韩春晖：从“行政国家”到“法治政府”？（中）

    三、国家法治形象与行政法治变革：循环互动
    承上所及，国家法治形象与该国的法治建设存在一种关联的互动，而且在现代国家的建构过程中这种互动性愈发强烈。由于公法建设与国家权力的直接关联性，它与国家法治形象的互动性则更是如此。这种互动性主要为两种因素所推动：其一，自19世纪末至20世纪各个国家先后开始的社会转型激发了公法建设对于国家法治形象的强烈需求。[1]在社会转型时期，某一国家或地区的公法传统会随着其社会政治结构的急剧变革而急速进化，打破公法制度中历经过去走向未来的不间断发展，破坏其中的相对稳定性、历史连续性和发展的常规性，而呈现出断裂式、跳跃式、突破式的“非常规性”的发展，构成历史进化中的“变法”或“变革”。这种法治变革必定打破原本的国家法治形象，而重新塑造出全新的形象。其二，现代法治理论多样而又快速的发展使得现代国家法治形象被全方位、系统化、多样化阐释，为公法建设提供了非常丰富的理论供给，使得公法建设主导者具有多种法治形象可供选择。在进入现代国家以来，形式法治与实质法治相纠结，国家主义与个人主义相纠结，共和主义与民主主义相纠结，司法能动与议会至上相纠结成为西方法治理论发展的基本面相，也描绘出了多样而又复杂的国家法治形象。鉴于此，本部分将重点观察西方国家在社会转型时期行政法治变革与国家法治形象转变之间的关联，以期对我国行政法治中的国家形象提供更具针对性的参照。
    （一）社会转型时期国家法治形象的转变
    1.美国
    美国最剧烈的社会转型主要发生于19世纪末到20世纪中期，其法治形象经历了自“立法国家”向“行政国家”、再向“司法国家”的转变。[2]自19世纪末开始，基于政府干预经济的需要，美国政府权力不断扩张，政府部门不断膨胀，开始进入所谓的“行政国家”，特别是20世纪40年代的罗斯福新政更是加速了这一进程，以行政法治实践塑造出一种全新的国家形象，完全改变了之前的“立法国家”的形象。[3]当然，对于这一变迁的理论化阐释相较于行政法治实践稍微滞后。1948年，德怀特·沃尔多（Dwight　Waldo）出版《行政国家》一书，开始尝试从政策制定和政府组织的角度来系统化阐释“行政国家”的形象；之后，许多公法学者从各个方面来对行政国家建构，而著名公共行政学者戴维·H·罗森布鲁姆（David H. Rosenbloom）于1983年出版的《公共管理与法律》一书堪称是对“行政国家”的产生、特征、内容以及与公法之间的关系等问题最为系统的理论化建构。[4]进入20世纪60年代后，美国经济开始进入“滞胀”时期，经济规制行政的民主性在学界和社会中受到普遍的质疑。美国行政法学大家施瓦茨（Bernard Schwart）、戴维斯（Kenneth Cupl Davis）和杰夫（Jaffe）等学者都强烈主张司法对于经济规制行政的司法审查。如施瓦茨公开谴责司法的消极，并且呼吁对行政程序法进行修订，修订案应当作为委托立法从而增加对于行政行为的司法审查，包括创设特别行政法院专门承担这些任务。戴维斯主张法院这一最少民主性的政府分支，最适合这一使命。因为它免于集团政治的控制。杰夫则认为，法院应当刺激并支持立法机关更加狭窄地界定行政权。[5]这种学界的主张与美国当时“民权”运动的主张相互呼应，促使美国逐步地走向“司法国家”，又开始塑造一种新的国家形象。基于此，美国法院自20世纪60年代开始审查行政行为，并提出了“严格检视规则”（hard look doctrine），提高司法审查密度。几乎同步，在1959年Greene V.McElroy一案中，沃伦法官提出，政府导致的任何损害都存在了一种正当法律程序的独立权利，直接宣布了权利/特惠相区别理论的消亡，加强了对经济规制行为的程序审查。与之相伴，法院于60年代也开始相应地扩大原告资格，到70年代初，原告资格变得完全参与性，开放到所有有兴趣参与行政过程的人，并且完全有法院来决定。[6]进入20世纪90年代后，鉴于在某些特定的行政管理领域，许多行政机关失于履行各自的维护公共利益之职责，美国行政法又开始新的变革，强调行政机关人员的产生民选，保障行政过程中的广范利益被公平代表，走向“政治性的利益代表模式”。[7]此时的行政法治并不消除法院在行政过程中的作用，只是重申少数行政机关如管制委员会在法治建设中的作用，但其国家法治形象却趋于模糊化。
    相随而行、相互呼应并相互推进的是其法治理论的变迁。在“立法国家”阶段，其主要的法治理论为“利益团体的多元主义”。该理论主张，政府应当通过对那些能够代表所有美国人利益的利益团体之间的争论作出回应而形成公共政策。在这一阶段，公法的使命在于对于相互冲突的利益作出反应和评判。而具有“政治回应性”的立法机关，最适合在政策的偏好之间作出选择，应当成为法治建设的主导力量。[8]因此，公法机制是立法权对于行政权通过“授权法案（Enabling Act）”进行单向控制的机制，法院一般也不能对立法活动进行司法审查。进入“行政国家”阶段，其主要的法治理论为“功能主义的法治观”和“参与式民主理论”。第一种理论基于对行政机关解决问题能力的充分信任，认为行政国家兴起使得普通法院无力解决的工业污染、市场失败等问题得到解决，它解释了经济规制权力的产生；第二种理论认为行政机构通过扩大政策制订中的公民参与而丰富其公民性，更好的实现更多的社会实质目标，它解释了福利规制权力的产生。[9]在这一阶段，公法的使命在于提供经济规制、社会福利职能。由于行政机关具有立法机关和法院所不具有的专门能力，应当成为法治建设的主导力量。因此，公法机制主要体现在立法权对行政权以“授权法案（Enabling Act）”方式静态控制，公民权对行政权以“参与”方式动态控制两种机制。在“司法国家”阶段，其主要的法治理论为“自由主义法律观”。这一理论从经典自由主义立场批评自经济复杂化颁布演绎出来的行政国。依据他们的观点，社会主要目标是保障个体自由免于政府的侵犯。[10]在这一阶段，公法的使命是规范和控制政府权力，防止其滥用。而法院成为控制政府权力滥用的主导性力量。法院通过司法审查将“合法性”的标准向行政行为的产生和运行之中进行“传输”，形成“传输带式”的过程控制机制，与立法权对行政权的静态控制机制，公民权对行政权的动态控制机制共同构成了公法机制的谱系。进入20世纪90年代后，其主要的法治理论实质上是回归到“参与式民主理论”，强烈要求有些行政领域行政人员的民选产生。在这一阶段，公法的使命不再是仅仅保护私权，而是提供一个可以公平代表利益的“政治过程”。[11]此时，对于行政权本身并不是简单地假定为“恶”，也注重彰显其为“善”的可能。
    2.英国
    英国社会转型时期最为剧烈的行政法治变革始于20世纪初，其法治形象经历了自“议会至上国家”向“行政国家”、再向“司法国家”的转变。20世纪初，在英国19世纪宪法改革的作用下，英国的现代“行政国家”开始形成，以应对经济弊病和提供社会福利。[12]行政的疆域扩大到“从摇篮到坟墓”的整个地带：“保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行。”[13]20世纪30年代开始，英国的行政法开始落后于行政权力的扩张，新的行政法律规章不断大量涌现，而法院却不敢与之同步发展，公民对于行政程序的不断增加，直接导致了二战后英国行政法的“大萧条”。[14]进入60年代后，英国行政法治进入所谓的的复兴时期，在1958年《裁判所和调查法》的推动下，开始了许多毋需立法的行政改革，加强行政裁判的司法性特征。与此同时，法院先后恢复通过“案卷表面错误”和“自然正义原则”来对行政行为进行司法审查，使得行政法治呈现全新的气象。该时期的一些案例，使得建立在不许越权基础上的合理和综合的行政法体系能迅速发展，并具体体现为行政权兼领立法权和司法权，统一司法救济程序的改革两种态势。[15]但总体上，此时的英国法治开始展现出“司法国家”的法治形象。进入20世纪80年代后，欧盟法对于英国国内法的冲击加剧，特别是1988年英国接受欧盟的《人权法案》后，引发了行政法治的又一次革命。[16]标志性的案件是1990年6月的范特泰姆案。英国上议院该案中确认议会于1988年的《商船法》抵触欧盟法，并宣布“不适用”该法的相关条款。这标志着至少在欧盟法的范围内，英国法院开始取得审查立法的权力。[17]议会至上受到了严重挑战，欧盟法从此获得了高级法的地位，“司法国家”的法治形象进一步被强化。
    同样，英国的公法理论也与其法治形象转变相伴而行。在“议会至上国家”阶段，其主要的法治理论是戴雪的法治观。戴雪认为，议会主权原则也就是“议会作为国王、上议院和下议院三位一体，有权依据宪法制定或废除法律……”。这是议会固有的权力，并不源自也不依赖于“公意（Popular consent）”。[18]这一阶段，公法的使命在于提供“公共物品”。而议会是整个法治建设中的主导力量，司法对于行政的司法审查是在议会主权原则下对行政的监督，是一种辅助性的力量。因此，公法机制主要体现在立法对于行政的控制和司法对于行政的控制，这两种机制的控制标准都是“越权无效原则”。但是，此时的王权游离于这种公法控制之外，体现为一种“特权（Prerogative）”。在“行政国家”阶段，其主要的公法理论是以詹宁斯等人的法治理论为基础的“绿灯论”。他们认为，行政法治应当以行政为中心，确立一种“政府模式（model of government）”。[19]这一阶段，公法的使命在于增进公共利益和公共幸福，而政府是法治建设的主导力量。对行政权的控制主要以事前的和内部的控制机制为主，事后的和外部的控制机制为辅。而且外部控制的机制主要体现为向议会负责，而司法的控制几乎完全被排斥。[20]在“司法国家”阶段，其主要的公法理论是以韦德等法治观为基础的“红灯论”。这种理论认为，行政法治的使命在于作为控制权力和保护个人自由的一种工具，因此司法应当成为行政法治建设的主导力量，加强对行政行为的司法审查。20世纪80年代后越权无效原则的进一步发展和欧盟《人权法案》的影响使得“司法国家”形象更加凸显，却又使得“形式法治主义”与“实质法治主义”理念在一个个司法判例中不断融合。[21]
    3.法国
    法国行政法治的急剧变革始于19世纪后期，其法治形象经历了从“公共权力国家”向“公共服务国家”、再向“实质法治国家”转变。[22]在19世纪上半期，法国国家的职能限于国防、警察、税收、司法等活动，这些行为基本上都是采取公共权力的行为，受到行政法的支配，展现出“公共权力国家”的法治形象。到了19世纪下半期，“行政机关的活动逐渐扩张，包括了很多不是行使权力，而是为了满足公共利益需要提供服务的行为，例如教育、卫生、交通、救济公用事业等。”[23]这些活动无法用“公共权力的行使”来解释，而必须认定为是一种“公共事业”，是“一种为满足公众需要的，由国家组织的、固定、持续地向公众提供的服务”[24]，由此开始展现出“公共服务国家”的形象。自一战后开始，特别是二战以后，法国开始出现一些新的行政活动，如“经济公务（国家从事工商业）”、“社会公务（开展社会保障）”和“职业公务（对于自由职业管理）”。这些行政活动已经无法用“公务”的标准来判断，意味着“公共服务国家”形象开始被打破。在20世纪70年代以后，法国行政职能和行政规模都进一步扩大。到1986年，其公职人员数已经达到200万，占总的劳动力的十分之一，他们的工资和社会保障占公共开支的20%。此时，国家成为“个体成员的雇主、财产的所有者、国家疆域的保卫者和社会福利的保障者。”[25]然而，与之相随的是，“法律普遍原理”（Principles generaux du droit）在行政法案例中被运用，以审查行政行为的合法性。1971年法国宪法法院首次采纳“共和国所承认的基本原理”来审查立法是否违宪，也开始被同样适用于审查行政行为。“法律普遍原理”是指没有成文法具体规定的情形下，法院运用社会公认的正义与合法性的普遍观念，如法律面前人人平等、受到法院承认的个人基本权利与自由、公民获取司法审查的权利和三权分立等观念来审查行政行为。
    [26]可见，这种行政法治不断地塑造出一种“实质法治国家”的法治形象。
    当然，法国的公法理论与其法治形象之间也存在一种关联互动性。在“公共权力国家阶段”，其主要的法治理论是“公共权力说”。该理论主张将政府的行为区分为权力行为和管理行为，前者受行政法调整，后者受私法的调整。在这一阶段，虽然行政法院有对权力行为的审查权，但行政法院本身还不具有相对于行政机关的独立性，所以政府是整个行政法治建设的主导力量。在“公共服务国家”阶段，其主要的法治理论是狄骥的“公务学说”。法国最高行政法院于1873年的“布朗戈案件”接受了公务学说，使得教育、卫生、交通等公用事业被解释为属于国家提供公务的职能，这类活动应当接受行政法院的司法审查。在这一阶段，公法的使命在于提供公共服务，所以政府仍然是行政法治建设的主导力量。但是，自1889年“卡多案件”之后，法国的行政法院获得了独立的法律地位，在一定意义上司法也开始成为行政法治的主导力量。[27]20世纪后半叶开始，“公共服务国家”的法治形象被打破，“多元标准学说”兴起，法国的法治形象短期内趋于模糊状态。[28]70年代以后，法国行政法院对于“法律普遍原理”的司法实践活动使得其“实质法治国家”的形象又开始清晰起来。
    4.德国
    德国行政法治的急剧变革始于二战以后，其法治形象经历了从“绝对领袖国家”到“福利国家”，再向“社会法治国家”的转变。二战前德国的行政法治可分为两个阶段：纳粹上台之前，德国的行政法治处于奥托·迈耶所描绘的“警察国家”状况；纳粹上台之后，德国“成为某种社会力量或者‘政党’的执行机器，对个人生活领域、行为和财产的干预失去了法律限制”。[29]此时，行政机关的特殊性被剥夺，原则上只是领袖及其政党的御用机器，变成了完全的“绝对领袖国家”形象，实质上是一种非法治的国家形象。二战后，德国行政活动不断扩张，行政机构急剧膨胀，以满足日益增长的个人需要和要求。国家开始通过行政来“提供个人需要的社会安全，要为公民提供最为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施。”[30] 与之相关联的是一系列的福利立法。如1951年的《解雇保护法》、1953年的《严重伤残法》、1957年的《农民养老救济法》，1968年的《全体雇员的保险义务》和1975年颁布的《社会法典》。[31]这些立法对社会福利、社会救济和社会补偿制度作了具体而系统的规定，全面展示了“福利国家”的法治形象，即“行政国家”。而自20世纪60、70年代以后德国的行政法治得到了更加迅速的发展。如1960年颁布的《行政法院法》，建立了德国统一的行政法院制度，是行政法制变革的开始；1976年颁布的《行政程序法》，是德国行政法的基本法，则表明德国行政法进入成熟阶段。之后，德国的国家行政主要为《基本法》第20条和第28条所确认的社会国家原则所指引，以社会任务为主要内容，在给付活动和社会塑造活动中表现遵守权利的界限和约束，开始呈现出“社会法治国家”的法治形象。
    显然，德国的公法理论也与其法治形象相互影响。在“绝对领袖国家”阶段，虽然理论上仍然打着“形式主义法治”的旗号，实际的行政法治建设中已经放弃了法治形象的塑造。在“福利国家阶段”，其主要的法治理论是社会法治国理论基础上的“生存照顾”学说。该理论认为，提供为人们生活所必要的条件和给付是行政的义务。因此，公法的使命就在于提供这种被“照顾”的社会福利，具体方式为大量的行政立法和行政给付，因此行政机关是法治建设的主导力量。这一阶段，行政法院对于行政机关司法审查的控制机制逐步建立，并随着1960年《行政法院法》的颁布而真正发挥实效。[32]在“社会法治国家”阶段，更加突出了“社会法治国理论”的指引作用，并在其中加入了“实质法治”的思想。“国家不仅要遵守法律的形式约束力，而且其作用必须具有实质的正当性”[33]，足见其理论基础已经由之前的“形式法治主义”走向了“实质法治主义”。这一阶段，公法的使命在于完成社会任务，其法治建设的主导力量包含了立法机关、行政机关和司法机关的整合性力量，并且形成了立法、司法和公民参与对行政进行控制的公法机制。
    （二）国家法治形象与行政法治的循环互动
    西方国家在社会转型过程中，其法治形象的转变既呈现出鲜明的个性色彩，又包含着基本的共性特征；既植根于各国的传统和国情，又遵循了基本的法治规律。就其个性而言，主要有以下三点：
    第一，从表达国家法治形象的语词来看，英美的行政法治一般从法治建设的主导力量的角度来概括，而法国和德国的行政法治一般从法治建设的使命来概括。如美国所经历的“立法国家”、“行政国家”和“司法国家”，曾在英国人心中根深蒂固的“议会至上国家”，都是从行政法治建设中主导力量的角度所作的理论凝练。而法国公法理论所塑造并向其法治建设者所推销的“公共权力国家”和“公共服务国家”，德国公法理论与公法实践共同主张的“福利国家”和“社会法治国家”则基本上是从行政权的使命角度所作的准确表达。
    第二，从“行政国家”兴起的原因来看，美国主要是基于经济规制的需要，法国和德国主要是基于福利给付的需要，而英国则两种原因兼具。就法治发展阶段而言，英美所谓的“行政国家”基本等同于法国的“公共服务国家”和德国的“福利国家”。但是，由于具体历史进程的不一，各国行政国家兴起的原因也不相同。美国扩大行政权的目的主要是为了应对垄断资本主义时期的“市场失灵”，特别是20世纪30年代的经济危机。而法国对于社会福利的需求远早于其经济规制的需求，前者在19世纪末期就随着法国行政的集中化表现出来了，而后者是在二战以后才出现。德国也是如此，尽管该国福利给付和经济规制的国家义务都规定在1949年的《基本法》中，但基于两种需求强烈的不同，其实际的法治建设中仍然体现出先后。[34]如德国于1957年制定了《德意志联邦银行法》、1958年制定了《反对限制竞争法》、1967年《经济稳定与增长促进法》，整个经济规制的立法进程仍然比福利行政的立法慢了半拍。[35]英国则是两种需求在20世纪初几乎同时显现，也一并通过行政立法来满足。
    第三，从“行政国家”之后的发展路径来看，英美都走向了“司法国家”阶段，而法国和德国却直接迈向“实质法治国家”。法国和德国的行政法院从来没有像英美国家的法院那样在行政法治建设中占绝对的主导地位。因此，它们直接越过了“司法国家”的法治模式，于20世纪70年代后开始迈向“实质法治主义”的法治模式。几乎与此同时，英美国家开始全面塑造“司法国家”。但在20世纪90年代以后，其法治建设中增加了更多体现“实质法治”的内容，一定程度地改变了原来的国家形象，但至今没有明确而又清晰地提出一种全新的国家法治形象。
    在熙熙攘攘、看似混沌的国家法治形象中，也存在许多共性。主要有以下三点：
    一则，国家法治形象与行政法治的互动以现代宪政国家结构的基本确立为前提。现代宪政国家的两个基本要件是分权与人权。权力没有分立，则无所谓行政权。只有满足了这个要件，才可能促进官僚依法治理模式的形成。而这一模式“核心的表现是国家权力和职能的迅速扩张，并且权力的重心由司法领域向行政领域偏移。”[36]即“行政国家”的出现。同样，人权没有确立，则无所谓行政法治。只有满足了这个要件，行政法才可能承担保障人权的使命，对行政权的行使进行规范和控制，即“行政法治”的出现。因此，没有现代宪政国家的建构，也就不可能存在国家法治形象与行政法治之间的互动。
    二则，国家法治形象与行政法治的互动一般以某些重大影响的法治理论为中介。各国社会转型时期，都经历了公法理论变革引发具体制度变革，制度变革又促生国家法治形象转变的过程。二战后，英国公法理论有了很大的发展，经历了从“红灯理论”到“黄灯理论”的发展过程，[37]与之相随的是司法中合理性原则的广泛运用、公众参与规则的普遍确立和政府契约的方兴未艾。在19世纪末20世纪初，法国的公法理论曾经历了公共权力说、公务说、公共利益说、新公共权力说等理论的变迁，与之相随的是法国行政法院受案范围不断扩大和行政赔偿制度最终确立。[38]德国开始进入福利国家之初，有的公法学者就提出了“生存照顾”的概念，确立了“给付行政”的理论，而传统的特别权力关系理论也被逐步打破。与之相随的是行政合同、行政计划以及私经济行政方式的兴起。[39]
    三则，国家法治形象与行政法治的互动是一种双向的、循环的互动模式。尽管存在多样化的法治形象，但是任何一种法治形象的塑造都包含了国家任务的统筹、法治建设力量的选择、公法机制的构建等方面的内容。如前所及，法治理论是两者互动的中介，以此为界可以将这一互动模式分为两个层面：一是国家法治形象所统筹的层面，它一般至少统筹两个方面的内容：国家任务（国家职能）和执行主体（法治建设的主导力量）。其中，国家职能大致可以包括传统的国家职能、经济规制职能和福利给付职能；执行主体大致包括国家、社会和个人，立法、行政和司法，中央、地方和自治组织等。二是该国法治理论所统筹的层面，它一般统筹执行机制（如激励机制、制约机制等）、执行手段（如行政许可、行政处罚等）和执行效果（如文明执法）等内容。
    在每个层面中，存在一种双向的互动。如在第一个层面中，国家法治形象会直接引导国家职能的改变，会选择法治建设的主体。反之，法治建设主体在具体法治建设中会形成对国家法治形象的各种评价，并以职能交叉、职能重叠和职能冲突等方式来调整国家职能，进而影响到国家法治形象的调整。在第二个层面中，法治理论会直接影响到执行机制的建构，影响到执行手段的选择，影响到执行效果的评判。反之，执行效果的评判会使得执行者重新考虑执行机制的建构和执行手段的选择，最后又挑战既定的法治理论。
    这种双向互动性使得每一层面内部要素之间会保持内部的自洽和稳定，只有内部要素之间的互动无法有效调整冲突时，才会出现两个层面之间的互动，由此构成一种循环的互动。即第一个层面会引导法治理论的创新和行政法治的变革，而后者又将塑造或改变预定的国家法治形象。例如，在2009年11月发生的“唐福珍事件”中，第二个层面中的执行效果与执行手段、执行机制一直处于双向的互动中，但是这种互动已经无法真正解决问题，造成“自焚”的不良执行效果，此时这种互动性转向第一层面，影响到了国家法治形象。至此，公法理论研究者与第一层面中执行主体（法治建设主体）的双向互动也才正式开启，体现为2009年12月 “北京大学五教授上书”国务院法制办，建议废除《城市房屋拆迁管理条例》。[40]
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    [1]西方国家的法制变革一般开始于19世纪末期，急剧发展于20世纪前期和中期，特别是二战以后，最晚完成于20世纪90年代。这种变革主要为两种因素所推动：一是工业化的发展和完成；二是福利国家的兴起和发展。有的国家主要为第一个因素所推动，有的国家则主要为第二个因素所推动。（参见袁曙宏、韩春晖：“社会转型时期法治发展规律研究”，载《法学研究》2006年第4期。）
    [2]美国历史上似乎存在某种改革的传统，一直变动不居，生生不息。因此，在一定意义上说，美国社会一直处于不断地转型之中。（参见李剑鸣著：《大转折的年代——美国进步主义运动研究》，天津教育出版社1992年版，第90页。）本文基于研究的需要，选取了工业化引起美国社会急剧变化的时期作为考察的切入点。
    [3]See Reuel E.Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism,1945-1970, 53 Vand.L.Rev.1389.
    [4]David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,
    Inc.1983.
    [5]See Reuel E.Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism,1945-1970, 53 Vand.L.Rev.1389.
    [6]See Reuel E.Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism,1945-1970, 53 Vand.L.Rev.1389.
    [7]【美】理查德·B. 斯图尔特著：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第182—183页。
    [8]See Reuel E.Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism,1945-1970, 53 Vand.L.Rev.1389.
    [9]Peter H. Schuck, Foundations of Administrative law, New York: Oxford University Press, 1994, P.11.
    [10]Peter H. Schuck, Foundations of Administrative law, New York: Oxford University Press, 1994, P.11. Reuel E.Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism,1945-1970, 53 Vand.L.Rev.1389.
    [11]【美】理查德·B. 斯图尔特著：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第2页。
    [12] 英国“行政国家”的兴起有两种推力，一为经济规制的需求，二为福利规制的需求。如英国行政法学者韦德认为，在20世纪初的英国，“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。”，与此同时，“福利国家的出现可以追溯到1911年的《国家保险法》。”（参见【英】威廉·韦德著：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。）
    [13]参见【英】威廉·韦德著：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第1—3页。
    [14]参见【英】威廉·韦德著：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第18—20页。
    [15]1977年的改革使得公民可以在一个审查请求中寻求一种或者多种已经确立的特权救济途径。（See Elisabeth Zoller, Introduction to Public Law: A Comparative Study, Danvers: Koninklijke Brill NV, 2008, P.127. ）
    [16]See Elisabeth Zoller, Introduction to Public Law: A Comparative Study, Danvers: Koninklijke Brill NV, 2008, P.127.
    [17]何海波著：《司法审查的合法性基础》，中国政法大学出版社2007年版，第173页。
    [18]See Elisabeth Zoller, Introduction to Public Law: A Comparative Study, Danvers: Koninklijke Brill NV, 2008, P.105.
    [19]【英】卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著：《法律与行政》上卷，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第145页。
    [20]【英】卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著：《法律与行政》上卷，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第164页。
    [21]目前英国公法学界基本采取所谓形式主义法治观，但是许多学者如瑞兹的观点实际上已经是一种修正后的形式主义法治，已经包括了讲求法律品质的实质意义。这可作为笔者观点的一个佐证。（参见陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第68—70页。）
    [22]关于“公共权力国家”和“公共服务国家”的概念，并非法国法学界现成的概念，而是笔者对法国两位行政法学大家奥里乌和狄骥各自理论对于国家行政基础的阐释总结而来。前者认为国家行政的基础是“公共权力”，而后者认为是“公共服务”。（参见郑戈：“‘公共权力’与‘公共服务’之间的平衡——代译校者序”，载【法】莫里斯·奥里乌著：《行政法与公法精要》上册，龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版。）
    [23]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第25页。
    [24]【法】莫里斯·奥里乌著：《行政法与公法精要》上册，龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第17页。
    [25]L.Neville Brown &John s.Bell, French Administrative Law, fifth Edition, Oxford: Clarendon Press, 1998, P.26.
    [26]张千帆：“法国的国政院与行政行为的司法控制”，载《法制现代化研究》1995年第6期。
    [27]法国行政法院系统的设置最初是行政机关自身解决行政争议的一种方式，直到1953年设立上诉法院和1987年设置5个地方行政法院，才表明它完全摆脱了行政性的特征，成为彻底的司法机关。
    [28]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第28—31页。
    [29]【德】汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著：《行政法》第一卷，高加伟译，商务印书馆2002年版，第81页。
    [30]【德】哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第17页。
    [31]参见何勤华主编：《德国法律发达史》，法律出版社2000年版，第300—310页。
    [32]德国各邦虽然已经先后建立了行政法院，但尚未建立起德国全联邦统一的行政法院，直到1949年德国《基本法》第96条第1项规定“设置联邦行政法院”，德国的行政法院组织才趋于统一；而1960年的《行政法院法》，更是进一步完善了德国行政法院体制，至此，德国的司法审查制度才真正发挥实效。（参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第125页。）
    [33]【德】哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第18页。
    [34]德国的《基本法》第15条和第22条为国家干预经济，进行经济规制奠定了法律基础。
    [35]参见何勤华主编：《德国法律发达史》，法律出版社2000年版，第310页、第319页。
    [36]陈颐著：《立法主权与近代国家的建构：以近代早期法国法律为中心》，法律出版社2008年版，第153页。
    [37]“红灯理论”特别强调对行政权的严格控制，寄希望于司法审查，倾向平衡宪法模式；“绿灯理论”并不反对对行政权的控制，但更寄希望于政治程序，倾向于政府模式；而“黄灯理论”则在强调控制行政权的同时，注重维持行政机关与公民之间相互冲突的利益的适当平衡，主张事前、事中和事后控制相结合，立法、司法和政府模式相结合，使其共同发挥作用。参见【英】哈洛、罗林斯：《法律与行政》，商务印书馆2004年版，第二、三、四、八章。
    [38]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第25—29页。
    [39]“生存照顾”这一概念最早由Froshoff在1938年提出。（参见城仲模：《行政法之基础理论》，台湾三民书局1994年版，第131页。）
    [40]“唐福珍事件”详情可参见百度网上评论，网址：http://baike.baidu.com/view/3048216.htm?fr=ala0_1_1（2010年3月8日访问）。“北京大学五教授上书”详情可参见“五教授上书建议废改拆迁条例，称条例大不过物权法”一文，网址：http://bbs.lqqm.org/archiver/tid-25799.html（2010年3月8日访问）。