罗欧：论村民委员会的行政主体地位

    【摘要】根据我国的法律规定，村委会依法管理村集体的公共事务和公益事业，承担着对本村内部事务自治管理的职能。传统的行政法理论把村委会排除在行政主体之外，认为其行政行为不应列入司法审查范围，这种理论不利于村民依法维护自身权益。村委会的自治权不同于基于法律、法规授权以及基于基层人民政府委托而行使的行政权力，其中，村委会在行使法律、法规授予的权力时，其实施的行政行为可纳入司法审查范围，此时，村委会的行政主体地位成立。
    【关键词】司法审查；行政主体；村民委员会
    随着我国依法治国战略的稳步推进，村民群众法治意识不断增强，“民告官”的事例不断出现。根据我国的行政管理体制，最基层的政府是乡（民族乡、镇）人民政府，所以严格意义上的“官”最低也就到乡（民族乡、镇）一级。但是，现实中村民群众接触最频繁、联系最紧密的却是村民委员会（以下简称村委会）的干部。村委会不是一级政府，不是行政机构，严格说起来，村委会的干部并不属于“官”，但就我国的行政管理实际而言，村委会行使着部分政府行政职权，甚至行使着部分本应由乡（民族乡、镇）人民政府行使的行政职权，一直以来，村民群众都自觉或不自觉地将村委会当成“衙门”，将村委会干部当成了“官”。然而长久以来，我国传统的行政法理论将村委会一概排除在行政主体之外，认为村委会只是村民自治组织，所作出的行为不属于行政行为，因此村委会的行为不能适用于行政诉讼法，不能纳入司法审查范围。如果按照这一理论，村民群众无法通过行政诉讼渠道对村委会某些涉嫌违法的行为进行“抗辩”，往往会导致村民群众的众多权益无法得到有效保护。由此可见，村委会是否具有行政主体地位意义重大，需要认真慎重予以研究确定，本文现就此问题作一简要论述。
    一、行政主体的概念及主流学术界对村委会行政主体地位的观点
    一般来说，行政主体并非是法律实践中所使用的术语，而是我国行政法理论界经常使用的一个概念，系指“能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织”{1}。一般认为，只有行政主体所从事的与其行政职能有关的行为，才适用行政诉讼法，成为司法审查的对象。
    目前我国行政法学界普遍认同行政主体应具有以下两个特征：一是享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动；二是承担由此产生的法律责任。根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释[2000]8号）相关规定，行政主体作被告的情况主要有以下六种：1．作出具体行政行为的行政机关作被告；2．改变原具体行政行为的复议机关作被告；3．由法律、法规授权的组织所作的具体行为，该组织是被告；4．委托某一组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告；5．行政机关的内设机构、派出机构作出具体行政行为的，该行政机关是被告；6.行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
    比照上述法规性文件的规定，似乎村委会难以一一对号入座：村委会既不是一级国家行政机关，也不是行政复议机关，更不是行政机关内设机构或者派驻机构。似乎只有在某种特定情况下，即村委会在取得法律、法规授权而代行基层人民政府部分行政职权的情况下，村委会才有可能作为行政主体，具备司法审查被告资格，适用行政诉讼法。然而在我国的司法实践中，村委会几乎从未被列为行政诉讼的被告，这也意味着司法实践界仍坚持认为村委会不应具有行政主体地位。
    而在我国行政法理论界，传统的行政法学理论对于村委会是否具备行政主体地位问题也一般持否定观点，即，认为村委会在任何情况下都不适用行政诉讼法，不具备司法审查被告的资格，其主要原因是村委会不是行政主体。这种理论认为：首先，村委会不是我国法律法规规定的一级政府，也不是我国行政管理体制的行政机关；其次，村委会不是法律、法规授权可以行使行政职能的组织；再次，村委会行使行政机关委托的管理职权时，可以成为行政主体、具备司法审查被告资格的是委托的行政机关，而不是作为受委托机关的村委会；此外，村委会的管理行为未被赋予强制性，村委会对村务的处理贯彻民主原则，在民主原则下实施的行为不应适用行政诉讼法的司法审查制度。
    这种观点看似符合法律法规的规定，如果按照以上所说，村委会不是行政主体，村委会与村民之间的关系就不存在行政管理关系，而是一种民事法律关系，只能适用民法调整。民事法律关系最本质的特征是双方地位平等并且对有关事项协商一致，而从我国各地的村务管理工作实践来看，村民群众与村委员会的关系几乎从来就不是平等协商关系，村民群众在村委会这个“组织”面前几乎从来都会自觉或不自觉地将其与政府等同起来，于是一旦觉得村委会的行为侵犯了自己的合法权益，就会认为是“政府”侵犯了自己的权益，因此往往倾向于通过向上级政府上访的方式来解决问题，而极少通过民事诉讼途径来寻求救助。
    于是问题出现了：法学专家们认为村委会不是行政主体，而村民群众却偏偏认为村委会就是“政府”的化身，双方似乎都认为自己的观点有充足的理由。这种实践与法学理论存在着较大的脱节，不免使人疑惑：村委会究竟是否具有行政主体资格？是否可以成为行政诉讼的主体？
    要搞清楚村委会是否具有行政主体资格，笔者认为，首先应该从村委会行使的职权类型及权力来源开始分析。
    二、村委会行使职权类型及权力来源
    村委会的权力来源基础首先来源于《宪法》和《村民委员会组织法》的明确规定，《婚姻法》、《土地管理法》及其实施条例等，也包含着村委会职权部分的部分内容。在明确村委会职权之前，有必要搞清楚村委会与基层人民政府以及村民群众之间的关系：
    （一）村委会与基层人民政府之间的关系
    基层人民政府与村委会之间，是指导、支持和帮助的关系。《村民委员会组织法》第四条第1款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”同时，村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，向基层人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村委会与基层人民政府的关系不是一种行政隶属关系，村委会在基层人民政府的指导和帮助下，既要落实和贯彻相应的国家政策，也要协助乡级人民政府实施某些可能会对本村发生行政效果的行政管理活动。
    （二）村委会与村民群众之间的关系
    村委会是由村民选举产生的，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》第二条第2款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”同时，该法第十八条规定：“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”由此可见，村委会与村民之间应该是在村民自治框架下的管理者和被管理者的关系，其实质近似于民事法律关系中的契约关系。
    基于以上分析，概括起来，村委会主要行使两类职权：
    一是自治权，即管理村民自治事务。村民自治事务是指《宪法》和《村民委员会组织法》授权村委会处理的事务。例如《宪法》第一百一十一条第2款规定：“（村委会）办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”同时，《村民委员会组织法》第二条也有类似的概括性规定。具体说来，村委会主要管理两类自治事务：其一，农村公共事务的管理以及公共秩序的维护，比如组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，管理公共卫生，调节民间纠纷，消防安全管理，维护村内治安等；其二，集体财产的经营与管理，即支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，维护以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益等。
    二是有限的行政权，即基于法律、法规授权或者基层人民政府委托而行使的行政管理权限。基层人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。这里的“协助”，主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。以“协助”审批宅基地为例，村民如果想获准在宅基地上建房，如果不能获得村委会的审批同意文件，就不能向乡政府土地管理部门提出申请，这时，村委会的“协助”审批行为已经成了审批前置条件，成了事实上的审批行为，这种“协助”行为在很大程度上就已经具有了行政管理性质，完全可以认为是在行使有限的行政管理权限了。当村民对村委会拒绝出具审批同意文件的行为不服时，如果要诉诸法律，其被告只能是村委会，而不能是乡政府或乡政府土地管理部门，此时，法院在审理时显然不能适用民事法律关系，只能适用行政诉讼法律规范对村委会的行为进行司法审查了，这也证明了村委会的这些“协助”行为已经具有有限行政权的性质。
    三、村委会行政主体地位分析
    从村委会行使的不同权力可以看出，在行使自治权时，村委会是基层群众性自治组织，其与村民群众之间的纠纷，适用民事诉讼相关规定；而在行使法律、法规授予的权力以及公权所认可的管理职能时，具有有限的行政管理权，此时可视为具有行政主体资格。这种行政管理职能在具体实践中主要体现在土地管理、户籍管理、婚姻生育管理等相关方面。
    （一）土地经营管理职能
    村委会行政主体的地位，在国家的土地管理、农地承包经营等相关规定和实际操作中，表现得尤为突出，集中体现于村委会的自治职能进一步降低和弱化，而代表国家意志的行政管理职能，如土地经营管理职能则被进一步强化。“村集体组织实际上扮演着国家（政府）代理人的角色……国家实际上是在利用村集体组织行使着政府管理职能……”{2}。这种现象的存在，主要有以下几个原因：
    1．国家在集体土地所有制上采取的“有意的制度模糊”{3}，使村委会承担土地管理职能成为可能。有意的制度模糊体现在法律规定上，可见于《土地管理法》第八条第2款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”对于何为农民集体所有，则未作明确定义，仅在第十条列举了几种情况，即：“农民集体所有的土地依法属于村民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这种列举式的立法方式考虑并照顾了历史形成的“三级所有，队为基础”的土地确权原则，但在实际操作中，由于“三级所有”制度的内涵过于宽泛，权利主体难以界定，公权、私权的适用范围也不明确且长期存在冲突。实施《土地管理法》以来所出现的集体土地与国有土地的权属争议、政府过度介入征地环节、征地纠纷不断以及被征地农民权益得不到保障等问题，均与这一制度有关。原因其实很简单—“分未定，争不止”。
    产权不明晰，必然导致各权利主体之间产生激烈的博弈，限于篇幅，这里不再论及。但值得注意的是，近年，除公权介入大量取得土地外，农村集体土地管理职权已逐步由自然村向村委会集中。如在广东的土地管理实践中，土地所有权主要由各级村委会拥有，村委会可以自己的名义行使诉讼权利，组织参加征地前听证、出具相关证明等。村委会对集体土地的实际管控能力不断增强，尤其在东部沿海地区（如珠江三角洲地区），村委会实际控制了绝大部分集体土地，通过招租、参股等形式获取集体经济收益，并尽可能地将其管理职能扩张到“三级所有”制度的模糊地带，提出了更多的管理诉求。如在广州白云区，土地均掌握在经济社和经济联社手中，镇里没有土地，镇里需要用地时要通过村与经济联社联系，通过股份合作等方式开发使用土地，从而出现了“社主任权力大过村主任，村主任大过镇长”的状况，这就使村委会承担土地行政管理的职能成为可能，而土地管理部门有时也因管理成本过高、能力受限以及依据不足等原因，默许以至支持村委会的管理诉求，形成了村委会对基层土地管理权的“分享”，公权与私权的界线趋于融合，
    村委会的意志也即上升为“公家”的意志，成为政府的代表。
    2．国家公法对私法的实际介入，为村委会承担土地管理职能提供了依据。中国人地关系高度紧张的基本国情决定了政府对于土地管理的刚性要求，也直接导致了农地法制“主要以行政管理为主，很少有私权性质的民事规范”{4}，更多地体现为一种管理法，而非权利法。这种现状为村委会行使行政管理行为提供了事实上的依据。具体体现在几个方面：
    (1)法律授权。所谓法律授权，是指依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织。亦即，只要是依法成立，能够独立承担相应的法律后果，并在法律、法规明确授权的范围内以自己的名义从事行政管理活动的主体均可成为法律、法规授权组织。这个定义明确了被授权组织的三个特征：第一，在行使法律、法规所授职能时，被授权的组织成为法律认可的行政主体，具有与行政机关相同的法律地位；第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并承担相应的法律责任；第三，被授权组织行使非授权职能时，不具有行政主体地位。如《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”这一规定即是法律对村民委员会的授权，村委会在土地管理方面因被法律直接授权而具有了行政主体的资格，并可以自己名义承担法律责任。在对广东各地的相关调查了解中笔者发现，村委会对于本村土地的承包和发包等事项，一般都有较大的话语权，村民也都承认并接受，如果没有村委会的批准，他们的土地承包、发包也难以实现。
    (2）制度设计。模糊的土地产权制度设置和刚性的管理要求，集中在村一级土地管理中，常出现政府和所谓市民社会的博弈，或者说是公权与私权的博弈。而村委会所具备的双重属性，尤其作为广大村民个体“管理者”的特点，往往为“公家”所倚重。实践也表明，政府往往通过对村委会相关管理职能的认可和保障，确保自身的管理行为得以顺利推行。如为确保农民的权益，国土资源部制定了《国土资源听证规则》，其中第二十一条规定：“当事人应当在被告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。”为落实这一规定，广东省国土资源部门要求，用地单位在组织用地报批材料时，对放弃听证的，必须附具村委会的证明，并加盖村委会公章和村委会主任的签名，否则不予受理。这一规定，使得用地单位在征用土地前，必须先和村委会进行充分协商，取得大部分村民代表的认可和村委会的批准后，才有可能在听证程序中获得通过。这种制度设计既延伸了公权对土地的管理要求，也保障了村委会的利益诉求，更强化和认可了村委会作为“管理者”的主体地位。同时，为减少公权在土地管理中的不当介入，充分发挥村委会的作用，切实维护社会稳定，广东省在2007年出台了《关于深化征地制度改革的意见》（粤府办[2007] 29号），明确提出减少和避免政府在征地过程中的过度介入和不当干预，要求对非公益性以及营利性建设项目，由用地单位与土地所有者（土地使用权人）直接协商一致后报批用地。这一规定实际上也认可了村委会在村一级土地管理中的主体地位，并通过政府规范性文件的方式，将这种自治权逐步纳入公权范畴。
    （二）婚姻生育管理职能
    《人口与计划生育法》第十二条规定：“村委会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。”在2003年《婚姻登记条例》颁布之前的《婚姻登记管理条例》规定，进行婚姻登记时须出具所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明，该规定虽然已经于2003年取消，这也说明在2003年之前我国通过行政法规的形式授予了村委会在婚姻登记方面的管理职能。再如，《中国公民收养子女登记办法》（民政部令第14号）第五条（二）规定：“由收养人所在单位或者村民委员会、居民委员会出具的本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明。”这也充分说明了法律法规授予了村委会在婚育管理方面的职能。
    此外，《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国刑法＞第九十三条第二款的解释》规定，村委会等村基层组织人员“协助人民政府”从事国有土地的经营和管理、土地征用补偿费用的管理以及代征、代缴税款等七类行为为“其他依照法律从事公务的人员”，其利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。可见，我国的最高法律制订机关同样认为，村委会在从事特定行为时，承担着与国家行政机关同等的责任，也担负着同等的义务，其成员等同于国家行政机关工作人员，依法具有行政主体资格。上述职权既是一种行政法上的权利，也是一种行政法上义务，村委会不能拒绝，不能以村委会不是行政机关就否定它的行政主体资格。
    这里需要强调两点：第一，村委会并不是在任何情况下都是行政主体，并不是村委会所有的行为都可以纳入行政诉讼法的调整范围，其行为仅限于根据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动。对于村委会以集体财产所有人的名义进行民事活动引发纠纷时，就应当提起民事诉讼而不能提起司法审查。第二，纳入行政诉讼司法审查时并不排斥基层人民政府的调解。基层人民政府有权对村民反映的事项进行调解，从而改变村委会做出的某些决定，这种调解可能较行政诉讼司法审查更为便捷、效率，也更能维护村民群众的合法权益。
    总之，笔者认为，村委会作为基层群众自治组织之一，在推进基层民主方面起到了重要作用，其在从事法律、法规授予的行政管理职能时，村委会的行政主体地位应予以确认。事实上，在实践中，村委会作为行政诉讼司法审查被告与村民“对簿公堂”的案件也时有发生，法学理论界有必要与时俱进，及时更新村委会的行政主体地位理论。这里需要注意的是，虽然实践中已出现将村委会作为行政诉讼司法审查被告的案件，但毕竟这类案件的范围还未涵盖村委会行政管理事项的全部，而且也是某些人民法院个别的开创性做法，并未体现在《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》中，也就是说，这种做法还缺乏切实有效的制度保障，需要法学理论界更加充分的论证，并在今年修改《行政诉讼法》等法律时加以完善。
    罗欧，单位为武汉大学法学院。
    【参考文献】
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    {2}{4}陈小君．农村土地法律制度研究—田野调查解读[M]．北京：中国政法大学出版社，2004.65,97.
    {3}何皮特．谁是中国土地的拥有者—制度变迁、产权和社会冲突[M]．北京：社会科学文献出版社，2008.59.