傅洋：高举宪法，还权于民

    1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了新修改的宪法。这就是人们熟知的“八二宪法”，也是人们公认的建国以来最好的一部宪法。它和此后的四次刑法修正案共同构成了中国现行宪法体系，为中国的法制建设奠定了坚实的基础。
    “八二宪法”是在老一代领导人下制订的。当时，全国人大常委会委员长叶剑英是“宪法修改委员会”的主任委员，副委员长彭真是副主任委员，负责日常工作。
    30年过去，老一代领导人凋零殆尽，但中国在法制建设上已经取得了巨大的进步。回顾历史，我更加感到“八二宪法”的意义重大。
    一
    文化大革命对彭真等老一代人影响都很大，如果没有文化大革命的历史教训，就很难理解在改革开放之初，这些老人们为什么思想那么解放。
    彭真毕业于山西省立第一中学，并没有受过专门的法律教育，但是他对法律不陌生。在国民党监狱里，没有别的书看，但是可以看国民党的《六法全书》。他要运用敌人的法律进行斗争，所以就彻底研究了《六法全书》，在与敌人斗争的同时也打下了他的法制思想基础。
    从监狱出来以后，彭真和聂荣臻等一起创建了抗战期间的晋察冀革命根据地。治理根据地也要依靠民主和法制，1940年8月他主持制定了《中共中央北方局关于晋察冀边区目前施政纲领》。这实际是边区第一部新民主主义的具有宪法性的文件。
    解放后，彭真一直负责法制工作。他参与了新中国第一部宪法的起草。在第一届全国人大一次会议上发言时，他说：“人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。”这次会议上通过了新中国第一部宪法，“法律面前人人平等”从此也成了他的口头禅。
    可是到了文化大革命，法制被彻底破坏，整个中国没有几个人能够过正常生活。文化大革命前夕，彭真就被软禁在家，失去自由。1966年11月的一个冬夜里，一群造反派翻过院墙，将他抓走。周总理得知后，急令北京卫戍区司令员傅崇碧找回彭真，放到了一个兵营里监护，实际上是监禁。后来，彭真又被送进了秦城监狱。在监狱里他就思考，为什么会发生这样的事情，党和国家该怎么办？
    1975年夏天，彭真从秦城监狱里释放出来，流放到陕西商洛地区。直到十一届三中全会闭幕后，他才被接回京。1979年初，中央为彭真彻底平反。3月，彭真担任全国人大常委会法律工作委员会（后改为法制工作委员会）主任，全面主持立法工作。7月的五届人大二次会议上，彭真当选副委员长。
    彭真重新开始工作后，在三个月时间里领导制定了包括《刑法》在内的七部重要的法律，是立法史上的奇迹。七部法律中，有些是重新修订的，比如《选举法》；有些是在“文革”前就已开始起草，如刑法草案已改到第三十三稿。而彭真在监狱里一直在思考这些问题，心里已经有了“腹稿”，所以才能在那么短的时间里通过这么多部法律。其中刑法在当时非常急迫。想一想，在长达30年的时间里一个国家没有刑法（只有个别单行法），这其实是很可怕的事！
    制定刑法的时候，在过去的基础上又加上对文化大革命特定历史环境下的反思，明确规定了保护公共财产和个人合法财产，“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，不受任何人、任何机关非法侵犯”。规定了严禁刑讯逼供、严禁聚众打砸抢、严禁非法拘禁、严禁诬告陷害以及侮辱诽谤等，形成了一部比较完备的刑法。有了《刑法》和《刑事诉讼法》，才能保障经济发展、保障人权、保障人民群众有基本的安全感。
    当时，彭真常讲一个词，就是“人心思法”。那时候全国人民对法律的渴望，在某种程度上比现在还要强烈。彭真认为，文化大革命发生的重要原因之一，是毛泽东要“和尚打伞、无法无天”。要防止文化大革命的再度发生，就要发展社会主义民主，健全社会主义法制，就要像邓小平所说：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
    二
    十年文化大革命，宪法惨遭践踏，人民代表大会制度遭到彻底破坏，全国人大代表不再由人民选举产生，而是由革命委员会指派。民主选举制度被取消。说是提倡“大民主”，其实是林彪、“四人帮”之流利用无政府主义搞独裁。那时的社会情况，可以说是“万马齐喑究可哀”。
    打倒“四人帮”后，关于真理标准的大辩论重新确立了正确的思想路线。但如果不把人民在“文革”中被剥夺的民主权利还给人民，就没办法真正让人讲真话。1980年全国人大曾对宪法做了局部修改，但仍有一些根本问题没有解决，因此要全面修改宪法。
    1979年下半年，中共中央提出修改宪法，并成立了“宪法修改委员会”。“宪法修改委员会”有103人，25名政治局委员和书记处成员全部参加，叶剑英担任“宪法修改委员会”的主任委员，彭真是副主任委员，负责日常工作。
    在彭真的主持下，新宪法重新恢复了我国人民民主专政的国家性质的规定。彭真强调，“人民，只有人民，才是国家和社会的主人。”唯因如此，新宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
    当时有过所谓“党大”还是“法大”的讨论。新宪法通过之前的党的十二大通过的新党章已经明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”至今党章依然这样规定。彭真曾说：“这句话是经过痛苦的十年内乱才写出来的。”新宪法在序言中明确指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里所说各政党，首先就是中国共产党。
    彭真指出：“中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不允许对宪法根基的任何损害。我们国家的权力属于人民，国家的命运由觉悟了的人民来掌握。中国共产党是代表中国人民利益、执行人民意志的工人阶级政党，除了人民的利益，没有自己的特殊利益。”“党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。”他的论述非常清晰地回答了“谁大”的问题。
    1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了新修改的宪法，这是建国以来最好的一部宪法。从修改《地方人大和地方政府组织法》等到修改宪法，都是在政治架构上进行调整。调整的目的是用法制建设为改革开放开辟道路。例如，“八二宪法”序言明确规定，今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，这就把被全国人民所拥护的三中全会上党的主张，以国家根本大法的形式固定了下来。
    彭真主持制定“八二宪法”时，明确将民主集中制作为我国政体也就是国家的组织形式加以规定，也是具有重大意义的。文化大革命对于民主集中制的破坏，对于党和国家，对于全体人民，都是灾难性的。新宪法关于民主集中制政体的规定，可以避免“文革”那样的灾难，保障国家长治久安。除了宣读正式文件，彭真即席讲话时常说：“我的话，又算数又不算数”。委员长这么说是什么意思呢？他曾自己解释道：“对的就算数，不对的就不算数，大家同意的就算数，不同意的就再研究。有些问题要写入会议纪要，报请中央批准才算数。”可见他对民主集中制的身体力行。
    1983年六届全国人大上，彭真接替叶剑英，担任共和国的第四任委员长，直到1988年卸任。有一位参加过多次全国人大常委会的法学家回忆，每次全国人大常委会开会之前，彭真委员长都要郑重其事地翻开《宪法》,抑扬顿挫地宣读第57条:“全国人民代表大会是最高国家权力机关。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律……”这是向人们强化宪法意识,用心良苦，意味深长。
    三
    “八二宪法”为中国的民主开辟了道路，不过在前进的过程中充满了曲折。村民自治的发展就折射了艰难历程。
    1982年修改宪法的时候，彭真就提出来，农村要实行村民自治。在他的力主下，村民自治写进了“八二宪法”。然而，这颗民主的种子在乡土中国大地生长却经历了一番风雨。
    1987年1月，《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》被提交第六届全国人民代表大会常务委员会第19次会议审议。法律草案要把村这一级中国基层政府的“腿”，变成村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，这在常委会中引起了不小的争论，也在社会上引起震动。争论的焦点是：要让农民这群被一些知识分子和官员视为“最落后、最保守，文化低、素质差”的“泥腿子”搞民主自治，岂不是太超前、太脱离国情了！让村民自治岂不是要放弃党和政府在农村的领导？村民都自治了，党和政府的政策怎么在农村落实？
    当时的法律议案一般一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，在第二次常委会审议时，委员对制定这个法律仍有许多不同意见。彭真在晋察冀时就组织过农村的这些选举，很有经验。面对围绕村民委员会组织法的争议，彭真向常委会建议，将这个法律案提交即将召开的六届五次全国人大会议审议。他希望这个在常委会上碰到麻烦的法律草案，能在代表大会上顺利通过。然而没有想到的是，这个法律草案在代表大会上受到更多代表的质疑。原来，人大代表相比常委会委员更多来自地方政府，他们对村民自治和在农村实行民主有更多的担忧。
    这种情况下，如果把法律硬性交付表决，反对票可能不会少。于是，彭真又建议，让代表大会授权全国人大常委会就草案继续调查研究后适时通过。1987年4月11日，六届五次全国人大会议原则通过草案，并授权全国人大常委会进一步调查研究、总结经验后，再进行审议。调研中出现了不同的观点：有的基层干部说，让农民自治，党的各项方针政策和政府的任务就无法落实；另外的人则说，自治有什么不可以？村办企业并没有得到政府的指示和帮助，不是自己都办起来了吗？过去政府要搞也搞不起来呀。调查报告的结论是：村民自治是完全可以的，而且也是应该的。
    调查报告改变了常委们的认识，1987年11月14日，第六届全国人大常委会第23次会议审议顺利通过法律草案。在通过的前一天，彭真就“通过群众自治，实行基层直接民主”发表了他的意见：有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。
    就在各地村民自治的试点工作刚刚起步的时候，上世纪80年代末有一种舆论认为搞村民自治就是搞资产阶级自由化。于是在一些地方就有人说，干脆我们把村委会变成村公所吧。所谓村公所就是指乡镇一级向村一级的派出机构，用村公所来取代村委会也就是用行政命令来取代村民自治，一些地方还出现了村公所的试点。当时彭真又一次出来说话，说这个村民委员会选举可不是资产阶级自由化，这是我们共产党的群众路线。不仅没有问题，还要大发展。
    民主不取决于农民识多少字。每一户农民甚至每一个人最知道自己的利益，宅基地怎么分，钱怎么收，他们最懂得他们的利益。处理他们的切身利益，自治是一种最好的方式。彭真说过，要把中国农村变成一个民主训练的课堂。中国农村村民自治的逐步发展特别是村委会直选的成功经验，提高了村民的政治素质、政治能力和政治信心，使他们有可能提出进一步的政治参与要求。我们要尊重他们的要求。
    中国农村基层民主建设的道路并不平坦。但是20多年来，中国农民自治制度这颗民主的种子已经在乡土中国生根发芽，代表文明发展方向的中国农村基层民主的发展已经不可逆转。
    四
    1982年宪法，是中国改革开放、思想解放最伟大的成果之一，也是中国开始踏上现代宪政之路、融入现代民主法治潮流的时间界碑。在我看来，它既是改革开放的成果，也为改革开放创造了政治条件。
    1979年我进入全国人大法工委工作，在那里工作了九年。1988年我离开全国人大，做了一名律师，至今仍然从事法律工作。父亲对我的影响很大，主要是他对发展社会主义民主、健全社会主义法制的坚定信念对我影响至深。
    这么多年来，中国立法的进步比较快，执法的情况却不容乐观。整个社会还没有建立一种普遍的公民法律意识。而过去封建意识或者其他什么东西，还在很多人们思想里存在，尤其是一些官员对法律的漠视。例如，最近几年里，群体性事件成为我国社会生活中一个众人关注、非常敏感的事情。尽管各级政府也把处理群体性事件作为政府工作的一项重要内容，但是对于群体性事件的认定和处理，仍表现出很大的随机性。其中引发的一些对抗性事件，尤其应当高度重视。我们如何在发扬群众路线基础上，更加自觉、正确地运用宪法和法律来解决这类问题，应当是提高执政党执政能力的题中应有之意。
    其实在改革开放之初，社会矛盾也很复杂、很尖锐。政治上的帮派问题、“文革”遗留下来的冤假错案等问题最终是依靠民主和法制来解决的。改革开放中遇到的社会问题，同样要纳入民主和法制的轨道来解决。特别是在一个经济开放的社会，必须高举宪法大旗，还权于民。正如习近平总书记在纪念“八二宪法”公布施行30周年大会上所说：“要坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。要在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律。”只有在民主的基础上不断健全法制，在法制的保障下积极推动民主，才能平稳度过转型期，把中国建设成为高度文明高度民主的社会主义国家。
    回顾过去的30年，不坚持社会主义民主和法制建设，改革开放就不可能取得今天的成绩。改革开放之初，政治体制改革保证了经济体制改革的顺利进行，今后的政治体制也要随着经济和社会的发展做出相应的调整。1986年邓小平在听取中央负责同志汇报当时经济情况以后曾明确地说：“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”
    作者系彭真之子，现为康达律师事务所主任。本文系本刊记者马国川根据采访整理
    来源: 《财经》2012年第12期