应松年：完善我国的行政救济制度

    【摘要】 本文提出,要从解决社会纠纷的角度理解行政救济制度的价值。良好的行政救济制度必须符合公正性、法律性、普遍性和司法最终性等基本要求。反思我国行政救济制度存在的问题,本文提出完善我国行政救济制度的两条基本思路:形成和完善行政救济体系,应着重加强制度化的行政救济渠道;完善行政救济制度的当务之急,是加强行政纠纷解决机构的独立性和权威性。本文还概略地阐述了完善我国行政诉讼、行政复议和行政赔偿制度的若干具体设想。
    【关键词】行政诉讼　行政复议
    行政赔偿纠纷解决与法律救济在任何国家,社会纠纷都是普遍存在的。存在纠纷并不可怕,重要的是如何使这些纠纷能够得到迅速、妥善解决。如果纠纷得不到迅速、妥善地解决,将使受害者丧失对社会公正的期待,甚至演化为恶性事件,最终影响社会稳定。因此,国家的职责之一,就是要建立各种解决社会纠纷的渠道。制度化的有效的纠纷解决机制是法治国家的重要内容。我国当前处在社会转轨时期,社会矛盾更加复杂,更加突出,国家建立和完善各种纠纷解决渠道就更加迫切。从法律角度看,社会纠纷大致可以分为私法纠纷和公法纠纷两类。私法纠纷,又称民事纠纷,主要是发生在双方地位平等的私人之间的纠纷。公法纠纷包括宪法纠纷和行政纠纷。宪法纠纷,是涉及宪政制度实施,以及涉及宪法权利的纠纷。美国总统候选人就总统选举的票数计算问题的纠纷、国会弹劾总统,都涉及宪法纠纷;行政纠纷,又称行政争议,指国家行政机关以及其他行使国家行政职权的组织在行政管理过程中与公民、法人或者其他组织之间的纠纷。广义的行政纠纷,还包括国家行政机关之间以及国家行政机关与其工作人员之间在行政管理过程中的纠纷。本文讨论的重点将围绕狭义行政纠纷的解决,即国家行政机关与公民、法人或者其他组织之间纠纷的解决。
    纠纷的性质不同,解决纠纷的手段也就有些差异。民事纠纷的解决方式有协商、调解、仲裁、行政裁定和诉讼。协商即当事人平等磋商,自愿解决;调解即在第三方协调下解决,但结果仍取决于双方自愿;仲裁是由当事人自愿选择的仲裁机构解决,但一经选择,当事人必须服从仲裁结果;行政裁定是对于法律规定的特定类型的民事纠纷,行政机关居中裁决,它也是有约束力的,但当事人不服还可以向法院起诉;诉讼则是普遍的、有约束力和最终的民事纠纷解决方式。从协商、调解、仲裁、行政裁定到诉讼,当事人自己的商谈余地越来越小,约束力越来越强,对程序的要求因此也越来越高。我国已经颁布了《仲裁法》和《民事诉讼法》来专门规定民事仲裁和诉讼程序。行政纠纷的解决不排除协商途径,但更依赖行政复议和行政诉讼等强制性的解决渠道。这主要是因为行政纠纷涉及公共利益,行政机关不能拿公共利益作交易,而必须严格依照法律处理,留给当事人(行政机关和公民、法人或者其他组织)商谈的余地很小。此外,行政机关往往掌握“生杀大权”,与公民、法人或者其他组织在实力上不对等,也不容易通过协商来解决。行政纠纷的解决,从受害的公民、法人或者其他组织的角度来看,也就是行政救济的取得;从行政机关行使行政权力的角度看,也可以说是对行政权的监督。解决行政纠纷的若干基本要求(一)公正性公正性是解决行政纠纷的关键和核心,行政救济制度主要是围绕实现公正解决纠纷的目标建立起来的。公正不但指结果公正,还要求程序公正。结果公正是指纠纷的处理结果要符合公正的准则。通常,纠纷解决机构依法处理就是公正处理。“依法办事就是最大的公正。”同时,纠纷解决机构还必须平等对待各方当事人,同样案件应当同样处理。程序公正是指解决纠纷的过程要公正。为了实现结果公正,法律对纠纷解决过程设置了一些具体要求。例如,处理纠纷的机构必须保持中立,不偏袒任何一方当事人;保持独立或者相对独立,只服从法律,而不受制于当事人;有利害关系的人员应当回避,不能参与处理;公开处理;处理结果接受复审等。程序公正是实现结果公正的重要保障,是实现社会公正的基础。同时,程序公正本身还具有意义。有一句谚语说:“法律不但要做到公正,还要让人相信它是公正。”如果纠纷解决机构处理过程不公正(例如有利害关系的人没有回避),即使处理结果没有错,当事人也可能认为不公正。从某种意义上说,程序公正比结果公正更重要。公正性还要求纠纷解决的及时性。“迟到的公正就是不公正。”本来完全可以及时解决的案件,当事人延年累月、四方八面地上访、申诉,受尽磨难后,即使最终得到解决,途中的辛酸劳累如伤口上撒盐,纠纷解决的意义无形中被消减。对于社会来说,因案件长期得不到解决而增加了不安定因素。(二)法律性解决行政纠纷的所有渠道都由法律设置,依照法律运作,形成严格的法律制度,不能随心所欲。这是社会公正的必然要求,同时也保证了行政纠纷解决制度的权威性。正因如此,我国《立法法》将有关诉讼和仲裁这两项强制性的纠纷解决制度列为国家专属立法权,只能由全国人大及其常委会以法律规定,国家行政机关和地方人大都无权规定。(三)普遍性纠纷存在的普遍性要求解决途径的普遍性。要使所有的社会纠纷都有适当的渠道去解决,不能让当事人“告状无门”,不能有“法律的阳光照不到的地方”。(四)司法的最终性司法的最终性包含两层含义:一是在通过行政裁决、行政复议,乃至仲裁(特定情况下)对纠纷做出处理后,当事人不服,应当允许其向法院起诉;二是法院的终审裁判是发生法律效力的处理,除了依照法定程序提起再审,任何国家机关都不能变更、废弃法院的裁判。法院作为专司纠纷解决的机关,由于其独立性和严格的程序保障,成为维护社会公正的最后保障。这一点不但为法治国家的经验普遍证明,也获得我国越来越多人的确信。ＷＴＯ规则中有一条,就是要求所有的行政决定都必须接受司法审查。对照上述要求,我国现有的纠纷解决机制还存在一些比较明显的问题。有许多纠纷还没有建立或者没有完全建立起解决制度;已经建立的一些解决纠纷的机制,在制度设计时没有把实现公正作为基础,受害人寻求救济仍然困难重重;纠纷解决机构欠缺独立性和权威性,公正难以保证。在实际运作中,有些领导不懂得通过有效的法律机制解决社会纠纷的好处和重要性,习惯于用堵塞和压服的办法,甚至常常偏袒行政机关一方,不惜干预纠纷解决机构独立行使职权。这样做也许能够取得一时之效,但最终埋下社会不安定因素,损害了公民对行政救济制度的信心以及他们对党和政府的信赖。
    上述情况说明,按照纠纷解决的基本要求,建立和完善我国的行政救济制度,至今仍是我国法制建设的重要任务。完善我国行政救济制度的两个基本思路(一)形成和完善行政救济体系,应着重加强制度化的行政救济渠道在任何国家,行政救济都不可能靠一两个机构,一两种渠道就全部解决,而必须建立多样性的、整体上和谐的行政救济体系。在我国,除了前面所谈的行政诉讼和行政复议之外,还存在着多种可能的救济渠道。例如向有关党政领导直接申诉,向人大机关或其领导和代表、委员申诉,向媒体求援等,其中信访是一种比较常见的渠道。这些救济渠道在现实中扮演着重要的角色,在相当长的时期内势必还不可缺少。但也应当看到,这些救济渠道还有很多不规范的地方,甚至可能带来其他弊端。例如,信访机构不是一个法定的纠纷处理机关,通常必须转归其他部门处理,在很多情况下可能变成“公文旅行”。而且信访成功与否很大程度上取决于领导对此事的关注程度和领导个人看法,因此带有很大的偶然性和随意性。在某些情况下,领导的意见可能对纠纷的正常处理造成不必要的干扰。信访没有时间和级别限制,无穷尽的信访使得已经生效的行政决定和司法判决随时面临被推翻的危险,不利于行政秩序的稳定性。所以,从解决社会纠纷的角度来说,信访不是一种常规的、制度化的纠纷解决渠道,而只是对行政复议、诉讼等渠道的补充。相反,信访大规模地存在,本身就说明那些常规的、制度化的纠纷解决机制的失灵。领导花大量精力处理信访,在当前特定条件下可能是必要和有益的,但不应是我国行政救济制度发展和完善的方向。目前,我国仍有许多纠纷还没有建立或者没有完全建立起制度化的解决机制。例如,事业单位、社会组织内部的人事纠纷,学校与学生的纠纷,属于民事纠纷还是行政纠纷,应该由谁来处理,通过什么程序来处理,法院在什么情况下可以受理,因为缺少明确规定,目前还没有形成确定的解决机制;行政机关内部的人事纠纷,还缺乏完善的程序,法院不能介入。一旦发生纠纷,当事人往往到处奔走,却无处寻求公正,甚至没有一个机关能够“给一个说法”。(二)加强行政纠纷解决机构的独立性和权威性,是完善行政救济制度的当务之急从我国行政救济的实践来看,纠纷解决机构欠缺独立性和权威性,是制约行政救济制度功能发挥的最大障碍。纠纷解决机构受制于其他机关和领导个人意志,无法保持中立,不能公正执法。《行政诉讼法》施行12年了,平均每个法院每年受理的行政案件不足30件,有的法院行政庭门可罗雀;已经受理的案件中,相当部分审理不下去,不得不在法院的动员下撤诉,撤诉率一度高达57%。老百姓对“民告官”仍然缺乏信心,认为都是“官官相护”。纠纷解决机构还欠缺法律上的权威性。主要体现在,纠纷解决机构(特别是法院)对于具体行政行为所依据的法规、规章还不具备完整的审查权。依据现有法律,行政法规和地方性法规也是审判的依据。地方性法规抵触法律的,只能由全国人大常委会或者相应的地方人大行使监督权。实践证明,地方性法规抵触法律的情形屡有发生,现有的监督机制缺乏效率。一旦具体行政行为所依据的法规违反宪法和法律,行政救济很可能就“此路不通”。由于纠纷解决机构欠缺独立性和权威性,众多行政纠纷得不到公正、及时地解决,导致上访、信访不断,严重影响社会稳定。甚至于本来是解决纠纷的机关变成了制造纠纷的机关,本来是消除民怨的机关却成了积累民怨的机关。为此,应当充分保障法院的独立审判,增强行政复议机构的独立性。法院的设置,法官的任免、调动、惩戒,法院的财政等方面应当进行相应改革。在法院体制根本改革之前,可以考虑提高管辖法院的层级,原则上由中级法院作为一审法院。对于起诉乡镇政府和县政府各部门的案件,可以由中级法院设立的巡回法庭审理。应当建立宪法诉讼制度,允许当事人对法规、规章的合宪性提出诉讼,由法院审查并作出裁判。完善我国行政救济制度的若干具体设想(一)完善行政诉讼制度的设想完善行政诉讼,应着眼于解决以下问题:第一,拓宽受案范围。我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式,其第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定比起该制定前的各个单行法,有所扩大。但是,在实践中仍然范围过窄,很多案件进不了诉讼渠道,公民告状无门。从解决社会纠纷的目的出发,原则上应当让所有的行政争议能够在法院得到最终解决。为了精确界定行政诉讼的范围,避免出现“挂一漏万”现象,在立法技术上,法院受案范围宜采用概括式规定;对于特殊行政行为法院不宜受理的,用列举的方式明确排除。具体来讲,应从以下几方面拓宽受案范围。一是确立公权力诉讼。除了行政机关行使国家行政权力,还存在其他社会组织行使公共权力的现象。例如,足球协会、会计师协会等行业协会对其成员的处理,村民委员会根据村规民约行使自治权力,公立学校在招生、学籍管理、学位颁发、对学生的纪律处分等方面的管理权。《行政诉讼法》虽然也有关于“法律、法规授权组织”实施具体行政行为的规定,但不够明确,造成实践中各地做法五花八门。行政诉讼不能囿于“行政”这个名称,而应从解决社会纠纷和保护当事人诉权的目的出发,根据行政诉讼的精神实质,把这类公权力行为纳入行政诉讼受案范围。二是把抽象行政行为纳入诉讼渠道。《行政诉讼法》把可诉的行政行为限于具体行政行为,排除了抽象行政行为。对于抽象行政行为,只能等到行政机关据之作出具体行政行为后,受害人各自分别起诉,法院在审查该具体行政行为合法性时予以附带的审查,决定是否予以适用。这样做不利于当事人及时获得救济,不符合诉讼经济原则,也不利于及时纠正错误的抽象行政行为。应当确立成熟原则,只要行政行为对公民、法人和其他组织的利益构成实质性影响,后者就可以提起诉讼。三是确立“有法律上利害关系”的起诉标准,开辟公益诉讼。《行政诉讼法》规定可以起诉的范围基本上限于“侵犯人身权、财产权”。人身权、财产权以外的其他权利,包括政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等,
    受到行政机关的违法侵害,除非法律另有规定,公民无法依据该法提起诉讼,而只能寻求别的救济途径。权利的种类是无法完全列举的。为了充分保障公民的诉权,应当规定,凡是与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,对该行政行为不服的,都可以提起诉讼。作为上述标准的补充,可以考虑,在某些缺少特定利害关系人的领域,例如公共工程的兴建和环境保护方面,允许公民以纳税人的资格提起诉讼,或者由检察机关代表公共利益提起诉讼。这就把那些不损害特定当事人利益(甚至可能有利于个别人利益),但损害社会公共利益的行政行为也纳入到行政诉讼之中。四是全面确立“司法最终救济”的原则。目前对大多数的具体行政行为,都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼,或者直接提起诉讼,但法律规定几类具体行政行为为行政终局。最近,我国根据ＷＴＯ规则的要求,修改了其中涉及专利、商标行政行为行政终局的规定,但仍保留了若干行政终局的类型。今后还应继续取消这些不符合ＷＴＯ规则要求和行政救济原则的规定,允许当事人对于所有行政行为,在穷尽行政救济后向法院起诉。对于行政机关奖惩、任免、待遇等内部行政行为,《行政诉讼法》也排除法院受理。有些国家曾把这类行为视为“特别权力关系”,不准法院受理。但战后各国纷纷开禁,从而消除了这个“法外空间”。我国近期可能还不宜把它们全部纳入行政诉讼受案范围,但应当提供合理的救济渠道。为公正、及时解决纠纷,借鉴外国经验,可以考虑:对于不予录用、开除等涉及公务员基本身份关系和重大利害关系的行政行为,允许当事人在穷尽行政救济后提起诉讼;引入宪法和法律原则作为审查依据,加强审查力度,保证审查结果的公正性。第二,延长诉讼时效。《行政诉讼法》规定普通诉讼时效为三个月。这一时效过短,导致很多公民丧失起诉时机。从保护原告诉权的目的出发,应当规定更长的时效期间。此外,行政诉讼是否适用时效中断等一般规则,法律应作明确规定。被告对原告起诉主张超过诉讼时效的,应当在答辩期间提出;被告在一审中没有对诉讼时效提出异议,在二审中不得再以超过诉讼时效作为抗辩理由。对于原告起诉是否超过诉讼时效有争议的,应当由被告举证。第三,经过复议的案件,一律以复议机关为被告。《行政诉讼法》第25条规定:“经过复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关为被告。”在实践中,一些复议机关为了“不做被告”,千方百计地维持原具体行政行为。这种现象削弱了行政复议的作用,不利于解决纠纷,也不利于上级行政机关监督功能的发挥。为此,应当修改为,经过复议的案件,一律以复议机关为被告。第四,诉讼中的执行以停止执行为原则。依据现有规定,原则上起诉不停止具体行政行为的执行。实践中,一些行政机关为造成既成事实,利用职权,在诉讼过程中抢先执行,给原告造成不可挽回的损害,并给诉讼造成被动。从保护原告的合法利益,维护行政诉讼的正常进行考虑,似应改为以停止执行为原则。在特殊情况下,为防止给公共利益造成重大损失,行政机关可以向法院申请执行,也可以请求法院适用“加速程序”。第五,完善证据制度。行政诉讼的证据制度是个比较复杂的问题,现有规定过于简略,不利于法院审判。当事人举证的时限、证据可采性问题,都缺乏详细规定。法律要求被告在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并且提供当初做出具体行政行为的证据、依据。但对于被告不提供或者无正当理由逾期提供的法律责任,缺乏规定。实践中,有行政机关采用不提供、不应诉、不出庭,对抗法院审判。为此,应当增加规定,被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据,判决撤销该具体行政行为。被告在一审过程中没有提交证据,到二审时再提交,也不能作为撤销或变更一审裁判的理由。应明确规定:未经庭审质证的证据,不能作为定案证据;被告严重违反法定程序收集的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据等等。第六,完善裁判方式。《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”当初这么规定,是担心行政机关利用调解压制原告,或者拿公共利益作交易。但在审判实践中,大量案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,禁止调解的规定名存实亡。从解决纠纷的角度出发,只要“协调”过程和结果不违反法律,应当予以准许。为此,似应取消前述规定,允许调解。法院审查后,认为不违反当事人意愿和法律强行规定的,制作调解书,经送达生效。根据案件情况,还应增加驳回原告诉讼请求、确认行政行为违法、禁止行政机关实施某个行为等判决方式。对于行政行为合法的,似应适用驳回原告诉讼请求的方式,代替目前的维持判决。此外,应适当扩大司法变更权的范围,允许法院在特定情况下代替行政机关作出决定。第七,强化执行力度。法院判决后不执行判决的现象依然很严重。行政机关对不利于自己的判决(特别是履行义务的判决),往往拒不执行。一些政府领导担心行政判决影响当地经济或者行政效率,甚至公然出面阻止法院判决的执行。现有法律的执行条款不够严厉,措施过于简单。可以考虑将责任落实到个人,特别是增加行政首长的个人责任。(二)完善行政复议制度的设想完善行政复议,主要应解决如下几个问题:第一,全面扩大行政复议范围。《行政复议法》对原有行政复议范围有较大拓宽,但仍有若干明显不足。例如,局限于外部行政行为,对于行政机关对其工作人员的任免、处分以及待遇问题,还不能申请复议,只能走一般的申诉途径。立足于公正解决行政纠纷的目标,应当允许所有的行政行为,都可以申请复议。同时,对复议结果不服的,当事人有权向法院起诉。第二,加强复议机构和人员的独立性。复议机构在机构设置、人员任免、待遇方面应加强独立性,减少各种干扰。在具体负责复议事务的复议机构的设置上,首先,应当使复议机构具有相对的独立性,只对本机关首长负责;其次,复议人员的配置上要尽可能超脱,至少要有一半以上的人员不是复议机构的人员,以避免各种干扰。第三,加强复议程序的保障。改变目前行政复议以书面审查为原则的方式,引入听证程序,保障复议当事人质证、辩论和聘请律师的权利;除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,行政复议应当公开举行,接受各方监督;除简易案件外,应当经过当面质证,未经当面质证的证据不得作为裁决的依据,以避免暗箱操作;要有明确的管辖与时限规定。(三)完善国家赔偿制度的设想就实施状况来看,我国的国家赔偿制度还很不理想。赔偿案件之少,赔偿数额之低,获赔之困难,让一些人对这部法律失去了信心。对国家赔偿制度的完善可以考虑以下方面。第一,扩大国家赔偿范围,增加损害补偿制度。现行国家赔偿法只适用于国家机关在行使职权中侵权的情况。道路、桥梁等公共设施因设置、管理欠缺而致人损害的,由受害人依照民法通则等规定,向负责管理的企事业单位要求赔偿。鉴于我国社会改革的方向,那些实行企业化经营、自负盈亏的行业,如铁路、民航、电力等,由企业负责赔偿;但对于国家设立并由政府直接管理的,如公立学校、公共道路等,应由国家负责赔偿。国家赔偿法没有提到国家补偿的问题。实践中,国家机关合法行使职权过程中,也可能给人们造成损失。对于那些因公共利益而承受特别牺牲的人,根据公平负担的原则,应该给予适当补偿。例如,因配合执行国家公务,因见义勇为,因国家保护的野生动物等等而致人损害,需要采取适当方式补偿。国家赔偿法在修改时应该考虑作出原则规定,再由各单行法具体规定。第二,提高财产损害和人身损害的赔偿标准,增加精神损害赔偿。现有的国家赔偿标准基本上仅仅满足受害人“最低生存保障”的需要。对于人身自由损害,只赔偿平均水平的工资;对于财产损失,原则上只赔偿直接损失(有些情况下,连直接损失标准也可能达不到),对于可得利益损失一概不赔。这个标准明显低于民事赔偿的标准,以致受害人为寻求国家赔偿四处奔波,最后得到的赔偿可能还填补不了车马费。从“国家侵权同样承担责任”的理念和充分发挥国家赔偿制度功能的现实需要出发,对于国家机关侵权应当给予充分赔偿,其赔偿标准不应当低于民事赔偿的标准。依照现有规定,违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权,只赔偿物质性损失,而不赔偿精神损害。在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情况下,给予一定数额的精神损害赔偿,既能够弥补现有赔偿标准的不足,又符合受害人对精神损害赔偿的普遍期待。在私法领域,精神损害赔偿已经得到普遍确认,国家赔偿法在修改时也可以予以借鉴。第三,改进赔偿费用的支付和管理方式。在国家赔偿实践中,赔偿义务机关并没有遵守赔偿费用管理办法,基本上从部门“小金库”中支付了事,而不愿向财政机关申请核拨。这种状况既不利于受害人拿到赔偿费用,也不利于行政监督。因此,可以考虑,将财政预算列支的赔偿费用设为独立的赔偿基金,由赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或者判决书直接从该基金中申领。第四,落实错案追究制度。按照国家赔偿法的规定,国家工作人员刑讯逼供、滥用警械或者在处理案件中贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的,赔偿义务机关在赔偿损失后,应当向其追偿部分或者全部赔偿费用;有关机关并应依法给予其行政处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。实践中这一条款没有得到很好落实。落实上述错案追究制度,将有助于促进政府人员谨慎从事,依法行政。