王青斌：论执法保障与行政执法能力的提高

    【摘要】依法行政的重心在于行政执法。要完成执法任务，行政执法主体必须具备相应的能力。我国当前行政执法中存在诸多问题的一个重要原因就是由于行政执法缺乏保障而致使行政执法主体的能力欠缺。因而，应加强对行政执法的保障，提高行政执法主体的执法能力。
    【关键词】行政执法；能力；保障
    引言
    依法行政的重心在于行政执法。在现代，国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说，行政作为执行和管理，其执行主要应该是执行法律，其管理主要应该是依法实施法律。[1]因此，行政的职能决定了依法行政的重心在于行政执法。在我国，行政机关作为国家权力机关的执行机关，其主要职责就是执法，严格执法是依法行政的直接体现和具体要求。同时，任何法律的制定，都是为了能够在社会中得到遵守和执行。如果虽有法律但却不能严格执行，法就将形同虚设，失去其应有作用。以近年来众多城市出台的控烟地方性法规为例，由于缺乏有效执法，很多城市的控烟法规根本没有得到遵守，基本成为一纸空文，违法现象随处可见。“依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量，因为行政执法处在法律规则与行政管理事态的结合点上，处在行政机构体系与公众的结合点上，处在行政权与公民权的结合点上。”[2]因此，高度重视行政执法，是实施依法治国和依法行政、实现行政法治的必然要求。
    执法能力，就是指顺利完成执法活动所必需的主观条件。行政执法是将执法依据适用于具体事件的复杂过程，执法活动离不开具备相应能力的执法主体。不具有相应执法能力的执法主体，行政执法必将成为一句空话，法律也将成为摆设。承担行政执法任务的执法主体如果没有执法能力，则在执法过程中必然乱象丛生，包括滥用权力、执法不作为等，依法行政也将绝无实现之可能。因而，加强行政执法的保障，提高行政执法机关的执法能力，是实现依法行政、建设法治政府的题中应有之意。
    一、行政执法中存在的问题
    我国的行政执法虽然在近年来已经逐渐步入了法治轨道，在规范执法方面有了许多进步。但是，在当前的行政执法中依然存在众多问题，主要体现在以下几个方面：
    （一）逐利性执法
    贯彻落实法律应是行政执法的惟一目的，而不应将其他的目的掺杂其中，包括经济目的。“行政执法是政府管理社会的一种规范化、正当化的法律活动，就其本身来说不应以追求经济利益为目标。”[3]但是，在我国当前的行政执法中，追求经济利益的情况极为普遍。如以上海城管的“钓鱼执法事件”为例，钓鱼事件之所以频频发生，起因之一就是追求经济利益。据《中国青年报》报道，《闵行区交通行政执法大队2007-2008年度创建文明单位工作总结》中曾提到，在两年时间里，闵行区交通行政执法大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。[4]时至今日，我国依然有不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚款收入作为经费来源，或者在将“罚没款”上交后又得到一定数额的返还。这种作法被称为“自费执法”。这样的趋利体制导致执法行为与执法人员的利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重悖离。“自费执法”或类似的体制是行政机关及其人员滋生腐败的制度根源，[5]直接导致了很多行政执法主体以罚没收入的高低作为执法成就的惟一指标，甚至将财产罚作为行政执法的惟一手段，而在执法力度上更是追求罚款数额的最大化。
    （二）暴力执法
    近年来，有关暴力执法的报道频频见诸报端，城管领域更是成为暴力执法的高发领域。[6]而在其他领域，暴力执法也时有发生。暴力执法的频繁发生，影响极坏：一是侵害了受害人的人身权及财产权利，不仅与我国依法行政的目标背道而驰，而且也与我国人民当家作主的社会主义国家性质相悖；二是破坏了执法机关及执法人员在民众心目中的形象，造成执法机关、执法人员与民众的矛盾加剧，不利于和谐社会的建设。“执法为民”，这是我国社会主义国家性质的必然要求，但暴力执法无疑会让公众对执法的目的产生怀疑，对执法产生抵触情绪，进而导致公众与国家机关之间的隔阂加深，对于社会的稳定、和谐社会的建设产生不良影响；三是损害了我国在国际上的形象。在网络等媒体日益发达的今天，咨讯的传播速度极快，暴力执法也必然损害了我国在国际上的形象。由此可见，暴力执法的危害极大，消除暴力执法，是依法行政的必然要求。
    （三）执法权的滥用
    行政执法行为必须符合法定目的，即为了实施法律。如果行政执法机关以实施法律之名而行实现其他目的之实，则构成行政执法权的滥用。但在我国，执法行为违反法定目的的情况却普遍存在，特别是行政裁量权的滥用尤为严重。滥用权力的表现多种多样，如部分执法主体为了当地政府及官员的政绩，施行地方保护主义，给予外地企业以不平等、不公平的待遇，以及限制外地企业、组织在本地的发展等。此外，执法人员在执法过程中为徇私而滥用执法权的情况也时有发生。
    （四）程序违法普遍
    执法程序是行政机关进行行政执法所必须遵循的步骤、方式、顺序和时限等。程序的公正是行政执法行为公正的重要保障，没有程序的公正，即使结果是公正的，也很难使相对人信服。我国历来有“重实体而轻程序”的传统，传统的法学理论和实践只重视实体结果的公正，认为法律程序只是一种附属于实体的工具，其目的在于保证实体正义的实现。这种观念根深蒂固，甚至有的执法者认为程序是行政执法的障碍。虽然我国在很多执法领域对执法程序都有专门的规定，但在执法实践中，行政执法主体随意剥夺行政相对人享有的告知、救济等权利的现象并不罕见。此外，执法者在执法中不表明执法身份、不说明理由、不给予相对人陈述申辩的机会、不按照法定期限作出执法行为等程序违法的情况也极为常见。
    （五）放弃或拖延履行法定职责
    行政职责是行政主体在行使行政职权时必须承担的法定义务。行政职责随行政职权的产生、变更或者消灭而相应变化，与行政职权密不可分。行政职责不能放弃或者拖延，行政主体必须依法履行，否则就构成违法，即行政不作为违法。但在现实生活中，执法主体由于各方面的原因而经常对违法行为视而不见，或者拖延执法。对于行政相对人要求其履行法定职责的请求，也经常采取拖延的方式予以应对。而与行政不作为相对应的是，执法主体经常组织“运动式”执法，即在某一特定的时间内组织大规模的执法活动，而在此之后又回归到“不执法”状态。
    当然，在我国迈向行政法治的过程中，行政执法所存在的问题远远不止上述几点，囿于篇幅，不一一赘述。
    二、行政执法中存在问题的原因分析
    对于造成上述问题的原因，可谓仁者见仁、智者见智。在此，笔者拟主要从执法保障的角度，对造成上述问题的原因进行剖析。
    （一）执法力量不足
    法律的执行离不开合适的执法主体和一定数量的执法人员。但在我国现有的立法过程中，由于缺乏必要的评估，在授予某一执法主体具体的执法权时，较少考虑被授权对象的执法力量问题。如果一个组织并不具备执法能力，那么，赋予该组织执法职责就是不合理的，也必将导致执法不作为，法律也将得不到实施。以控烟领域为例，我国很多城市均出台了禁止在部分公共场所吸烟的法规，但很少得到实施，原因之一就是执法主体并不具备执法力量。以北京市为例，《北京市公共场所禁止吸烟的规定》[7]第10条规定：“市和区、县爱国卫生运动委员会办公室对禁止吸烟的公共场所的所在单位违反第七条规定的，予以警告、限期改正；对逾期不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。”但是，北京市各级爱国卫生运动委员会办公室人员编制极少，基本不具备执法能力，这决定了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》必然难以有效执行。
    （二）执法经费短缺
    执法经费不足是造成执法机关“逐利性执法”的根本原因。执法经费不足，是我国众多执法机关均面临的问题，特别是经济欠发达地区的执法机关更是如此。[8]《行政处罚法》第53条第2款明确规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”该规定旨在杜绝“逐利性”执法。但在执法经费短缺而执法机关又需要完成执法任务的两难处境面前，很多执法机关被迫采取“以罚养执法”，即将由执法所获得的收益用作执法经费。
    执法经费不足的形成原因包括：一是财政拨款不足。我国的财政实行分级管理体制，而执法经费主要由地方政府负担，由于地方经济发展和财政收入的不平衡，客观上造成了一些地方政府无力全额承担执法机关的执法经费，进而要求执法机关自己解决部分执法经费；二是执法机关人员膨胀。随着我国经济、社会的飞速发展，在部分执法领域存在着执法力量不足的情况，由于我国政府对“编制”限制较严，执法机关的人员编制并不能随意增加。因此很多执法机关出于维护行政管理秩序的需要，超出固定的人员编制而自己招收“协管员”，但这些“协管员”的工资、装备等只能由执法机关自己解决。这也迫使部分执法机关去通过执法而获得经费。
    （三）行政执法人员的素质不高
    执法是一项复杂的工作，是将行政执法依据适用于具体事件的复杂过程，行政执法依据是一般性的、抽象的，而具体事件则是纷繁复杂的，行政执法人员必须能够准确地理解法律，并能够根据具体事件准确地选用有关的行政执法依据。行政执法要求执法者有完备的法律知识、强烈的法律意识、丰富的社会经验、系统的知识结构和对法律的无限忠诚，还要有高尚的品德，能不徇私情、执法如山、廉洁高效。只有这样，才能保证法律的顺利实施，才能真正树立法律的权威。[9]但是，我国行政执法人员的整体素质不容乐观。我国行政执法人员的整体素质不高主要体现在以下两个方面：一是我国不少行政执法人员的文化水平低、素质差。甚至一些执法主体因为执法人员的编制不足，就聘用合同工、临时工执法，而这些人绝大多数文化水平较低，并不具备成为合格执法人员的基本素质；二是很多执法人员并未受过相关专业及法律知识的训练。执法是实施法律的活动，法治理念及相关的法律知识是不可或缺的。缺乏法治理念及相关的法律知识，必然容易导致暴力执法、权力滥用及程序违法等诸多问题的出现。
    行政执法人员的素质不高是导致暴力执法、权力滥用及程序违法等问题的重要原因。
    （四）执法手段与职责的不匹配
    权利义务一致，是法律的基本价值追求及原则。对行政机关而言，其权力与责任也应是一致的，也是权利义务一致原则在公法领域的具体体现。权力与责任犹如硬币的两面，行政机关在获得权力的同时，也就同时负有了一定的责任。行政职责是行政职权不可分离、不可或缺的伴生物，行政机关行使权力和履行责任是同一个行为过程中的两种机制。因而，权责统一是行政权力与生俱来的本质属性。
    在我国现有的立法中，经常存在着权责失衡的现象，具体表现为两种情况：一是规定了职责，但是对于不履行职责的，却缺乏具体承担责任的规定，导致事实上只享有权力而无需承担责任；二是规定了执法机关的职责，但并未赋予其履行职责所必要的其他权力，如使用必要的执法手段的权力，即执法手段与职责的不匹配。如对于形成“钓鱼式执法”的原因，杨建顺教授认为：“‘钓鱼式执法’产生的原因是多方面的，政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节，工作人员能力低下、人员配备不足，执法人员的法治意识淡薄也都是不可忽视的原因。”[10]执法手段与职责的不匹配，导致了部分执法机关客观上难以执法，在执法过程中如遇相对人不配合的情况，就极易出现暴力执法的局面。
    除上述原因外，执法监督机制缺失等原因也是造成我国现阶段行政执法存在诸多问题的重要原因。
    三、提高行政执法能力的对策
    通过上述分析，我们不难发现，执法力量不足、执法经费短缺、执法人员素质低、手段与职责不匹配，均属于执法保障不足的具体体现。因而，要解决我国当前的行政执法中存在的问题，就应该从加强行政执法的保障、提升行政执法主体的执法能力入手。
    （一）加强行政执法的人员和经费保障
    缺乏必要的执法人员，必然造成行政执法主体拖延履行或者放弃履行职责。缺乏经费保障，行政执法主体必然被逼“自谋出路”，以“逐利性”执法来获取执法经费。要保证行政执法的正常进行，
    就必须加强执法主体的人员保障和物质保障。应从两个方面着手加强行政执法的人员保障和经费保障：
    首先，增强人员编制及经费分配的灵活性，根据执法任务的变化分配人员编制及执法经费。我国为了控制机构膨胀，对行政机关的人员编制采取了严格限制的策略，增加人员编制十分困难，经费的分配也是相对固定，灵活性较小。但是，我国正处于社会、经济的高速发展之中，不同执法机关面临的执法任务也处于变化之中。而随着一些新立法的出台，部分执法机关又被赋予一些新的职责。因此，应加大人员编制和经费分配方面的灵活性，对于执法任务增多的执法机关，适度增加人员编制及经费，而对于执法任务减轻的执法机关，则相应地减少人员编制及经费。当然，这些调整都应建立在对执法任务及经费使用合理性的准确评估之上。
    其次，加大财政转移支付力度。由于我国的分级财政管理体制以及不同地区经济发展水平的不平衡，不同地区的财政收入也存在着很大的差异。在现行的财政体制下，如果地方财政没钱，那么无论如何强调要强化行政执法的保障，也必然是一句空话。因而，应加大我国的财政转移支付力度，提高贫困地区的政府财政支付能力。
    此外，除了加强执法机关的人员保障和经费保障外，还应加强对行政执法人员的人身、财产权益的保障，使行政执法人员能够全身心地投入到行政执法工作中。
    （二）提高人员素质
    首先，完善录用机制。导致我国行政执法人员总体素质不高的原因之一是录用机制存在一定的问题。在很多官员的观念中，依然认为执法工作较为简单，因而对执法人员的素质要求不高，导致很多素质不高的人员进入执法队伍；此外，由于行政执法人员需要经常外出执法，相对较为辛苦，因而与其他类型的行政机关工作人员相比，行政执法工作的吸引力相对较小。因而，应通过其他措施提升执法岗位的吸引力。还应从以下两个方面着手提高新录用的行政执法人员的素质：一方面应提高录用标准，避免将不具备基本素质的人员选拔进执法队伍；另一方面还应严格选拔行政执法人员，做到公平竞争、择优录用，将优秀的人才吸收进执法队伍。
    其次，完善行政执法人员的更新机制。要提升行政执法人员的素质，还应完善行政执法人员的退休、交流、辞职、辞退等制度，促进行政执法队伍的新陈代谢，并应不断完善行政执法人员的知识结构、年龄结构、能力结构等，以保证行政执法的正常进行。此外，还应以有效措施提升执法人员素质：首先，应采取考核、奖励、工资保险福利和职务升降等各项制度来激发其积极性和创造性，从而促使其不断提高自身的素质，同时也可提升执法岗位在录用环节的吸引力；其次，在职务晋升机制上，要打破“论资排辈”的弊端，形成良好的竞争机制，真正实现“强者上，平者让，庸者下，劣者汰”，从而提升执法岗位的吸引力，并促使现有行政执法人员提升自己的竞争力；再次，通过培训，提高现有执法人员的素质。接受培训，既是行政执法人员的权利，也是其义务。当前尤其应加强对行政执法人员法律素质方面的培训。一方面应经常组织行政执法人员学习新颁布的法律、法规，增长他们的法律专业知识，使之更好地适用法律；另一方面还应加强对法治理念、基础法律知识的培训。由于我国很多执法人员并未受过系统的法律教育，增强执法人员法治理念的培训显得尤为必要，对于减少暴力执法、权力滥用、程序违法等大有裨益。除上述培训外，加强行政执法人员的思想政治教育也非常必要。
    （三）必要的权力保障
    给予执法主体必要的权力保障，并非是要强化行政权，而是要给予必要权力使之具有完成执法任务的能力。因为行政执法主体享有必要的权力，能够采取有效的手段、措施是保证行政执法正常进行的前提。缺乏必要的权力保障是很多行政执法主体及工作人员采用违法手段进行执法的重要原因。如在一些领域进行了处罚权的相对集中，但并未将与行使处罚权相关的其他权力也进行集中，从而造成了部分执法主体虽然具有处罚权，但由于缺乏其他权力的辅助而在行使处罚权的过程中困难重重的局面。也正是因为认识到此问题，我国最近颁布的《行政强制法》第17条第2款明确规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”因此，必须加强行政执法的权力保障，使行政执法机关及其工作人员享有行政执法所必要的权力，能够采取有效的手段和措施。加强行政执法主体的权力保障，需要在立法过程中对执法主体所需要的权力给予合理的评估和判断，从而赋予其与执法任务相匹配的权力。
    王青斌，单位为中国政法大学。
    【注释】
    [1]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第2页。
    [2]关保英：“行政执法中法服从之探讨”，载《法治论丛》2004年第1期。
    [3]杨解君：《走向法治的缺失言说：法理、行政法的思考》，法律出版社2001年版，第236页。
    [4]参见：“钓鱼式执法背后推手是部门经济利益”，新浪新闻网2009年11月24日，http://news.sina.com.cn/c/2009-11-24/080019114255.shtml.（最后访问日期：2011年10月7日）。
    [5]皮纯协、王毅：“论依法行政若干问题及其对策”，载《法学杂志》2000年第2期。
    [6]影响较大的如：“四川南充数千市民围堵交通抗议城管暴力执法”，腾讯新闻网2009年3月31日，http://news.gq.com/a/20090331/001624.htm.（最后访问日期：2011年10月7日）；“郑州现城管‘临时工’群体一月发四起暴力执法”，网易新闻网2010年11月13日http://news.163.com/10/1113/05/6LBJDlMS00011229.html.（最后访问日期：2011年10月7日）；“辽阳城管暴力执法打死人开庭是否故意杀人成焦点”，中国新闻网2011年8月26日，http://www.chinanews.com/fz/2011/08-26/3285016.shtml.（最后访问日期：2011年10月7日）。
    [7]北京市第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议1995年12月21日通过、1996年5月15日起施行。
    [8]参见记者翟永太、张玉光：《经费短缺困扰公安机关》，载2002年3月15日《人民公安报》。
    [9]应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2004年版，第167页。
    [10]李英华：《“钓鱼式执法”刺痛公权力神经》，载2009年11月24日《检察日报》第5版。