高一飞 莫湘益：论审务公开
高一飞内容提要 审务公开与审判公开平行而论，共同支撑起新时期的司法开放架构，成为当下推进司法民主和监督司法的一项重要措施。审务公开以审判管理为对象，与审判管理的规范化发展紧密相连，依托信息化条件而逐步成型。作为我国司法改革的一个新生事物，审务公开应当贯彻依法、及时、全面公开的要求，将审判管理活动的公开与民众对司法的知情、参与、表达和监督有机融合，促进社会主义司法的公正、高效和权威。从应然与实然两个层面比较公开的范围，探析该制度的运作实效和难点，有利于审务公开的长远发展。
关键词 审务公开 审判管理 全面公开
一、审务公开：审判管理及相关管理活动的公开
最高人民法院2009年12月8日印发的《关于司法公开的六项规定》（以下称《司法公开规定》），将司法公开的外延界定为立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开等六个方面。其中的“审务公开”是指，人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开。如果说，立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开和文书公开属于审判公开的直接体现或者延伸，则审务公开与审判公开平行而论，共同支撑起新时期的司法开放架构。审务公开制度，是人民法院基于公正、高效和权威的目标追求，在合理协调审判权与审判管理权关系的基础上，基于司法民主的要求而形成的。解读审务公开的内涵，必须先重点分析审判管理；而对“与审判工作有关的其他管理活动”，则在后文予以阐述。
（一）审判管理与审判权
法院审判是多人参与的活动，审判需要管理，以保证司法符合特定的目的。根据最高人民法院2011年1月印发的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》（以下称《审判管理意见》），审判管理是指人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对审判过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，以确保司法公正、廉洁、高效。审判管理从两个层面展开：（1）上级法院对下级法院的监督指导。上级法院通过制定司法解释或规范性文件、发布指导性参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训、案件质量评估和案卷评查等形式，对下级法院审判工作进行指导。这种监督指导基于审级独立的要求，主要限于宏观层面，不包括对个案请示的直接批复。①（2）法院内部的审判管理。即：以确保司法公正、廉洁和高效为目标，以院长、庭长、审判长以及审判人员为审判管理的主体，以审判质量、效率、效果的管理为重点，从立案到分案、排期、开庭、裁判、执行等各个环节进行全程管理和监督。主要表现为案件流程管理、案件质量效率和效益评估、法官业绩考核、院庭长对个案审判的指导和建议行为。
对于审判管理权的性质，目前主要有两种观点：一是将审判管理权理解成审判事务管理权，认为“审判事务管理权是衍生、从属于审判权的辅助性权能”②；另一种观点则直接确认审判管理的行政性质，认为“审判管理权是法院自身行使的司法行政管理权”③。管理即行政，审判管理权的行政性质不言自明，但审判权与行政权有本质不同，审判权不可能衍生出带有行政性质的审判管理权，故第一种观点不成立。在第二种观点中，“司法行政管理权”本身就是一个内涵难以准确界定的提法④，且可能与法院内部的政务管理、人事管理混同，容易引起歧义。审判管理权的属性具有复合性，应当针对其包含的各种权能分别界定属性，即：上级法院对下级法院的监督指导属于在坚守审级独立前提下的宏观管理权；法院内部的案件流程管理属于依照诉讼法规定审限而推进的程序控制权；院庭长对个案审判的管理属于在落实独任审判员和合议庭职责基础上的指导建议权⑤；案件质量、效率和效益评估，以及对法官的业绩考核，则属于审判活动完毕后的事后评价权。
人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。法院必须严格遵守法定程序，在争讼方及其他诉讼参与人的参加下，认定案件事实，正确适用法律，最终以裁判或调解的方式解决争议，止纷定争。可见，审判权是一项裁断性的国家权力，以实现案件裁决的公正为首要价值，同时兼顾效率。一般而言，审判权具有独立性、中立性、亲历性和终局性等特征。相对于立法权而言，审判权与行政权同属于执行权，但二者在价值追求上有明显区别。行政权以实现行政效能为目标，虽也强调公正，但对秩序和效率的价值追求居首要位置。行政权按照上命下从的原则运行，一般不具有独立性、中立性、亲历性和终局性等特征。因此，审判行为不同于行政行为，不能以行政方式来配置审判权和开展审判活动。这是司法理论和实践关于审判“去行政化”的主要理据。
审判管理权与审判权都追求公正高效目标，相互联系紧密。但前者以后者为管理对象，审判管理过程中既有对审判的指导与服务，又有监督和制约。在审判独立已成普遍性共识的情况下，二者之间的冲突很可能发生。因此，合理协调审判管理权与审判权的关系，是保证审判权独立行使的关键所在，是科学构建审判管理制度的核心问题。最高人民法院王胜俊院长在全国大法官专题研讨班上就审判管理问题专门指出：“审判管理只是一种工作方法，是一项工作措施，是为审判工作服务的，必须紧紧围绕审判工作这个中心来展开。”①这说明审判管理权与审判权是服务与被服务、手段和目的的关系。有文章将这二者之间的关系概括为位阶上的相异关系、目标上的相近关系、管理上的单向关系和态势上的对立关系，并提出审判管理权正当行使的制度构建思路，即：审判管理权对审判权保持必要的尊重和克制；以服务和保障为核心内容，审判管理权须建造有利于审判权行使的工作机制；以程序性、制度性管理为主要方式，保持审判管理的合理限度；以指导和协调为重要措施，科学运用管理方法。②这种观点从多个角度剖析了审判管理权与审判权的关系，但提出的协调“两权”关系的思路仍不够明确。
审判权是主权，审判管理权是从权。审判管理的主要功能是保障和辅助审判权的正确行使，审判权的顺利运行需要科学的审判管理，两者协调统一于公正高效的目标。协调“两权”之间关系，重点要放在对审判管理权的规制方面，以防止审判管理权对审判权的过度侵蚀和掠夺；并可以侧重从依法管理和遵循审判规律的角度来对审判管理权具体规制，以保证审判管理的合法性和正当性。
坚持依法管理。参与审判管理的组织或者人员，是法院或者法官。审判管理权虽具有一定的行政属性，但审判管理不同于行政管理，它是一种依法管理，依照诉讼法规定的审判程序管理。美国学者德沃金说：“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯……”。③这种说法既是对法官在司法领域中重要地位的一种张扬，也是对法院、法官须严格守法的一种隐喻。如果审判管理突破法律的规定进行，则不仅会摧毁审案法官对法律的信仰和忠诚，还会破坏个案裁判的正义甚至带来普遍性的非正义。所以，无论是针对个案的流程管理和裁判管理，还是上级法院对下级法院作出的普遍性指导行为（如审判指导意见），都必须依法进行。
遵循审判规律。最高人民法院副院长江必新将审判活动的一般规律概括为八个方面，即：以起诉立案为审判权行使的先决条件；以判断和居中裁判为基本任务；以庭审和听证所查明的事实为裁判根据；以法律为裁判是非曲直的基本准绳；以程序的正当性赢得裁判的正当性和权威性；以法官和合议庭为裁判的基本决策主体；以合法公正为核心评价参数；以国家的强制力作为生效裁判实现的最后保障。④笔者认为，在这八项要求中，最为核心的是“以法官和合议庭为裁判的基本决策主体”，其他要求如审判权的被动性、中立性、亲历性、程序性、终局性和公正性等都由它派生或者引申。审判管理实践中存在的上级法院或本院领导对裁判的违规干预、案件请示审批以及院庭长签发判决书等问题，实质上都是案件裁判权归谁行使的问题。审判管理权对审判权的尊重，应当体现为对审判规律的遵循和恪守。近年来，最高人民法院出台了多项司法文件，对上下级法院关系、合议庭职责与院庭长指导监督、禁止违规过问案件等予以规范，都体现了审判权独立行使原则，符合审判规律，是推进审判管理的重要依据。
（二）审务公开与审判公开
审判公开是现代诉讼制度的重要表征，是资产阶级革命时期反对封建司法擅断和秘密审判的产物，有着较长的发展历史。我国宪法、诉讼法和法院组织法都规定了审判公开。它是指人民法院开庭审理案件的过程和宣告判决，均应公开进行，允许公民旁听、允许新闻记者报道。而审务公开在我国是一个新生事物，《司法公开规定》出台后，审务公开才从审判公开中独立出来。虽同属司法公开，但二者有着明显差异。
审务公开的直接目的是提升司法公信而非程序公正。审务公开和审判公开都属于司法民主的范畴，但二者追求的直接目的并不相同。审判公开是一项基本的诉讼人权，“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”。其直接目的是将法院审判、执行案件的过程暴露于当事人和社会公众的视野之下，以此来防止法官的恣意，确保公正。审务公开将法院审判管理的相关制度和实践公之于众，让社会公众了解法院内部对审判如何管理，满足人民对法院审判管理工作的知情权，其直接目的是让社会了解法院，认同法院的审判管理，从而提高司法公信力。
审务公开的内容具有整体性而非个案性。审务公开的内容是“审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动”。一般而言，审判管理不调整、确定或处分当事人具体权利义务关系，不介入或干预案件实体审理和裁决。审判公开是针对特定案件的公开，其中的立案公开、庭审公开、执行公开和听证公开，对案件当事人的程序或者实体权利义务有实际影响；文书公开限于生效裁判，当事人的权利义务已经确定，但显然是针对个案。
审务公开的对象是社会公众而非仅指案件当事人。审判公开无论是一项原则还是一项诉讼制度，都要求除法定不公开的情形外，法院审判的过程既要对当事人公开，也要对社会公开。既要满足当事人参与诉讼、了解信息、表达主张等诉讼权利，使其实际影响审判的进程和裁判结果，又要通过允许自由旁听、允许记者报道采访等渠道满足社会公众的知情权。将这两个方面做比较可看出，对当事人公开是保证程序公正的底线性要求，对社会公开于程序公正而言不具有决定性的意义，依法不公开审理的案件也能做到程序公正。而审务公开是针对法院内部的核心管理工作——审判管理，其目的主要是让一般的社会公众了解法院如何配置审判权，以及就规范司法行为、对审判加强精细化集约化管理等采取的措施及成效。简言之，审务公开是让社会公众从整体上了解法院在审判管理方面做了什么，是怎么做的，而不是指公开个案审判的过程。当然，审务公开必须充分发挥当事人的参与作用，如从司法便民的角度对当事人进行诉讼引导、允许当事人查询了解案件进程、案件质量评查听取当事人意见等，也属于审务公开的范畴。
审务公开的程度具有渐进性而非一步到位。且不论司法民主意识对审务公开程度有影响，另外两个牵制因素更不能忽视。一方面，审务公开是是审判管理摆脱法院行政管理而取得独立地位后诞生的新概念，伴随审判管理精细化集约化发展而发展，审判管理的科学化水平高低决定审务公开的程度；另一方面，审务公开又受到信息装备和信息技术的制约。《司法公开规定》要求，对审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动都应依法及时全面地公开，且列举了公开的具体范围，但最高人民法院2010年公布的《司法公开示范法院标准》，对审务公开的范围作出了相对缩小的界定。
二、从无到有：审务公开的发展历程
在过去很长一段时间内，我国法院采用彻底的行政化管理模式，“法院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的”。①在这种高度的行政化管理模式之下，法院的审判管理具有三个特征：一是上级法院对下级法院按照行政管理的方式加强控制。上世纪50年代，最高法院的工作重心除了审判之外，还包括管理各级法院，甚至可以说管理各级法院成了最高法院的最重要任务。管理的方式包括与司法部共同制定公共政策、对下级法院审判工作进行检查、对大量的案件请示进行批复等。②这种上下级法院关系模式在目前仍有一定的影响力。二是法院内部按照法官的级别高低分配裁判权力，审判程序的启动、运行、终结等环节，均是以行政命令一以贯之或者干脆就是行政模式的翻版，
院庭长在听取审案法官的汇报后有权改变合议庭或者独任法官拟定的判决，有权审核批准裁判文书。三是审判管理被混同于政务、人事管理之中，没有独立的地位。与计划经济体制的集权、封闭特性相对应，这种包含于行政管理事务之中的审判管理活动，基本上处于保密状态，民众知情和参与的程度极为有限。
随着社会主义市场经济的培育发展，权力公开成为时代的需要。党的十五大报告明确提出“实行政务公开”，在“完善民主监督制度”一节，提到“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”最高人民检察院于1998年率先实行了检务公开。此后公安、海关等重要行政执法机关分别开始推行警务公开和海关关务公开等措施。我国关于政务公开的制度建设，则是在2001年加入WTO后基于透明度原则而开始的。③广州市于2002年10月30日率先制定了《广州市政府信息公开规定》，这是我国首部比较全面规范政府信息公开行为的地方政府规章。随后，多个国务院部委和地方政府出台了政务公开的规定。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》的制定，标志着我国政府信息公开制度建设进入了全面推进的新阶段。
由于审判管理不属于政务的范畴，上述政务公开制度建设的历程对审务公开虽有影响④，但不具有直接的推动作用。在审判管理混同于政务、人事管理的背景下，审判管理不具有独立性，所以难以产生审务公开的制度与实践。虽然法院系统有类似于审务公开的行动，但不是从满足公众知情权、接受公众监督的义务视角而为。如法院每年须向人大作工作报告，报告内容在报刊登载，这是基于在人民代表大会制度之下，审判权来源于人大且法院受人大监督而形成的政治责任；又如最高人民法院制定司法解释文件并公布，这实质上是最高人民法院根据法律的授权，对人民法院在审判工作具体应用法律的问题所作的解释，属于广义的立法公开范畴。
随着审判管理从法院行政管理独立出来，审判权运行机制改革逐步推进完善，审务公开获得自己的领地成为可能。法院出于提高司法公信度的目标和回应司法民主化的社会需求，在信息技术条件的支撑下，自觉认识到审务公开的社会价值，审务公开得以孕育、诞生和发展。具体而言，这一过程可以分为三个阶段：
（一）“一五”改革阶段：审判管理趋于独立但无审务公开
在推进社会主义市场经济体制建设的过程中，审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。最高人民法院1998年《关于民事、经济审判方式改革问题的若干规定》，专门就加强合议庭和独任审判员职责问题予以明确，赋予审判长或者独任审判员签发法律文书的权力，并规定办案人员的判决责任。与此同时，一些地方法院探索建立审判流程管理制度，由立案庭根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理。实行案件流程管理制度的目的，是改变过去那种单纯依靠院长、庭长对审判工作进行行政化管理的模式，转为对案件实行审理流程管理，从程序上对各类案件在审理流程中的各个环节进行跟踪管理，以实现审判的公正和高效。
上述改革内容，得到《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》的肯定。该《纲要》要求：各级人民法院在1999年底前全面实行立审分立、审执分立和审监分立；建立科学的案件审理流程管理制度，由行政化管理模式向符合审判特点的案件流程管理模式转变；建立符合审判工作规律的审判组织形式，向合议庭和独任法官“放权”，审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书，院庭长不得个人改变合议庭的决定；加强法院办公现代化建设，进一步提高司法效率和法院管理水平。
无论是以立案庭为中心的“大立案”审判流程管理模式，还是审判权与审判管理权的相对分离，都是着眼于法院内部的权力配置和资源整合，以促进司法的公正和廉洁。但这种模式有其弊端，立案庭负责审判管理，既当运动员，又当裁判员，管理不科学。而且在向合议庭和独任法官“放权”之后，院庭长审判管理职责不清，并与合议庭自身监督制约机制的缺位相互交织、影响，导致案件质量反而出现下降趋势，甚至出现同一法院、同一业务庭“同案不同判”现象。①对此，最高人民法院2002年出台司法文件，确认了院庭长审核裁判文书和建议合议庭复议的权力，对合议庭职权适度限制。②
在此阶段，虽有审判流程，但当事人对审判流程的知情并未达到全面、及时的高度；虽有审判管理，但没有法院将审判管理的制度和成效向社会公开的硬性要求。因此，这个阶段没有在审判管理的整体层面形成审务公开的概念。当然，审判流程管理制度的运行和法院办公现代化建设，提高了审判管理的效率，为审务公开的萌芽提供了初步条件。
（二）“二五”改革阶段：审判管理的推进与审务公开的萌芽
在第二个法院五年改革期间（2004—2008年），改革和完善审判管理制度依然是工作重点之一。涉及的内容有：建立并细化与案件审理、审判权行使直接相关事项的管理办法；建立案件审判、审判管理、司法政务管理、司法人事管理之间的协调机制；健全和完善科学的审判流程管理制度；建立和完善随机分案制度；建立能够客观、真实反映各级人民法院审判工作情况并适应司法管理需要的司法统计指标体系；信息技术在流程管理、庭审记录、文书制作、档案管理、统计数据信息处理等方面开始得到运用。特别是2004年前后，各地法院开始建立审判质量效率评查体系，出台有关审判质量评查制度、法官审判业绩考评制度等，审判管理初步确立了以统一指标体系为导向，案件审判流程管理、审判质量管理、绩效评估“三位一体”的审判管理工作格局，审判管理的重点向着强化案件质量效率监督的方向转变。多数法院由立案庭、审监庭或研究室分散行使审判管理职责。
与此同时，《二五改革纲要》首次突破公开审判的提法，提出了司法公开的概念，即“进一步落实依法公开审判原则，采取司法公开的新措施，确定案件运转过程中相关环节的公开范围和方式，为社会全面了解法院的职能、活动提供各种渠道，提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度”。该条款中的“其他工作”，应当包含审判管理工作，这说明《二五改革纲要》已经意识到了审判管理工作也需要提高透明度的问题。因此，可以将《二五改革纲要》视作审务公开的萌芽。《二五改革纲要》还推出了几项具体的措施，落实审务公开或者为审务公开创造条件：（1）完善人民法院自觉接受权力机关监督的方式、程序，健全接受人大代表、政协委员的批评、建议的制度，完善人大代表、政协委员旁听法院审判以及人民法院与人大代表、政协委员联络等制度。（2）建立全国法院执行案件信息管理系统，出台了执行公开的司法文件，公开执行信息。（3）出台了人民法院新闻发布制度，建立和完善新闻发言人制度，自觉接受人民群众监督。（4）改革庭审活动记录方式，加强信息技术在法庭记录中的应用，在部分法院使用录音、录像或者其他技术手段记录法庭活动。
此后，最高人民法院2007年发布《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》，大大拓展公开的范围，其中诸多内容实为审务公开，如向社会公开诉讼指南，对当事人诉讼引导，允许当事人及其委托代理人查询案件办理情况，向当事人公开声像档案，公开办案纪律和投诉办法等等。根据该《意见》的规定，审判公开已不仅是一项原则或制度，而是法院的一项工作，这项工作的内涵已远远超越于个案的公开，覆盖到了审务公开的诸多方面。并且，该《意见》规定的各项公开是法院应当履行的义务，是当事人或者社会公众享有的权利。
（三）“三五”改革阶段：审判管理整体提升和审务公开明确推行
2008年以来，人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾较为突出。一方面，法院受理的纠纷数量急剧上升，“诉讼爆炸”的征兆初步显现。以上海闵行区法院为例，该法院2008年一线法官的人均结案达280.48件，有4个业务庭的人均结案数（包括书记员在内计算）超过200件，有45名法官年结案超过300件。①另一方面，“司法腐败”、“司法不公”、“执行难”等个案和随之产生的社会公众评论，降低了司法公信力。人民法院与人民群众之间，缺乏直接对话、交流与沟通的平台，往往导致双方隔空喊话，互有苦衷，但却不得要领。为解决这一矛盾，法院系统在审判管理方面依托信息化手段，进一步强化对各审判环节的监督制约，对待审判权的态度由“放权”向“制权”转变；同时，大力推进司法民主和司法公开，增强司法的权威和社会公信度，审务公开由此而成为明确的制度化要求。
1.审判管理方面
最高人民法院2011年1月出台了《审判管理意见》，对审判管理的基本要求、基本职能、管理机构和相关事项予以明确。这是我国法院系统审判管理长期实践的经验总结。结合该意见的内容及实践，审判管理在以下四个方面取得了明显的进展：
一是正确认识了审判权和审判管理权的关系。在审判管理混同于法院行政管理的阶段，审案法官无判决权，审与判相分离，审与判的内在联系被人为分割。这种现象与审判权作为一种判断权的本质相背离。这种“收权”的模式不符合市场经济条件下社会对司法的需求。在审判管理从政务、人事管理分化出来，强调审案法官独立判案的阶段，虽契合了审判权属判断权的本质，提高了审判效率，但庭长、院长的监督职能虚化，对主审法官和独任审判员的监督制约机制被一定程度的忽视。这种“放权”模式存在法官滥用职权的风险。《审判管理意见》要求：既要加强对审判活动的监督与制约，又要防止超越法律规定干预审判业务部门及审判人员依法办案。这种“制权”模式即体现了对审判权的法律尊重，又符合权力制约的法理，符合我国当下基本社会条件和法院科学发展的需要。在这种模式下，审判管理服务于审判；审判管理的侧重点在程序，对于案件的实体审理和裁决不应介入或干预；庭长、院长是司法行政性事务的管理者，是审判程序的指挥者，是有关事务的协调者，但不是案件的决断者，不能就案件如何裁判对法官发号施令、横加干涉。从“收权”、“放权”到“制权”，反映了法院系统对审判权和审判管理权的关系认识的不断深化。
二是科学构建了全员、全程、全面的审判管理制度体系。院长、庭长、审判长以及审判人员都是审判管理的主体，各有明确的权利义务和岗位职责。审判流程管理覆盖立案、分案、排期、开庭、裁判、执行全程，强调节点管理。审判管理包含审判质量管理、效率管理、流程管理、绩效考核和审判运行态势分析等方面，注重运用量化指标考核的手段，引导法官注重审判质量和效率，注重廉洁文明司法，注重办案的法律效果和社会效果，做到案结事了。最高人民法院于2008年出台案件质量评估的指导意见，在11个高级法院率先开展案件质量评估试点，后在全国法院普遍试行；2011年3月又对案件质量评估制度加以修订。
三是合理确定了审判管理的工作机构。针对“二五”改革阶段审判管理职能机构分散、效率低下、协作不到位的状况，各地法院先后成立审判管理办公室，统一行使各项审判管理职能，改变那种分散、繁杂、协调不力的多头管理状况，使审判管理工作更加集中简化、责任明确、协调有利。审判管理办公室主要承担审判委员会日常事务、审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析、审判经验总结等职责。
四是注重运用信息化手段提升审判管理的效率。截至2010年，全国90%中级法院、80%基层法院完成了局域网建设，全国30家高级人民法院完成了一级专网应用系统建设，27家高级人民法院完成了辖区法院二级专网建设，20家高级人民法院基本完成三级网建设。①目前，全国大多数法院都在推进“数字化法庭”建设，数字化法庭具有庭审全程录音录像、庭审活动网上实时直播、庭审实况智能点播、影像资料自动归档、异地庭审远程举证、观摩、在线法律法规支持、庭审笔录同步显示等多项功能。信息化是提高审判管理效率的有效手段，为审务公开的进一步深化创造了条件。
2.审务公开方面
二五改革阶段虽无审务公开之名，但已有审务公开之实，为审务公开的制度化、规范化积累了经验。进入三五改革阶段，法院系统在信息技术的支撑下，以公开手段促进审判管理，提升司法公信，审务公开初步形成制度性要求，公开的范围和形式逐步拓展。
一是提出了审务公开的概念。在改革创新的当代中国，提出一个新的概念并将其演化为可以运行的制度，
往往标志着对某一规律认识的深化。《审判公开意见》涉及到了诸多审务公开的事项，但将审务公开作为审判公开工作的一个组成部分，这种归类忽视了这两种公开在“为什么要公开”、“公开什么”上的本质区别。《司法公开规定》将审务公开从其他审判公开事项中分离出来，作为司法公开的一个相对独立的组成部分，并明确其概念——“法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开”。
二是构建了审务公开的多种形式。审务公开与司法便民有机结合，公开形式呈现多样化。根据有关司法文件的要求①，审务公开的形式主要有五种：通过法院门户网站、微博等新媒体公开；通过“立案信访窗口”公开；通过新闻媒体公开；聘请特约监督员、特邀咨询员，加强与人大代表、政协委员的联络工作和与民主党派、工商联、无党派人士、社团组织的沟通协调；通过“公众开放日”活动等便民渠道公开。
三是初步确定了公开的范围。《司法公开规定》从四个方面界定审务公开范围，即：案件运转流程向当事人公开；向社会公开关于法院工作的方针政策、规范性文件和审判指导意见、非涉密司法统计数据及分析报告；公开重大案件的审判情况、重要研究成果、活动部署；向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况。《司法公开示范法院标准》将审务公开的范围界定为两个方面：公开人民法院基本情况、工作流程、管理制度、审判业务部门审判职能、人员状况等；公开人民法院的重要审判工作会议、工作报告或者专项报告、重要活动部署、规范性文件、审判指导意见、重要研究成果、非涉密司法统计数据及分析报告等信息。另外，最高人民法院《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》（以下称《“立案信访窗口”意见》），也规定了部分审务公开的内容，即：公布服务承诺、工作流程、管理制度、法院和法官相关信息；向当事人提供诉讼指南、来访须知、风险告知书等诉讼指引资料；为当事人提供承办法官及审判庭、开庭时间、案件流转、执行进展等案件信息查询和咨询服务。
三、应然与实然：审务公开的范围分析
（一）应然层面的分析
审务公开的范围包括一个法院的审判管理工作和与审判工作有关的其他管理活动。这个范围应当如何界定，这是审务公开必须首先解决的问题。按照司法公开的一般性要求，审务公开应当贯彻依法、及时、全面公开的原则。依法公开原则要求法院公开有关审判管理信息时，不得泄露国家秘密和审判工作秘密，或者有披露当事人隐私、商业秘密等违法情形。按照及时公开的原则，法院应当在法定时限内快速、完整地依法公开审判管理信息；法律没有规定公开时限的，要在合理时间内快速、完整地依法公开审判管理信息。按照全面公开的原则，只要不违反法律的规定，法院的有关审判管理信息就必须不留余地的公开，法院作为公开义务主体没有选择性公开的权力。基于这种认识，可以从应然层面对审务公开的范围予以初步界定：
1．审判管理信息
依逻辑推论，审判管理信息至少应包含四个要素：管理主体、管理依据、管理过程、管理结果。
（1）管理主体包括法院设置的审判管理机构和业务庭室及其职能、领导成员及法官身份信息。这些信息的公开，可让社会公众了解法院内部的组织结构和人员构成，其要求与检务公开、警务公开是一致的。
（2）管理依据包括：国家的法律法规规章、司法解释、本法院审理案件所涉的地方性法规和规章、上级法院和本院制定的审判指导文件、上级法院制定的审判管理方面的司法文件、本院制定的审判管理制度，以及立案、执行、案件流程、信访等方面的群众办事指引指南。因为审判管理必须坚持依法管理，所以具有法律效力的法律法规规章和司法解释属于管理依据；上级法院和本院制定的审判指导文件，虽不属于法的范畴，但对审判有直接的指导作用，也属于管理依据；将审判管理方面的司法文件和具体制度予以公开，能让公众直接了解审判管理的运作。
（3）管理过程包括案件审理进程、法院在审判质量、效率、效果方面的管理行为和有重大社会影响案件的审判情况。案件审理进程只向当事人及其委托的人公开，不应当只限于民事案件，或者只限于一审案件。个案审理进程向当事人及其委托的人公开，至少有三个方面的意义：一是满足当事一方的知情权，对审判法官遵守审限形成制约；二是在信息化条件下便于法官和当事一方相互传送诉讼文件，提高诉讼效率；三是排期开庭先期公告，满足公开审判的要求。马来西亚的经验值得借鉴。近年来该国法院以互联网为基础建立了案件管理系统，积案大为减少。该系统允许律师和法官相互传送电子文件，并有通知提醒功能。①
法院在审判质量、效率、效果方面采取的管理措施，也应该及时向社会公开，包括审判管理计划和管理措施。以案件质量评查为例，须就本法院一年内组织几轮评查、评查人员如何组成、评查的案件范围等作出计划并组织实施。将这些内容予以公开，对增强司法公信有利无害。
有重大社会影响案件的审判情况应当公开。社会公众、媒体对法院的关注，通常集中于有重大社会影响的案件。这些案件或触及社会公众的良知，或广泛影响社会的利益分配，或牵涉公众人物，其审判过程受到社会的广泛关注。审案法院不能局限于审判公开，而应认真分析、梳理舆情信息，引导社会舆论，通过公开来强化法院的公正形象。这种公开以不侵害公正审判为前提。对未开庭审理或正在审理的，只宜公开有关程序性信息，不能涉及案件证据和实体处理的意见；对已经宣判的，则应侧重于判后答疑，公开案件判决的推理过程。
（4）管理结果包括案件质效管理结果、案件质量评查结果、审判绩效考核结果和审判运行态势分析等方面。对案件质效管理、案件质量评查、审判绩效考核的结果尤其是量化指标考核结果予以公开，一方面能激励法院进一步加强内部管理，采取有效措施提升司法的公正和效率，发挥以管人促管案、管案与管人相结合的综合效应；另一方面也可能影响法官对审判事业的自我认同，挫伤其工作积极性和能动性，从而偏离以审判管理促进司法公正和效率的根本目的。左卫民教授认为，必须在遵循法治化的基本原则和规律的前提下，推进审判信息化的探索。同时，要理性看待信息化的作用。它只是一种载体，以人为本才是管理的首要所在，在发展信息化的同时不能忽视提高审判人员的自身素质和能力，也不能滋生对信息化的过度信任和依赖。②在我国当前法院“案多人少”的情况下，尤其要注意信息化指标考核带来的负面效应。因此，这些内容应当选择适当的、以法官为本的公开方式。
对审判运行态势定期分析，能充分肯定审判工作取得的成绩和经验，及时发现、解决影响案件质量和效率的问题，加强对审判工作的宏观管理。历年的最高人民法院工作报告，都有相当多的篇幅分析审判运行的整体态势。这些内容，可以通过网络报刊媒体、公众代表参加的分析会等载体予以公开。
2．与审判工作有关的其他管理活动
与审判工作有关的其他管理活动包括五类：（1）关于社会公众对法院审判的批评、建议，诉讼参与人对法官的检举、控告，以及其他群众信访，法院应当提供便捷的渠道予以接收，并设置核实与反馈的管理机制。（2）司法统计数据、工作报告和审判研究成果。统计结果、工作报告和审判研究成果应当定期向社会公布，向社会展示法院的工作业绩和审判水平，也为公共政策的制定提供依据。（3）司法救助管理。对经济困难的当事人，提供必要的司法救助，决定诉讼费的减、缓、免除，必须公开司法救助的对象、条件和程序。（4）司法亲民活动，如“院长接待日”、“公众开放日”等，应当将相关安排事先公开，便于公众参与。（5）其他应当公开的，有利于促进司法公正、维护法院形象的管理活动。
上述应然层面阐释的审务公开，是在不考虑法院信息化技术基础差异、并假设法院有充足的人力财力保障的前提下，所构想的一种理想化场景。如同政务公开一样，审务公开的深化虽不可逆转，但受制于诸多现实条件，是一个长期推进的过程。
（二）制度层面的分析
关于审务公开的制度性文件主要是：最高人民法院制定的《司法公开规定》、《司法公开示范法院标准》和《“立案信访窗口”意见》。与应然层面的公开范围作对照，这三个司法文件重视管理主体、管理依据以及与审判工作相关的管理活动的公开，但忽略了审判管理的过程和结果的公开。人民有权利了解法院这一国家机关是怎么运作的，人民有权利了解他们在干什么。审务公开的核心就是公开法院的审判管理工作，如果法院放弃这个核心，就不能向社会传递审判管理的有关信息，不能满足人民的知情权。而且，将审判管理的有关信息封闭起来，社会对审判的公正和效率无法作出整体评价，基于个别错案和个别法官贪腐现象而形成的社会舆论就可能被放大，从而对司法形成偏颇的评价。因此，法院就审判质效管理、法官绩效考核和案件质量评查而采取的管理措施和成效，不能坚守完全向社会封闭的立场，应当以适当的方式予以公开，这对于法院自身是有利的。对于已用信息化系统管理审判的法院而言，将审判管理过程和结果信息予以公开，不是条件尚不具备的问题，而是认识和信心问题。
如果将《司法公开示范法院标准》与《司法公开规定》相比较，其审务公开范围就更窄，略去了三项内容，即案件运转流程向当事人公开，以及公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况。这三项内容能不能够公开？人民法院接受监督的情况应当公开，这既表明法院在政治体制下自觉接受监督的应有姿态，也说明法院在主动接受监督方面做了大量的工作。公开违反规定程序过问案件的情况能否成为现实，令人质疑，后文将予以分析。将“案件运转流程向当事人公开”这项内容予以略去，可能是因为少数法院尚未建好案件流程管理信息系统，无法满足当事人查询需求，如将这项内容纳入司法公开示范法院的评比标准，对这些法院不公平。总而言之，《司法公开示范法院标准》确定的审务公开范围过于狭窄，随着各地法院数字化建设的推进和司法公开的深化，该文件所确立的标准将很快被实践超越。
（三）分区域的样本分析
为总结推广各地法院推进司法公开的有效措施和成功经验，发挥司法公开示范法院的榜样作用，最高人民法院于2010年确定100个法院为“司法公开示范法院”。笔者分东部、中部和西部三个区域，从中各抽取一个“司法公开示范法院”，即上海市第二中级人民法院、长沙市中级人民法院和昆明市中级人民法院，专就其审务公开部分予以样本考察，并按照前述应然层面的公开标准比较分析，试图对审务公开的实践进展有初步判断。考察方法是登录法院网站或通过引擎搜索，了解其审务公开信息，对法院网站的最后访问时间均为2012年2月1日。
1、三个抽样法院审务公开实践的比较
（1）法院概况和法官信息的公开（见表1）
表1
上海市第二中级人民法院 长沙市中级人民法院 昆明市中级人民法院
本院
概况 公开了本院管辖区域和职责、内设机构及职责、办公地址、邮编、路线图，以及来访立案接待时间和监督电话 公开了本院和内设机构的职责、办公地址、邮编、路线图，以及办公时间和联系电话 公开了本院法律地位和主要职责、内设机构及职责，以及各内设机构的联系电话
法官
信息 公开了审委会委员姓名、照片和职务，未公开其他法官信息 公开了现任院长信息，其他法官信息未公开 未公开
（2）审判管理依据的公开（见表2）
表2
上海市第二中级人民法院 长沙市中级人民法院 昆明市中级人民法院
法律法规
和司法解释 开辟中国法律法规信息系统，可查询国家法律、法规、司法解释和各省地方性法规、规章 链接中国法院网，可查询国家法律、法规、司法解释和各省地方性法规、规章 链接中国法院网，可查询国家法律、法规、司法解释和各省地方性法规、规章
本院制定的审判指导意见 未公开 公布了《关于防范和治理虚假民事诉讼行为的若干意见》等两项文件 未公开
审判管
理制度 未公开 公布了本院制定的《关于规范案件质量若干问题的规定》、《案件质量评查管理规则》、《司法绩效综合评估实施办法（试行）》、《院长接待日制度》等多项管理制度 公布了本院制定的《案件流程管理操作规则(试行)》、《审判庭、合议庭工作规则（试行）》、《昆明人民法院工作纪律规定（试行）》等管理制度
诉 讼
指 南 公开了诉讼信访指南、诉讼风险告知和诉讼收费标准，提供诉讼文本格式下载，开辟网上立案 公开了诉讼信访指南、诉讼风险告知和诉讼收费标准，
提供诉讼文本格式下载 公开了知识产权案件和涉外案件起诉提示、申诉和申请再审立案指南、执行和申请保全立案指南，以及诉讼收费标准
（3）审判管理的过程和结果公开（见表3）
表3
上海市第二中级人民法院 长沙市中级人民法院 昆明市中级人民法院
案件流
程信息 允许当事人网络查询案件流程信息；建立在线服务律师平台，允许律师在线申请立案、联系法官、递交材料、办案进度查询、签收文书和网上信访 不允许当事人网络查询案件流程信息 不允许当事人网络查询案件流程信息
排期开庭 公告了开庭时间、地点、审判长和承办法官姓名、案由、案号和当事人姓名（名称） 公告开庭时间、地点（不含刑事案件），但无审案法官和当事人信息 公告开庭时间、地点（不含刑事案件）和一方当事人信息，但无审案法官信息
审判管理措施和成效 《上海市第二中级人民法院工作年度报告(2010年)》中对管理举措和效果有简略介绍 《长沙市中级人民法院工作报（2010）》中对管理举措和效果有简略介绍 未公开
重大案件审判信息 未公开 未公开 公开多起严重刑事案件的审判情况①
诉讼档案 提供查阅诉讼档案网上预约，目前只允许民事案件当事人及其诉讼代理人申请查阅 不提供查阅诉讼档案网上预约 不提供查阅诉讼档案网上预约
（4）其他与审判工作相关的管理活动的公开（见表4）
表4
上海市第二中级人民法院 长沙市中级人民法院 昆明市中级人民法院
接受公众
监督机制 公开了院长接待时间及申请程序、举报信件投寄地址和监督电话；开辟“廉政监督”和“网上信访”窗口 2005年起定期开展“院长接待日”活动；公布了监督电话和院长邮箱；开通网络留言版 公布了接待来访的工作制度、监督电话、院长邮箱和民意沟通信箱
本院重
大活动 已公开 已公开 已公开
司法统计数据和工作报告 公开了1995—2010年度工作报告和16份审判白皮书 公开了2005、2009和2010年工作报告 未公开
审判研
究成果 公开了该院法官撰写的审判研究论文、案例点评和审判的精品案件；介绍了该院出版的《司法实务文选》、等著作的目录 公开了该院法官撰写的审判调研和个案研究论文 公开了部分审判调研论文和精选案例
司法救
助管理 未公开 公布了司法救助的范围、申请材料和操作程序 未公开
司法亲
民活动 开通手机网站②和“二中”微博；有固定的“公众开放日”③；2011年就落实司法公开制度和发布系列审判白皮书召开了新闻发布会
未搜索出2010年以来的相关报道 2003年就组织了“公众开放日”活动④；但未搜索出2010年以来的相关报道
2、分析样本信息得出的结论
上述抽样考察的法院，在审务公开概念形成后的较短时间内，将诸多信息予以公开，应当说作出了较大的努力，在本省或者全国都产生了一定影响，但是也还存在诸多值得完善之处。笔者拟根据抽样考察了解的信息①，就审务公开的进一步推进提出三点认识：
第一，开放的观念和信心比信息化手段更为重要。信息化手段是审务公开的重要条件。东部地区的上海市二中院以雄厚的经济实力作为保障，审务公开的信息化水平高于中西部的两个法院，信息化程度又直接决定司法便民的程度。当事方参与案件流程管理、在线预约查阅诉讼档案、律师与法官的网络对接，手机网站、微博的开通，在上海市二中院已经成为现实，而长沙市中院和昆明市中院在数字化法院的建设进程中还处于规划或起步阶段。但是，信息化只是推动审务公开的其中一项辅助条件，绝非充分条件；法院有无公开的民主观念，有无敢于公开的自信，更为重要。观念转变和信心培育的过程，远远难于信息化建设的过程。
前述样本信息中，法官身份信息公开不完全或不公开（见表1），以及重大社会影响案件审判情况不公开的问题（见表3），其原因值得思考。或者是公开意识不足而致的疏忽，或者是存在“司法畏民”心态而不敢公开。对一个组织的神秘感与对这个组织成员的神秘感是联系在一起的；如果法官的身份信息不能公开，则反而加强法院的神秘感。因此，公开法官身份信息是打破法院神秘感的第一步，有利于当事人和律师识别法官，有利于社会对法官的监督。这在政务公开领域已成常识的问题，对于法院来说也是举手之劳，但三个抽样法院都未达到全面公开的程度。对重大社会影响案件审判情况的公开亦有不足。如静安区胶州路公寓楼“11•15”特别重大火灾事故，由国务院启动调查，事故发生后引起社会广泛关注，应当属于“重大社会影响案件”，其审判情况属于审务公开的内容。上海市二中院于2011年审判了此案，但该院网站并未详细披露案件的审判情况，相关报道多见于其他媒体。当某一公共事件成为案件进入法院时，法院须有更为强烈的责任感和自信心来回应社会，并抓住这一契机增进司法权威。
第二，审务公开的内容不能忽略审判管理的过程和结果。公众参与审判活动具有偶然性、个别性和中介性，除了成为公共事件的案件外，其对个案审判所实现正义的了解，往往是有限的。这种信息不对称局面因审判公开而有所改善，但不会是根本性改变，必须依赖于审务公开予以克服。法院对自身在审判管理方面所做出的努力，应当以更为直观的方式主动告诉社会公众，求得公众的理解和认同，这或许能在一定程度上弥补公众偶然性、个别性参与审判活动的不足，也是司法透明的本体性要求。因此，审判管理的过程和结果是审务公开的重点内容。而且，虽然法院工作年度报告都会提到上年度审判管理的措施和成效，但这远远不够；对审判管理的公开效果，必须能够满足“公众知晓法院对审判是如何管理的”这一标准。应当承认，三个抽样法院都未全面公开本院审判质效管理、案件质量评查和法官绩效考核的有关情况（见表3），这与《司法公开规定》和《司法公开示范法院标准》对这些管理信息的忽视有直接关系。“从道理上讲，越是透明公开，人们越会多一分信任，即使公开的内容的确存在一些问题，人们也会有所原谅”②。因此，我们对于审务公开制度的设计，更应该关注审判管理这个核心内容，不能避主要矛盾而言他。事实上，部分法院已经关注这一问题，如强调“审判管理机构开展案件质量评查活动，可以根据工作需要邀请人大代表、政协委员担任特约评查员，案件质量评查结果以适当方式予以公开”③；“审判管理机构开展案件质量评查活动，可以根据工作需要邀请人大代表、政协委员担任特约评查员，案件质量评查结果对外公布”①，等等。
第三，审务公开的活力源于与民众互动。这是公开方式的选择问题。登录上海市二中院网站，当事人和律师查询案件流程信息、“二中”微博和手机网站、诉讼档案查询预约、排期开庭和送达公告、网上立案和廉政投诉等功能，以及定期的“公众开放日”活动，给人耳目一新的感觉。审务公开其实是一个信息传递的过程，“选择不同的信息传播方式会给传播者带来不同的效果，也会给接受者带来不同的结果”②。选择互动性强的公开方式，不仅能促进审判效率，还能使公众对法院的审判管理有更为直观的认识，也让法院听取民意，吸取民智，赢得民心。选择呆板的公开方式则疏远司法与公众的距离，容易使司法陷入冷漠和恣意的质疑。因此，审务公开的方式选择与内容选择同等重要。
四、审务公开须直面的几个问题
（一）审务公开的法律地位问题
与审判公开相比，审务公开缺乏法律依据。我国宪法、人民法院组织法和三大诉讼法都规定了审判公开，相关的司法文件、司法解释也作了具体性规定，案件当事人及其委托律师在程序中有权提出公开的请求，违反公开审判原则可以构成上诉理由。虽然《司法公开规定》明确审务公开是法院的义务，但《司法公开规定》不是法律、法规，仅是司法文件而已。而且，作为审务公开对象的审判管理，也难从人民法院组织法中找到依据。在实施依法治国方略的背景下，国家机关的活动必须依照法律的规定进行，法律是规制国家机关行为边界的工具。审判管理作为一项权力，审务公开作为一项义务，都需要人民法院组织法明确规定，这是审务公开推进过程中无法绕过的基础性问题。
关于修改人民法院组织法的讨论，与司法改革的推进相伴相随。早在上世纪90年代，时任江西省纪委副书记沈德咏就提出修改人民法院组织法的意见③；时至2009年，海南省代表团向全国人大常委会提出修改人民法院组织法的议案④。人民法院组织法自1979年颁布至今，已经过两次修正。1983年的修正内容主要包括改陪审制的强制性为任意性、死刑核准权的下放、将法院的司法行政管理权由司法行政机关划归法院，以及增设经济审判庭，等等。2006年的修正内容主要是将死刑案件的核准权收归最高人民法院统一行使。应当说，当前施行的人民法院组织法严重落后于法院改革的实践，在刑事诉讼法、民事诉讼法修正后，修正人民法院组织法的时机将趋于成熟。修正人民法院组织法须考量的因素，既涉及宪法确立的政治体制，又包含审判方式、审判组织、审判程序、法院内设机构、法官制度、司法行政管理等多个方面，笔者仅围绕审判管理和审务公开的法律地位问题展开讨论。
《人民法院组织法》第7条规定了审判公开原则。第9条、第10条规定了审判组织形式，即：简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，实行独任审判；一般案件实行合议庭审判；重大的或者疑难的案件须经审判委员会讨论。第16条规定了上下级法院之间的关系是监督与被监督的关系。该法在第二章“人民法院的组织和职权”中，规定基层法院可以设刑事、民事和经济三种审判庭，中级以上法院除这三种审判庭外，“根据需要可以设其他审判庭”；四级法院由院长、副院长、庭长、副庭长和审判员组成。
如前所述，审判管理权与审判权的关系，不是行政管理意义上的领导与被领导关系，而是在尊重审判权独立行使前提下的监督与被监督、制约与被制约关系，共同服从于审判公正和高效的目的。上下级法院之间的审判管理关系应以保持审级独立为前提；审判管理机构和审判组织的关系应以落实合议庭和独任审判员的职权为前提。并且，审务公开与审判公开都是司法民主化的要求，二者不可偏废。
据此，可从三个层面对现行人民法院组织法展开批判分析。一是该法对上下级法院之间审判关系的界定不周延。上级法院对下级法院审判工作的监督，“一般是个案的、事后的，而且必须依法、依程序进行”①。根据三大诉讼法的规定，上级法院主要通过二审、再审和死刑复核程序，对下级法院的审判工作予以监督。作为单一制国家下的法院体制，地方法院只是国家设在地方上的审判机关，统一实施国家法律。上级法院除依照法定程序对个案进行事后监督外，还负有指导下级法院审判工作的职责，这在最高人民法院2011年发布的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》中得到体现，该《意见》按不同法院层级，分类列举了上级法院对下级法院进行审判指导的方式。上级法院对下级法院有审判监督权和审判指导权，前者是对个案的事后监督，后者是宏观性指导，共同构成上级法院对下级法院的审判管理。二是该法对于法院内部权力配置的规定落后于审判管理的改革实践。该法既规定了审判组织，又规定了审判机构，但没有明确界定审判组织与审判机构的关系。这种立法安排在以行政方式管理审判的传统模式下是可行的，可以赋予审判机构对审判活动进行管理的巨大权力，但如继续适用于当下审判管理与审判权的关系，则可能导致审判实践中的认识偏差和操作混乱。三是规定了审判公开但未规定审务公开，由审判公开和审务公开共同组成的司法公开未得到完整体现。
综上，笔者建议在人民法院组织法中增加一条，以确立审判管理的独立地位，即“上级人民法院加强对下级人民法院审判工作的指导，各级法院加强审判管理，促进审判的公正和高效，但不得妨碍审判权的独立行使”。另外，建议将该法第7条修改为：“人民法院审判案件，除法律另有规定外，一律公开进行。除国家秘密、商业秘密、个人隐私，或者如公开可能侵害社会公共利益的信息外，人民法院应当将审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动向社会公开。”
（二）审判指导意见应否向社会公开
《司法公开规定》要求审判指导意见应向社会公开。审判指导意见是什么？我国《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，或者《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，都没有规定该概念。有关司法文件明确了最高人民法院可以“制定规范性文件”，
高级法院可以“制定审判业务文件”，对下级法院的审判业务工作进行指导；中级人民法院通过审理案件、总结审判经验、组织法官培训等形式，对基层法院的审判业务工作进行指导。②可见，审判指导意见不属于广义的法律范畴，不得与法律、法规和司法解释相抵触。审判指导意见是指高级及以上人民法院为规范司法行为或统一法律适用而制定的指导下级法院审判工作的规范性文件。
审判指导意见具有存在的必要性。首先，它是因地制宜规范司法行为的需要。最高人民法院针对法院审判工作中出现的违法或不当行为，依照法律提出统一性要求，从而保障和促进依法司法。但各省的情况又有差别，须结合当地实际将统一性要求进一步细化。如《最高人民法院关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》第11条，就作出了如下授权：“各高级人民法院可以依照本规定制定实施细则”。其次，它是在法律、立法解释和司法解释规定不明确时，规范法官自由裁量权的需要。如广东省高级人民法院2009年2月19日制定的《关于正确适用缓刑的指导意见》①，列举了“未成年犯应当宣告缓刑”和“一般不应适用缓刑”的情形，是对刑法第72条“适用缓刑确实不致再危害社会”的解释和补充。当时最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》尚未出台，除刑法的原则性规定外，对如何适用缓刑无立法解释和司法解释，因此，该《意见》有利于统一本省法院适用缓刑的尺度，能够制约个案中法官适用缓刑的自由裁量权。第三，它是能动解决特定纠纷的需要。转型期的社会纠纷具有多样性。有的案件较为简单，按照法律规定演绎推理就可以妥当解决；有的案件则比较复杂，如果机械司法可能违背实质正义，社会效果不好。如广东省高级人民法院2008年10月13日制定的《关于审理刑事附带民事诉讼案件若干问题的指导意见（试行）》规定，犯罪发生时，六种情形的农村居民户籍被害人，在附带民事诉讼中可按照城镇居民的赔偿标准计算赔偿数额。②这条规定符合广东省外来务工人员多且长期在城市生活的实际，保证了判决的相对公平。
但应当注意的是，审判指导意见的制定没有经过严格的立法程序，其合宪性、合法性始终是人们担心的一个问题。再加上目前部分法院的地方化、行政化带来的利益驱动，某些审判指导意见可能突破法律的规定，对私权利作出违法限制。这些由上级法院作出的违法的审判指导文件，下级法院往往遵照执行。这些有“问题”的审判指导文件，有一个共同的特征，就是不向社会公开，属于所谓的“内部规定”。2003年某高院因下发内部文件，规定集资纠纷、土地纠纷、职工下岗等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件列为暂不受理，从而引起社会对司法公开的严重质疑。③
依照法理，影响私权利的任何规范性文件，只要没有向社会公开，就没有约束力。审判指导意见一般由法院审判委员会讨论通过，其制定者大都了解宪法法律规定，知晓法律原理，如果再加上向社会公开的要求，就能对其合宪性、合法性有较好的约束。因此，《司法公开规定》和《司法公开示范法院标准》坚持审判指导意见应当公开，值得充分肯定。但现实情况并不乐观。笔者登录多个高级人民法院网站，除广东省高级人民法院外，发现大都只公开了极少量的审判指导意见或者完全没有公开。如何防止选择性公开，实现全面公开，还需要采取更为有力的措施。一方面，参照行政法上对规范性文件的治理经验，法院内部要及时清理违法的、过时的审判指导意见并将清理结果向社会公布，并且构建对新制定审判指导意见的外部审查监督机制，保证其质量；另一方面，加大公开的力度，以公开来保证其正当性。
（三）法院诉讼档案可否向社会公开
法院诉讼档案是在案件审结后所形成的诉讼证据、文书及其他相关材料的集合体。公开审判的案件，案件证据及文书在审判过程中已经公开，所以向社会公开诉讼档案是公开审判的延伸；如果将诉讼档案的管理视为与审判工作相关的管理活动，则向社会公开诉讼档案又是审务公开的问题。
依法不公开审理的案件，因涉及国家秘密、个人隐私等须特殊保护的利益，诉讼档案不能向社会公开。就公开审理的案件而言，将诉讼档案向社会公开，至少有四方面的价值：方便公众充分、直观地接近司法和正义，弥补法条主义下裁判文书说理的局限性；倒逼人民法院和审案法官公正司法，遏制司法腐败；为法学研究提供实证素材，促进法学研究与司法的互动；当事人及其代理人对案件证据和裁判过程进一步了解，决定是否申请再审。同时也要看到，这种公开可能带来负面效应，即：学习犯罪方法和对抗侦查的方法；对案件证人形成压力而导致未来案件中证人不愿意作证。
我国尚无诉讼档案向社会公开的立法规定。民事诉讼法第50条赋予当事人查阅、复制本案有关材料的权利；民事诉讼法第61条及最高人民法院《关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》，规定诉讼代理人可以查阅、摘抄或者复印案件审判卷和执行卷的正卷，包括起诉书、答辩书、庭审笔录及各种证据材料等。行政诉讼法第30条规定代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料；当事人和其他诉讼代理人经法院许可，可以查阅本案庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外。刑事诉讼法的规定与行政诉讼法类似，且保守国家秘密法将“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”列为“国家秘密”的范围。最高人民法院还曾以复函的形式，明确当事人可以查阅刑事案件、行政案件和国家赔偿案件的正卷、当事人及其代理人也可以查阅执行案件的正卷。①最高人民法院1991年制定的《人民法院档案管理办法》，侧重于从档案安全和保密的角度予以规范，不可能提及档案向社会开放的问题。可见，我国法律目前只规定了诉讼档案向当事人和诉讼代理人（辩护律师）的有限公开。2011年10月29日公布的《民事诉讼法》修正案草案，增加了“公众可以查阅发生法律效力的判决书、裁定书”的规定，但未提及诉讼档案向公众公开的问题。上海市法院系统从2010年3月起开通“社会公众远程查阅电子诉讼档案”服务平台，允许社会公众查阅电子诉讼档案。②笔者于2012年2月1日登录上海市高级人民法院网站，得知该平台目前暂仅允许查阅民事案件材料，且只允许当事人、诉讼代理人、律师和其他机关预约查阅案卷。
国外关于诉讼档案公开的立法和实践各异。在美国，公民可以通过“案件管理和案件电子档案系统”（1996 年开始）和“法院电子记录公共访问系统”（2001年开始），获得法院信息。案件管理和案件电子档案系统允许获取诉状、诉讼中的动议文件、简报以及其他当事人和律师填写的材料（除密封的文件和摄像资料以外）。法院电子记录公共访问系统提供的信息包括：诉讼参与人名单，包括法官、律师及代理人；汇编的案例相关信息，如提起诉讼的情况、案件数量、诉讼性质、诉讼标的的数额；进入资料系统的案件情况的年度统计表；诉讼的立案登记情况；每天新案件的名单；上诉法院的意见；判决或案件处理情况；某些类型的案件文件复印件；某些法院提供的影像文件的副本。英国2005年1月1日起实施的《信息自由法》，列举了25 类不予公开的“例外信息”，其中包括“与公共机构实施侦察和诉讼有关的信息”和“法院档案”。① 韩国1996年12月公布的《信息公开法》不仅适用于行政机关，也适用于宪法法院和司法机关。该法列举了八类不予公开的信息，除涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密等信息外，还包括“与预防和调查犯罪、提起和进行公诉、执行判决、服刑、保安措施以及在审理中的诉讼有关，一旦公开会严重阻碍公务的正常进行，或者侵犯刑事被告人接受公正审判权利的信息”。②可见，韩国从一般意义而言并不禁止诉讼档案公开。香港特区政府1995年制定、2010年修订的《公开资料守则》，不适用于“法庭、审裁处或调查小组所持有的资料”，但适用于“司法机构政务长辖下所有法院与审裁处的登记处及行政办事处，以及其他审裁处或调查小组的秘书处和行政办事处所持有的其他资料”。该《守则》文本没有明确诉讼档案应否向社会公开。笔者登录“香港政府一站通网站”（最后访问日期为2012年2月1日），在“有关司法机构和香港法律的资料”栏目中，可以查阅司法机构概况、诉讼指引、陪审团、判案书等资料，但除“劳资审裁处的个案资料”提供查询外，尚无公众查阅其他诉讼档案的许可。
对于法院的诉讼档案是否公开以及公开程度问题，我们应当采取什么样的策略？笔者认为，法院诉讼档案原则上应当向社会公开，但基于国家安全、公共安全和个体隐私等保护的利益考虑，可以确立例外情形；对于公开的档案，也应区别案件的不同性质、不同情况而作出不同的选择。首先，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等而不公开审理的案件，诉讼档案不能公开。我国三大诉讼法均规定，对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，不公开审理。与此相对应，这些案件审结后形成的诉讼档案也不能公开，否则将导致国家秘密、商业秘密被泄露或者侵犯个人隐私权的严重后果。但在经过一段时间后，国家秘密已由主管机关解密的，不在此列。③商业秘密一经公开即丧失商业价值，为社会共享，是否将其公开、何时公开的决定权归所有人，诉讼档案保管机关应予尊重。商业秘密一旦公开，则涉及该商业秘密的案件档案亦可公开。隐私权在民法上属于自然人的绝对性权利，且有关个人隐私的案件往往牵涉社会伦理等公共利益，因此其诉讼档案不能公开。其次，公开审理的民事、行政案件的档案应当向社会公开，而刑事案件档案的公开须慎重。如将诉讼档案公开后，可能引起犯罪方法传播等不良后果的，则不宜公开。第三，公开的内容只包括正卷，副卷因涉及案件合议的情况、审判委员会讨论案件的情况或者其他不宜公开的内容，不宜公开。第四，无论是刑事、民事还是行政诉讼案件，如公开诉讼档案将对证人的人身安全造成危害的，该证人所作证言也不宜公开。
（四）“违反规定程序过问案件的情况”的公开问题
《人民法院第三个五年改革纲要》提出：加强人民法院依法独立公正行使审判权的保障机制建设。研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度。
根据最高人民法院《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》，法院领导干部非因履行职责，不得向审判组织和审判人员过问正在办理的案件，不得向审判组织和审判人员批转涉案材料；上级法院工作人员非因履行职责，不得向下级人民法院过问正在办理的案件，不得向下级人民法院批转涉案材料。本院领导干部和上级法院工作人员，因履行职责需要对正在办理的案件提出指导性意见时，应当以书面形式提出，或者由案件承办人记录在案。案件承办人应当将人民法院领导干部和上级人民法院工作人员提出指导性意见的批示、函文、记录等文字材料存入案件副卷备查，并在审判组织评议和讨论案件时作出说明。简言之，该规定明确了两项要求：不得超越职责过问案件；对案件受到过问的情况记录在案或留下文字依据。
《人民法院第三个五年改革纲要》和《司法公开规定》所指的“违反规定程序过问案件”，其主体应当不限于法院领导干部和上级法院工作人员，可从更为宽泛的视角予以界定。凡是对法院、法官有制约力和影响力的各级各类官员，在没有法律和制度明确授权的情况下，对案件审判提出个人意见的行为，都属于“违反规定程序过问案件”。
“过问”一词，有“了解情况，参与意见；干预；关心”的含义。① “违反规定程序过问案件”中的“过问”一词，是取“干预”之义，是指权力地位居上者对法官作出的一种指令。作出指令者权力地位必高于接受指令的法官。如作出指令者权力地位低于法官或者与法官相当，不属于“过问”，属于“说情”。
实践中，对案件的过问情形复杂。从主体身份看，有领导以个人身份提出的个案处理意见，或以公职身份在相关材料上作的批示；从过问的理由看，有“人民群众”来信、社会舆论关注、案件重大敏感或者事关地方“大局”等等；从过问的形式看，有书面形式，也有口头指示；过问的性质有时也难以甄别，如党政领导对案件作出批示、人大机关的领导以个人身份对个案判处提出意见等，在相关制度不明确的情况下，这种过问是否违反规定程序就不得而知。
在当前的司法环境下，法院对领导对案件判处的过问都较为重视。法院如何处理此类领导关切的“过问”，不是一个纯粹的技术问题，有时还关系到是否尊重上级或者地方领导，是否听取群众的呼声，是否愿意虚心接受监督这样的政治性问题。
②
保障审判权独立行使是宪法要求，也是公正审判的前提；违反规定程序过问案件是对公正审判的危害。法院内部对过问信息予以登记并纳入案卷，既是对正当过问的尊重，也是对不当过问信息的固定，是对审案法官的保护手段。《司法公开规定》要求法院将“违反规定程序过问案件的情况”向社会和当事人公开，意图以公开手段减少不当的过问，遏制违法干预法院办案的行为，从制度立意本身而言具有重要意义。如果该制度能在实践中运行，每年有一些典型的“违反规定程序过问案件的情况”被公开，则如同一剂良药，能对司法环境的某些“病症”有较好的治理。
但是，单靠法官、法院的力量，这项制度难以运行。审案法官对不当干预的抵御能力是非常弱小的。“法官作为人亦是既定约束条件下的利益最大化者，法官的行为选择取决于其面对的激励”，“当法官面对不正当干预时，其利益最大化的选择就是屈从于外部压力而非服从法律”。③以法院或者法院系统的力量来抵御不当干预，效果会好一些，但不能估计过高。虽然出于不同的政治语境，亚历山大•汉密尔顿关于“司法部门不论对于刀剑还是对于钱袋均无影响力”的论断，对于思考我国法院敢不敢公开“违反规定程序过问案件的情况”的问题，仍然有启发作用。中共十五大报告明确指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”因此，唯有进一步加强和改善党对法院工作的领导，由党委出台防止不当干预司法的具体制度，才能为法院公开违规过问案件的信息奠定基础。
On the Openness of Trial Management Affairs
Abstract:The openness of trial management affairs that supports judicial openness architecture with open trial in parallel,has become an important measure to promote judicial democracy and and supervision for judicial activity in new period. The openness of trial management affairs regards trial management as it’s object, contacts closely with standardized development of trial management,and takes shape gradually on the condition of information technology. As a new thing of judicial reform in china, the openness of trial management affairs should be implemented in accordance with the principle of legal, timely and comprehensive openness, fit organicly for people’s right to know,participate, express and supervise about justice, and promote the fairness, efficiency and authoritation of our socialist judicial system. From two aspects of ideal and reality of the openness of trial management affairs, it is helpful for it’s sustainable development to explore the openness scope, analysis the results of actual operation and solve difficult problems in practice.
Key words: the openness of trial management affairs;trial management affairs; comprehensive openness
原载。《电子政务》2012年第12期，第88—108页，转载或者引用时请注明出处。
