蔡英辉：政策清理与政策整合：基于网络治理的研究

    【摘要】缘于环境、法律、本体及其他变化，部分政策的存在已不合时宜，甚至有政策一出台即滞后，政策清理和政策整合的作用日益凸显。而我国当前政策清理工作思路不清晰、脉络不明确、监督机制不到位，政策清理多由政策制定者执行，政策清理不及时和消极被动现象比比皆是，导致行政人员随惯性执行旧政策，阻滞了政府与社会的信任协调。基于网络治理视野进行政策清理，可推动各级政府信息互动、有效沟通、协商民主、齐头并进，在尊重公共利益和彼此利益基础上整合原有政策的有用部分，保持新政策及时跟进以避免政策空白，实现政策服务公共利益的本原。
    【关键词】政策清理；政策整合；网络治理；政策终止；政策网络
    政策清理是对政策的病体部分彻底清除，目的是正本清源；政策整合是政策清理的延续，整理出有用部分并使之发扬光大。随着经济社会发展，我国政策环境、法律体系、文化背景都在动态变化，若政策体系固步自封、不定时清理、不及时更新、不迅速协调，会引起民众质疑和引发社会矛盾，及时开展政策评估、清理和整合十分必要。我国政策清理的驱动力多基于法律变化和上级政府命令，缺乏主动性；政策整合则涉及自身整合及与其他机关整合，需要协调各方利益，难度很大。政策清理在机关系统一直存在，政策整合亦是实践中亟需关注的问题，但对政策清理和政策整合的研究甚少，更多依赖上下级政令来指导实践，阻碍了政策科学的发展。故需超越层级窠臼，建构政府间平等交流的伙伴型网络治理模型，加强“与伙伴沟通、协调各种活动和建立关系”[1]，从协商民主角度搭建跨层级、跨部门、跨区域的伙伴型沟通平台，使之贯穿于政策清理与政策整合过程，或可开辟出指导政策实践的新理路。
    一、政策清理的现状及存在的问题
    我国政策清理并不及时，可从主动性、兼容性、信息公开、灵活性等方面解析原因。
    任何政策都有产生与消亡，及时进行政策清理至关重要。政策网络具有稳定性，若不及时除污去垢，连篇累牍的累积政策将会影响行政效率，过时政策则会混淆视听。政策周期的步骤是政策制定、执行、监督、评价、终结，政策终结关注旧政策终止和新政策开始，强调政策周期的轮回过程。政策清理则侧重多项政策的过程、步骤、方法，力求整理出有用部分，使之在政策环境中焕发生机。“网络治理的治理机制在于信任机制和协调机制的培育”[2],我国各级政府间囿于科层制而沟通不畅，彼此缺乏沟通信任，存在诸多政策清理不及时的情况，甚至有行政人员依据滞后政策执行公务。当前社会信息传播迅速，政策不及时清理会影响政策效果、引发不良影响。如襄阳市制定某项政府令，其依据的上位法已于之前废止，对当地政府公信力造成影响。管中窥豹，我国政策清理并非无懈可击，现就政策清理中的问题解析。
    （一）政策清理缺乏主动性
    从网络组织阐释，政策清理不够主动、反应不灵敏，对其他政策网络成员形成负面影响。我国政策清理的推动因素在于：第一，法律或行政法规改变。譬如《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》等出台，迫使各级政府做出政策清理与政策调整。第二，国务院或上级政府的政策公布，如《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]16号）的制定，是推动政策清理的本原；省政府或市政府出台文件，下级政府随之制定文件。第三，上级行政部门的专业政策出台。譬如中央或几部委关于土地政策、进出口政策等发文，地方政策随之调整。第四，行政区划或级别变动。譬如重庆市直辖后，发布《重庆市人民政府关于全面清理政策规章和许可审批收费项目切实为实施西部大开发创造优良政务环境的通知》（渝府发[2000]25号）全面清理政策文件。实际上，当前政策制定者多按照上级要求定期清理，甚少有政府主动出击。一言以蔽之，法治程度较高的发达地区行动迅速、整合力度较强、思维较新；落后地区则行动迟缓、难以协调各方利益、效率较低。
    （二）政策清理缺乏兼容性
    政策清理并非目的，关键在于政策兼容发展。从复杂网络管理来看，我国政策清理只关注上下关系的理顺，而对地方政府间、行政部门间政策的整合未予关注。“美国联邦成员都有共同利益，这是联合的精神纽带。”[3]我国作为单一制国家，政府网络整体的目标就是服务民众，其基本利益是一致的，政策网络需要兼容整合以提高服务水平。而当前政策清理“谁制定、谁清理”，清理依据是上位法或上级政府制定的政策，缺乏对其他地方政府或政府部门的兼顾，会造成“各人自扫门前雪”的情况。政策制定主体只会检测自身制定的政策是否需要清理，而不会兼顾其他地方政府或行政部门的清理情况，及清理后的政策是否兼容。从政策环境来看，我国议会、政党对国家的影响不容忽视，法律是政策必须遵守的条文，政党文件会上升为国策，政策制定和执行过程需要遵守法律、与政党文件契合，必要时督促政党文件及时清理，实现契合互动。
    （三）政策清理缺乏信息公开
    政策网络的信息共享和彼此互动十分重要，牵一发而动全身。通过政策信息公开，民众可通过各种方式了解政策、关心政策，形成政府与民众的信任互动。“一些传统行政机关政治地位突出，往往具有规章创制的特征。”[4]该种政策对民众影响尤大，司法审查对其可起到监督作用，信息公开亦可监督。由于中国政府信息不够公开，很多政策制定时就未公布，更勿论政策清理的公开，不透明导致政策清理缺乏监督、缺乏公信力。我国政策清理程序由法制部门牵头、政策制定者清理、监察部门监督，看似完整的政策清理系统，但未引入民间监督机制，有自说自话和暗箱操作之嫌。政策清理时，应鼓励民众提出意见，通过听证会、电子邮件等形式实现政府、社会、民众之间的无障碍沟通，注重发挥整体性、区域性和部门性共融的特点，营造良好的氛围和互动格局。
    （四）政策清理缺乏灵活性
    我国政策网络体系及行政思维受外界环境影响，实则“处在三权分立理论的强大影响与支配之下”[5]，法律环境要及时更新，过期法律要及时废止，譬如朝代更替时总要对前朝法律进行废止整合；我国作为制定法的法律更新并不及时，而法律和政策是行政人员办事的依据，若政策本身不明晰、该废止的不废止、政策整合力度不够，将削弱行政行为的合法性根基和挫伤公务人员的积极性。由于传统行政体系及思维惯性的影响，我国较低层级的行政机关无法与跨层级的其他行政主体自主交流，地方政策制定缺乏交流互动；政策应变能力较差，不可控因素大大增加。下级政府政策清理依照国务院或上级规定每两年清理一次，这违背了政策周期的长期或短期规律，缘于政策终结未必与清理时间重合，缺乏灵活性。譬如短期政策不到两年就结束，长期政策需要定期更新，故存在政策目标完成却未被清理，或政策仍在持续而却被清理的窘境，导致政策网络有危机四伏甚至全盘皆空的危险。
    二、政策清理的有效途径
    政策清理可通过制定者自律、上级政府督导、法制部门引导、民间监督、信息公开进行。
    （一）政策制定者自律自省
    政策网络成员的主体性得到尊重，其自我价值评判才会日趋理性。我国国务院倡导对规范性文件整理，普通政策则有较大自由裁量权，实际上既未尊重下级政府的主体性，又缺乏对政策制定者的监督，地方政府往往制定有利于自身而损害他者利益的政策，造成红头文件大于法律现象屡禁不止。故应建构健康完善的法治体系，在尊重决策者主体地位基础上，加强法律监督和约束。再则，政策制定者对该项政策最了解，政策制定者水平的高低，对政策制定、执行等的影响不容小觑，应鼓励政策制定者自我约束、自我省察，主动填补漏洞、积极清理政策，引入考核机制和群众评价机制，对政策清理效果好、新政策出台及时的政府部门及领导进行奖励。我国加入WTO时出台系列经济政策，但受到政策执行中的思维僵化、行动迟缓阻滞了政策效果，若注重政策制定者的自律自省功能，则可更好的维护政策网络稳定繁荣。
    （二）上级部门有效督导清理
    从网络治理的不稳定因素分析，我国当前政策清理存在“重备案轻审查”弊病。在我国单一制的情况下，必须上级机关首先自律以形成示范效应，在新政策备案时避免冲突，达到未雨绸缪。高层政府面临的环境更为复杂，可比基层政府更能高屋建瓴的思考问题；上级政府公正的督导指正对网络成员至关重要，引导政策制定避免争议，政策清理祛除冲突。以往曾曝出“政令不出中南海”信息，说明政策执行中存在信息扭曲和执行不力的状况；实则可从制定部门本身找原因，看似初衷良好的顶层设计，由于未充分考虑地方情况而缺乏可执行度，地方政府自然缺乏执行政策和清理政策的动力。中国古代有“刑不上大夫”习俗，“法律对身份极端重视，有大量优于一般规定的特殊身份规定”[6]，导致身份不平等大行其道，对现代破除阶级差别亦有阻碍。故应削弱等级制对政策的影响，从网络治理视野打破上级政府的话语霸权，超越层级、整体协调、区域整合、部门沟通，实现政策清理中的平等对话、民主协商和共同治理。
    （三）法制部门引导及关联部门监督
    网络治理需要相互关联者共同参与，维护健康稳定的网络秩序。我国法制部门承担行政法规及政令备案审查功能，还为本级政府担当司法顾问和法律助手，应赋予其适当引导协调职能，引导地方政府及行政部门事前协商以避免法律冲突和政策冲突。我国有行政机关建立“规范性文件未经法制部门的审核，领导不予签发”制度，以此规范行政决策和行政行为，是政策清理的良好开端。再则，政策施行并非仅对牵头制定部门有影响，势必牵涉到关联部门和其他部门，故应注重牵头部门与其他部门的协调，注重信息共享和沟通交流。中国古代官员的司法审判及决策权亦受监督，“一个州县官的司法活动处于几种省级官员的监督之下”[7]，多个监督主体的牵制使地方官员不能为所欲为。当前政策制定和清理亦应发挥多主体监督功能，实现协商合作、有效清理。
    （四）引入民间机构监督
    网络治理具有一定开放性，但政府部门容易固守于行政系统而畏惧与民间交流，导致误会与隔阂加深。实际上政策对社会的影响最大，故应在政策制定和清理中引入民间参与和监督。众所周知，运行规范的企业都引入了独立的民间或第三方审计核算，作为公共机构的政府却缺乏监督，会造成监督不清晰和清理不彻底。中国古代行政决策亦受到士绅监督和支持，否则政令将难以执行。不合理政策的存在误国误民，民意表达渠道应尽量畅通；因拆迁等引发的群体性事件导致维稳任务艰巨，也随之发生截访事件；但实际上，能上访说明尚存信任，若民众干脆听天由命或由怨生恨的后果更为可怕。从乌坎事件后来相对柔性和开明的处理方式而言，尊重民意、畅通渠道、理性疏导成为不可阻挡的趋势，这对政策清理而言亦相当重要。当代“政府必须设法找到与公众分享决策权的途径”[8]，在换届大选年以选票赢得政权和测试民意支持度的同时，亦可通过市政公开、听证会、陪审团等增进行政、司法体系与民众的互动。政府应以开放包容的姿态，对公众公开政策清理程序，增加民众对政策的信任度，建构接受民众监督的政策网络。
    （五）信息公开
    从网络体系信息共享来看，“政府与被治理者、国家与社会之间的隔阂”[9]并不鲜见，不透明的政府信息导致不信任度增加。政策欲要获得民众支持，必须向民众公开、为社会了解、与公众协商，破除科层制决策垄断、信息独享而转向分享透明。以医疗体系和教育权利为例，任何公民的健康都会受到医疗服务体系影响，民众的文化水平与教育供应品质量息息相关，公民权益嵌合于网络体系中，必须重视其参与权和话语权。如苏州市政府将关乎本市民众利益的政策公布于政府网站，此种方式取得良好成效。可承担干部任命、选拔等职能的中央组织部门，却并不通过网站渠道发布信息，缺乏和民众监督互动的机制。实际上政策清理的步骤、方法、形式的公开十分必要，可广开言路以推进民众参与式民主，避免集中过程中民意的被忽略。信息公开后，民众可监督政策制定、执行和终结过程，及时指出弊病，提高资源利用率和督促政策善始善终。
    成功的政策网络在于一以贯之的稳定、兼容、连续。萧规曹随即为政策延续的体现，这并非一成不变，而蕴含政策清理和政策整合过程。在我国法制不健全的情境下，政策整合缺乏法律规范和激励引导，其难度不言而喻。立足于网络治理视野，可整合政策网络成员共同愿景，“消弭网络成员间的分歧和整顿混乱状态”[10],
    形成多元行政主体和社团间共同的目标指向。
    三、政策整合：继往开来之路
    政策整合在于分拆重组、去伪存真，实现总体政策体系的继承发展、源远流长。
    （一）政策整合与政策清理的关系
    政策整合是政策体系在制定和执行过程中实现自身机能的整合，目的在于预防政策冲突，高屋建瓴的明晰定位、上下协调、部门沟通、区域合作，乃至形成跨区域、跨层级、跨部门的多层次合作伙伴体系。政策网络中的政策清理则根据政策评估效果进行，对于过时或无法执行的政策应及时清理。“政策评估应从政策形成肇始，而非仅在政策循环末尾行动。”[11]政策整合与政策清理关系紧密，紧随政策清理而行。若政策清理后无新政策出台，会使中间出现空档，政策整合和推陈出新尤为必要。当前研究政策整合的文献甚少，系统文章只有徐勇《“政策下乡”及对乡土社会的政策整合》。从政策网络的发展整合而言，可学习判例法或企业管理案例的方式，由专门机构整合经典政策，以供各级行政机关参照学习。“摸着石头过河”的方式在综合条件均不成熟的情况下尚可，但在当前社会环境复杂的情况下明显落伍甚至可能被淹死，必须形成系统科学的政策制定和政策整合策略，减少摸索和推广过程中不适应、不规范造成的损失。
    （二）政策网络与法治环境的契合
    法治环境是支撑政策制定和执行的根基，任何政策都需要遵守法律，否则政策将如无源之水。现实存在诸多不符合法治环境的土政策，为谋求地方利益或部门私利而不惜损害公共利益，必须予以清理废止。实际上，政策不是行政机关或领导的私人工具，而是“公民表达公共关怀及议论政治事物的公共场域”[12]，从法治环境和建构伙伴型关系而言，尽量不要由上级政府对下级政府政策随意做出干预，尤其避免跨层级干预；可通过国家法律或其他上位法律对下级政府做出规范，通过减少支持资助的方式使之自律自觉。如美国“在《不让一个孩子掉队法》通过后，各州必须达到联邦设定的教育标准，否则就有失去联邦资助的风险”[13]。通过法律对政策网络施加影响，保障了政策环境的公平性，比层级制的硬性指令效果好得多，政策也更容易与法律环境契合。
    （三）政策网络的区域整合
    政策制定主体之间难以真正分工协作，加拿大政策研究网络即重视“可持续发展时的政府间紧密合作”[14]，我国在政策借鉴及整合方面也做出了努力。譬如《苏州市住房公积金管理办法》，除了依据上位法《住房公积金管理条例》外，还参考了新加坡、上海的经验，在借鉴中实现长三角区域乃至更大范围的整合。区域经济政策整合，如各级政府在西部大开发中联合提供政策优惠，提升区域联动能力，推动区域整体发展。区域政策整合还涉及跨界区域整合，如大陆和台湾地区关于三通的谈判，就涉及政策区域整合；若全方位合作，将涉及到法律、司法和行政等若干方面的整合，彼此可借鉴对方优点。国务院批准的《平潭综合实验区总体发展规划》有诸多可圈可点之处,为两岸合作开辟了新途径，通过“开放政策、体制创新、专才引进”等方式清除政策兼容障碍，在恰当契机可适度推广合作伙伴模式，两岸政策、法律等统筹合作仍有较大拓展空间。再如跨国政策整合之环境政策，2005年松花江污染不仅贻害东北，还波及俄罗斯远东，故应注重环保等的跨国政策整合。网络治理并非同一体制下的政府及社团整合，还涉及到珠三角区域中大陆方与香港、澳门的政策整合，在无权威型上级政府介入的情况下，实现彼此尊重、多元互利、民主协商，实现司法体系的对接和政策网络的整合兼容，推动区域经济文化协调发展。
    （四）政策网络的职能整合
    “社会不光产生一致化和类型化，也还产生个性化。”[15]行政部门间的功能差异愈大，则职能整合愈难。从职能分工来说，我国行政部门分工过多过细，较为形象的比喻有“七八顶大盖帽管一顶小草帽”，在政策制定主体不明确、目标不清晰、监察不到位的情况下，只会导致政策失序。在流域治理中，分别涉及水利部、环保部、农业部及地方政府，较大的河流或海域还涉及交通部海事局，一旦发生安全事故则涉及安监总局、监察部等。在缺乏监督的情况下，职能部门总有将自身公权力放大的本能，政策冲突不可避免，在践行大部制的背景下整合政策职能尤为必要。以春运为例，涉及铁路、公路、民航、水路交通和疏导指挥部门及各地政府，若铁道部与交通运输部继续各行其道明显欠妥，必须将铁路纳入大交通运输系统中形成职能统筹协调。从发展的视野来看，可建构各部门和地方政府自组织、强沟通、职能整合的网络治理模型，在信息共享中不断磨合、消除争议、彼此信任、增强合作。
    （五）跨区域、跨部门、跨层级的整体政策网络整合
    我国各级政府条块分割的体制，阻碍了政策目标的协调，成为政策执行中多元协调的桎梏。从主体间性理论来看，其源于交往实践，“没有主体间性,就无法形成规则和没有理性”[16]，故需协调主体之间关系，促进多元政府和行政部门打破层级束缚，实现上下级的纵向整合、同级别的横向整合、跨部门跨层级的斜向整合，消除部门隔阂和促进区域发展。在网络治理中，“协调各方利益以解决条块分割的弊端，整合碎片化的资源以产生积聚效应。”[17]建构全图景式的交流渠道，尊重多元行政主体作为网络成员的参与权，基于共同目标建构信任机制和对话渠道，打破上级话语垄断和形成自组织体系，减少政策冲突、指引及时政策清理、整合网络，促进区域沟通、部门协调、整体协同发展。如环渤海区域治理，超越地方政府和农业部、交通部、环保部等，实现超越层级、打破条块的地方政府和行政部门间的政策网络融合。
    （六）政策网络整合中的民间力量参与
    吸纳社团和个人参与到政策网络中，以此实现政策制定、清理、整合中的平等参与。“不平等会限制对话的可能性，禀赋较好的团体会运用公共领域实现特殊利益”[18]，中国古代士绅利用非正式权力影响当地发展，与地方政府共享当地事务管理权；现代则需要扩大政策网络的开放度，保障政府在服务中平等面对所有公民。当前政策的公共性与私人领域的界限日益模糊，相当部分的政策执行也通过服务外包形式交付个人，需要整合各方利益和尊重不同文化习俗。实际上，政策在实现公共目标时也承担保护个人权益的功能，吸纳民间力量监督促进政策整合。加之行政机关有部门私利、行政长官有任期制，政策制定和整合会有行政机关及行政人员的私利掺杂其中，故吸纳关心当地发展的人士参与政策监督与政策整合，会促进参与式民主的实现，政策网络效果也会更为奏效。
    四、结论
    政策清理及政策整合与政策成败息息相关，网络治理作为沟通互动节点贯穿其中。第一，从政策清理而言，目的在于降低行政人员思维惯性，通过信息公开、平等互动、有效督导、民间监督、激励创新等建构法治环境，促成政策参与者自律自省、主动对工作方法、服务观念更新换代，形成无遗留问题的良性循环网络。第二，政策整合则力求建构兼容性政策网络体系，减少政策冲突和避免政策网络紊乱，在契合法治环境的情况下实现职能整合、援引民间力量参与，建构跨区域、跨部门、跨层级的合作伙伴体系。第三，政策清理和政策整合的功用在于促进政策发展，减少因法律、环境及其他变化引发的危机，提升政策参与者素质和整合部门利益，促成各级政府、行政部门、行政人员打破条条块块和部门鸿沟，以协调合作的态势实现多项政策契合总体目标又服务本体，进而维护多元公共利益和服务不同群体民众。
    【英文摘要】Owingtoenvironmental,legal,subjectivalandotherchanges,someexistingpolicieshavealreadybecomeoutdated.Worsestill,theissuingofcertainnewpolicieshasalsolaggedfarbehindthetime.Therefore,weareinurgentneedfortheproperimplicationofpolicyclearanceandpolicyintegration.However,thecurrentsituationofChina’spolicyclearanceremainsinadequateinbothitsworkingapproach,organizationalsystemanditssupervisionmechanism.Besides,sincepolicyclearanceisusuallytheresponsibilityofitsownpolicymakers,itisoftenconducteduntimelyandpassively.Giventhis,governmentadministratorswillcontinuetoexecutetheoutdatedpolicies,whichmaygreatlyjeopardizethemutualtrustandharmonybetweenthegovernmentandsociety.Inordertosolvetheproblem,thecurrentapproachforpolicyclearancefromtheperspectiveofnetworkgovernanceispromoted.Ontheonehand,itenhancestheinformationsharingandeffectivenegotiationamonggovernmentsatdifferentlevels;ontheotherhand,itadvocatesdemocracyandcorporationbetweenthegovernmentandsociety.Basedontherespectforpublicinterestandmutualbenefits,theusefulpartoftheoutdatedpoliciescanbepromptlyintegratedintothenewpoliciestoavoidvacancy,sothattheultimategoalforgovernmentpoliciestoservethepublicinterestcanbeeventuallyrealized.
    【英文关键词】PolicyClearance;PolicyIntegration;NetworkGovernance;PolicyTermination;PolicyNetwork
    蔡英辉，单位为东吴大学。
    【注释】
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