想整体和制度整体，不能割裂理解，不能以局部反制整体；其二，坚定不移，这是指向“一国两制”作为宪制原则和高度自治体系的规范明确性与稳定性。中央在二十大报告中提出坚持和完善“一国两制”制度体系，也更明确提出“完善特别行政区司法制度和法律体系”。本次人大释法就是对“一国两制”制度体系的规范塑造，也是对香港司法制度与法律体系的填充和建构。
    本次人大释法将带来“一国两制”制度体系进一步的法治演变，其可预期的显着制度效应包括：
    其一，国安法首次释法的启动与完成程序经过了国家宪法与香港国安法的完整测试，为后续进一步的释法提供先例和指导，并与基本法的释法程序共同构成中央行使释法权的制度机制。
    其二，香港国安委的完整宪制职能得到规范性填充和明确化，对接个案程序的判断决定权是重要的监督性权能，对香港国安司法程序的规范运行有保障意义。
    其三，香港法院应当全面准确理解和适用国安法，对释法内容及其制度要求加以落实，并熟悉和运用香港国安法第47条规定的行政证明书程序以保障国安司法程序的顺畅运转。
    其四，香港国安法与香港普通法的互动融合展现新气象和新秩序。外籍法官原则上不会被指定为国安法官，在香港不具有全面执业资格的海外律师原则上也不会被批准担任国安案件辩护人或诉讼代理人。香港国安法的普通法转化需要更多依赖本地法官和本地律师，这是香港普通法发展的一个新的里程碑。
    其五，释法内容的本地转化需要相应的法律机制对接。香港国安委需要根据释法明确的完整职能而加强自身能力建设与制度化建设，接受中央人民政府的监督问责，同时香港本地法例特别是《法律执业者条例》应作出相应检讨和修改，而香港本地维护国家安全的政策体系、法律制度和执行机制也需要有明确的工作规划和实质性推进。
    其六，释法客观上带来香港国安法制度权威的清晰化和规范增强，不可避免会遭受来自香港本土势力和外部干预势力的阻挠与破坏，法治与司法独立的“受损论”又会沉渣泛起。但这不过是反中乱港势力的习惯性反应以及香港本地法理学的知识局限所致，不会严重损及香港法治的国际地位及“一国两制”长期坚持的制度基本面。
    随着新时代香港“一国两制”制度体系特别是国安宪制秩序的形成，我们对“一国两制”完整法理体系与法治规律的理解和践行将更为准确，国家的主权、安全与发展利益将得到更好的制度保护。从“以港鉴台”的“一国两制”原初政策目的来看，香港国安法包括本次释法形成的具体制度经验，对探索“一国两制”台湾方案特别是确保这一方案对国家主权、安全与发展利益的规范性保障，显然是具有直接的借鉴和启发意义的。
    本文系2019年度国家社科基金重大项目“‘一国两制’台湾方案研究”[项目批准号：19ZDA129]和中央高校基本科研业务费资助项目“涉外法治的规范原理与典型制度研究”【北航课题编号：YWF-22-W-205】的阶段性成果。