任进：宪法视界下的国家机构改革与组织法完善

    【摘要】国家机构是宪法的最主要内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面。1982年宪法公布实施以来，适应改革开放和现代化建设的新的要求，我国国家机构及其组织法不断发展和完善，从中得出的基本启示是，国家机构的建设和发展要以中国特色社会主义理论和宪法原理为指导，贯彻民主集中制原则，不断依法推进国家机构改革。按照健全组织法制的要求，要更加重视国家机构及组织法的作用，加强国家机构及组织法研究，完善国家机构组织法，逐步实现国家机构组织、职能的法定化。
    【关键词】国家机构及改革；国家机构组织法；完善立法
    一、国家机构及其组织法的重要发展与基本经验
    （一）国家机构组织法的重要发展
    一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的国家机关的总称。国家机构组织法是关于国家机构的组织和活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总称，包括宪法的有关规定、专门的国家机构组织法等。
    国家机构是我国宪法的最主要内容之一。1949年9月召开的一届政协全体会议通过的具有临时宪法地位的《共同纲领》，确立了中华人民共和国的法统，也为中国共产党的执政合法性提供了法律依据。[1]《共同纲领》明确规定，中华人民共和国的国家政权属于人民；人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。1954年《宪法》及各项组织法，规定了全国人大及其常委会、国家主席、国务院、地方各级人大和地方各级人民委员会、人民法院和人民检察院的性质、地位、组织和职权。
    1982年《宪法》，适应新时期民主政治和法制建设的需要，对国家机构作出更完善的规定，体现了改革精神，也为以后的不断发展提供了保障。
    1982年《宪法》公布实施以来，国家机构的宪法规范有所完善。如1993年宪法修正案第十一条、2004年宪法修正案第三十条，分别将县、乡两级人大由每届任期三年改为每届任期五年。2004年宪法修正案第二十五条明确全国人大由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成；第二十八条增加规定国家主席代表中华人民共和国“进行国事活动”；第二十六条将全国人大常委会决定全国或者个别省、自治区、直辖市的“戒严”改为决定“进入紧急状态”，并将国家主席和国务院相应职权作了修改。
    在已经形成的中国特色社会主义法律体系中，[2]国家机构组织法属于宪法相关法的重要内容。1982年以来，全国人大及其常委会制定了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》；制定并修改《全国人大常委会议事规则》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》；先后对1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方组织法》）作了四次修改，对《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（下称《选举法》）作了五次修改。2010年十一届全国人大三次会议对《选举法》的修改，实行按每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，并保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求分配代表名额。
    1983年分别对1979年《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》作了修改。2006年全国人大常委会再次修改《人民法院组织法》，规定死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。
    1979年对1978年《宪法》的修改和1979年制定的《地方组织法》，规定县级以上地方各级人大设立常委会，并规定省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。1982年关于修改《地方组织法》的决议将“人民公社”改为“乡、民族乡”，将“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”，规定省会（自治区首府）和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订地方性法规草案；1986年关于修改《地方组织法》的决定，将上述“拟订地方性法规草案”改为“制定地方性法规”。2000年《立法法》，进一步规定省级和省会（自治区首府）、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规和规章。全国人大或常委会先后通过决议，授权深圳、厦门、珠海、汕头经济特区所在地的市可以制定经济特区法规和规章。
    国务院于1997年、2007年先后制定《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，国务院并多次修改《国务院工作规则》，对国务院组成人员职责等进行规范。
    （二）国家机构及其重要发展
    1982年《宪法》，规定了全国人大及其常委会、国家主席、国务院、地方各级人大和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院的性质、地位、组织和职权。
    全国人大是最高国家权力机关，由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成；全国人大常委会是全国人大的常设机关，由委员长、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。
    国家主席根据全国人大及其常委会的决定，行使职权，并代表国家接受外国使节，进行国事活动。
    国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制，国务院工作中的重大事项，必须经国务院全体会议或常务会议讨论决定。国务院机构主要有国务院办公厅、组成部门、直属特设机构（国资委）、直属机构、办事机构、组成部门管理的国家局和议事协调机构。
    中华人民共和国中央军事委员会，于1982年成立，与1954年9月28日成立的中共中央军事委员会，[3]均简称“中央军委”，是全国武装力量（军队、人民武装警察和民兵）的领导机关，由主席、副主席若干人、委员若干人组成，实行主席负责制。
    地方各级人大是地方国家权力机关；县级以上地方各级人大常委会是本级人大的常设机关，由主任、副主任若干人、委员若干人组成（设区的市以上还有秘书长）。
    地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关和地方各级国家行政机关，对本级人大及其常委会和上一级国家行政机关负责并报告工作，分别由本级人民政府正副职领导人员和部门负责人组成（设区的市以上还有秘书长）；乡（镇）人民政府设乡长（镇长）、副乡长（副镇长）。实行行政首长负责制，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或全体会议讨论决定。县级以上地方各级人民政府一般设办公机关、组成部门、直属特设机构（设区的市以上）、直属机构、部门管理机构和若干派出机关。
    民族自治地方的自治机关，是自治区、自治州、自治县的人大和人民政府。
    （资料来源：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）
    人民法院是国家的审判机关，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院、海事法院等专门人民法院。人民检察院是国家的法律监督机关，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。
    为更好履行宪法赋予的职权，全国人大及其常委会不断加强组织建设。六届全国人大依法设立民族、法律、财政经济、教科文卫、外事和华侨等六个专门委员会；以后又先后增设内务司法、环境与资源保护、农业与农村委员会；设立全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会；在全国人大常委会法制工作委员会内增设法规备案审查室。
    改革开放后，我国每隔五年对国务院和地方政府机构进行一次大的改革。通过改革，在转变政府职能、完善宏观调控、理顺部门职能分工和职责关系、优化政府组织结构、规范机构设置、完善体制机制等方面，取得了进展。
    全国法院和检察院系统按照中央的要求，推进法院和检察院机构改革，完善审判制度和对诉讼活动的法律监督制度，改革审判、检察工作机制，并健全了组织体系。[4]
    （三）国家机构组织立法和国家机构改革的基本经验
    从1982年《宪法》颁布实施以来我国国家机构及其组织法的发展历程中，可以得到如下的启示：
    首先，国家机构的建设和发展要坚持中国特色社会主义理论和科学宪法原理的指导。1980年8月，邓小平提出改革国家领导制度、将不允许权力过分集中的原则在宪法中表现出来等设想。1981年6月，党的十一届六中全会指出：“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。中国特色社会主义理论强调要坚持和完善国家基本政治制度，保证各级国家机关依法行使权力，履行职能，承担责任，从而指导着我国国家机构沿着正确的方向建设和发展。同时，国家机构建设和改革以宪法原理为基础，获致宪法理论的支撑和法治价值的引导。
    其次，坚持民主集中制是国家机构保持活力的重要因素之一。根据1982年《宪法》，国家机构实行民主集中制原则。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民主集中制贯穿在我国国家机构产生和发展中，是指导国家机构组织和活动的基本原则，是国家机构保持活力的重要因素之一，也表现了我国国家基本制度的特色和适宜性。
    最后，坚持社会主义的国家性质，是国家机构发挥更大作用的根本保证。国家机构体现统治者的意志，反映国家性质，是履行国家职能、行使国家权力和保障公民基本权利的组织体系。坚持社会主义的国家性质，必须保证一切国家机关及其工作人员始终为了人民、依靠人民、服务人民，对人民负责；必须坚持党的领导，发挥党委对同级国家机关的领导核心作用，同时坚持依法执政，支持人大、政府、审判机关、检察机关依照宪法、法律，独立负责、协调一致地开展工作。
    二、更加重视国家机构组织法在国家治理中的重要作用
    国家机构组织法对于政权建设和巩固机构改革成果发挥了重要作用，但应当看到，目前我国国家机关的组织和有关法律规定仍有提升的空间。按照健全组织法制和程序规则的要求，要更加重视国家机构及组织法在国家治理中的重要作用，不断推进国家机构改革，完善国家机构组织法，逐步实现国家机构组织和职能的法定化。
    （一）国家机构组织法的不足
    国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。建国初期特别是1954年制定《宪法》时，我国非常重视国家机构组织法在民主建政方面的重要作用，相继制定了一大批组织机构方面的法律、法令。改革开放以后，党和国家提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，全国人大及其常委会制定或修改了一批国家机构组织法，国家治理方面基本做到了有法可依，但随着市场经济的建立、发展、机构改革的深入和中国特色社会主义法律体系的形成，国家机构组织法还需要进一步健全和完善。
    立法完备方面，如根据《地方组织法》第六十六条的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导”。但目前还没有相应的法律或者行政法规。
    立法完善方面，如现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》是在现行《宪法》颁布前制定的。特别是《人民法院组织法》虽经先后三次修改，但许多方面仍待完善，如法院对正在审理的公诉案件，能否退回检察院补充侦查，《人民法院组织法》与《刑事诉讼法》规定不一致，关于法院和检察院的任务、领导体制、机构设置也与新形势、新任务不适应。按照中央司法体制改革的整体部署，有关方面加强对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》修改问题的研究，应及时提出完善建议，列入全国人大常委会立法计划。
    有的与上位法不一致。如《国务院组织法》实施了三十年，有些规定需要完善。[5]例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不完全相同。《地方组织法》笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势。
    另外，有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够。这些都需要及时修改相关组织法予以完善。
    （二）完善国家机构立法，依法推进机构改革和发展
    国家机构改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。我国各级国家机关由人大产生和人大常委会地位的加强，人大代表直接选举范围的扩大，以及实行每一代表所代表的城乡人口数相同的原则等，都适应着我国不同阶段民主发展的需要；各级国家机关的改革，也是为了适应社会经济和民主政治发展的要求。按照宪法关于不断完善社会主义各项制度的规定，必须继续积极稳妥推进政治与行政体制改革，深化司法体制改革，健全民主制度，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法通过各种途径和形式，管理国家事务和社会事务。要完善国家机关的机构设置、职权划分，优化职权配置，以继续推进政府机构改革、深化司法机关的改革为重点，以建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政体制和公正、高效、权威的司法体制为目标。
    （三）正确认识和处理国家机构组织法和机构改革的关系
    加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的总体要求相适应。目前，新一轮政府机构改革正在酝酿，政府机构如何进行职能转变、司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织立法带来一定的难度：机构改革的特点是“变”，变革原有的机构、体制和工作机制；国家机构组织立法的特点是“定”，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法机关要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持立法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。
    三、加强国家机构及组织法的研究
    （一）国家机构及组织法研究是宪法学最薄弱的环节之一
    近代西方的宪法一词，源于拉丁文“constitutio”一词，原本为组织、结构、政体等含义，故而对国家机构及其组织法的研究历史久远。古希腊的亚里士多德，在其《政治学》中对城邦的政体进行研究，并将城邦的法律分为宪法和普通法律。他认为，政体（宪法）可以说是一个城邦的职能组织的依据，其中尤其着重于政治所决定的“最高治权”组织。[6]17世纪，英国洛克发表《政府论》，提出分权思想，18世纪孟德斯鸠著《论法的精神》完善了分权学说，成为宪法的理论基础，其后国家机关及组织法一直是关注重点。
    社会主义国家出现后，国家机构也成为法学研究的重要课题，如阿斯基罗夫著《苏联国家政权最高机关》、弗拉索夫著《苏维埃国家机构》，对苏联国家机构作了系统介绍。
    但在西方国家的论著中，较少使用“国家机构”一词，而较多使用“政府”或“政府机关”的用语。
    西方国家奉行三权分立，所谓“政府”，一般是指国会或议会、行政机关和法院的统称。同样，官方和学术界也一般不用“国家机构组织法”一词，而使用议会法、内阁法、法院法、地方政府（地方制度）法的提法。这体现了不同的宪法观。
    西方国家非常重视国家机构的研究。美国立宪者将宪法看作是规定国家权力的组织与分配的根本法律；日本学者普遍认同宪法是有关国家组织及其活动的各种根本规范的总称。美浓部达吉在《宪法摄要》中认为，所谓宪法是指调整国家政治组织及其作用的基本法。
    但我国长期以来，国家机构及组织法的研究处于弱化状态。学界涉及国家机构及其组织法的研究，较早有王世杰、钱端升《比较宪法》，但系统研究始于上世纪80年代，如吴家麟、肖蔚云、许崇德主编 《宪法学》中的国家机构篇。对西方国家机构系统介绍的是罗豪才的《资本主义国家的宪法和政治制度》。熊先觉、皮纯协编《中国组织法学》、中国法学会宪法学研究会（现中国宪法学研究会）1999年编《宪法与国家机构改革》，都反映了理论研究和机构改革的新成果。中国法学会宪法学研究会还曾举行年会，以国家机构改革与宪法发展为专题进行研讨。
    2004年修宪确立人权原则以来，人权研究成为热点，但学界对国家机构及组织法的研究不够关注，著述甚少，甚至出现“重权利、轻权力”的研究格局。
    随着对政治体制和国家机构改革重要性认识的深化，宪法学界加强了对国家机构的研究，有关学术会议将其列为重要议题，并取得一些成果，如出版《国家机关组织论》、《行政组织法研究》等，但总体上还很单薄，尤其从宪法视角研究不够。司法体制改革开始后，学界加强司法机关及职权配置研究，但对组织法探讨较少。国家机构及组织法的研究现状，与建设法治国家要求还有不小差距。
    （二）推动国家权力、公民权利并重的研究格局的形成
    党中央提出“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。国家机构及组织法的研究，有助于形成国家权力、公民权利并重的研究格局，返归宪法学的应有职分，推进宪法学整体发展，并丰富宪法学的理论成果。
    国家机构要适应社会经济的发展要求不断改革，而机构改革应以宪法为基础，并寻求法学理论的支撑。加强国家机构及组织法的研究，不仅可为国家机构的建构提供理论指导，而且可以应对和解决国家机构改革出现的新问题，依法推进机构改革，进而加快建设法治国家的进程。
    国家机构组织法作为国家构成法，是规范国家机构组织、职能的基本法，它确立国家政权的组织架构和活动原则，也为国家权力的行使设定边界。加强机构组织法的研究，有利于规范国家权力、保障公民权利。
    从学者的研究看，国家机构及组织法方法主要有综合研究方法（compendious approach）、个案研究方法（case study approach）和以问题为重点的研究方法（problem focus approach）。
    笔者认为，应当把国家机构放到一定的具体政治、社会条件下加以研究。国家机构在国家生活、社会生活和文化生活中呈现出复杂、综合的现象，研究国家机构，应把其与所处的社会背景和诸多条件联系起来分析和考察，才能得出正确的认识、全面的评价。我国宪法不采用西方国家实行的国会（议会）、行政机关和法院分别行使职权并互相制约平衡的三权分立制，而是实行民主集中的人民代表大会制，而且我国各级各类国家机关前面都要冠以“人民”二字。[7]这些都有着深刻的历史、文化、经济和政治理念的因素。
    国家机构是社会发展到一定历史阶段的产物，将随时代的变迁而不断变化。在当今我们所处的全球化时代，国家机构本身也在经历变革。我国不实行三权分立，但与其他类型的国家机关在形式上存在着某些相似性，如代表机关或代议机关是国家机构的重要组成部分，现代国家的行政机关起着非常重要的作用、政党发挥着重大影响等。这也是在进行国家机构研究中不应忽视的。
    国家机构研究不仅有政治学的视角，更可以有法学的视角。因此，研究和探索国家机构的发展规律和实际走向，需要具有符合科学发展观的一体化思维和相互结合的多学科视野。
    此外，研究国家机构，除了应当分析一般原则和法律规范外，更要注意动态把握国家机构的实际运行、变化特点以及可以预见的发展趋势。
    任进，法学博士，国家行政学院法学部教授，主要从事政府与宪法、组织法、地方制度、中央与地方关系等研究。
    【注释】
    [1]张晋藩：《纪念辛亥革命百年的几点感悟》，载《国家行政学院学报》2011年第4期。
    [2]根据全国人大常委会委员长吴邦国的讲话，中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成。见吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上讲话》，载《人民日报》（2011年1月25日）。
    [3]1954年9月28日《中共中央政治局关于成立党的中央军事委员会的决议》。
    [4]如根据中央关于铁路运输法院管理体制改革要求，全国17个铁路运输中级法院、58个铁路运输基层法院改制工作基本完成，到2012年6月底已全部移交地方管理，实现整体纳入国家司法体系。
    [5]1998年国务院机构改革时，国务院领导就提出要修改《国务院组织法》，将国务院机构设置、职能法定化。1999年7月31日国务院第六次常务会议审议并原则通过了《国务院组织法》修订草案。会议决定，《国务院组织法》修订草案经进一步修改后提交全国人大常委会审议。但有不同意见认为，宪法规定国务院可以自己决定部门职权划分，如果法定化以后，国务院要改革就要改组织法。最后，修订草案没能提交全国人大常委会审议修改。
    [6][古希腊]亚里士多德：《政治学》商务印书馆，1965年第1版第178页。
    [7]毛泽东在《在中共中央政治局会议上的报告和结论》（1948年9月8日）中指出：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。”载《毛泽东文集》（第五卷），人民出版社1996年版，第135-136页。