宋锡祥：论台湾地区社会保障法律制度构建体系及其最新发展

    【摘要】台湾地区社会保障制度起步较早，社会保障品种较为齐全，涵盖的面广，注重法制先行和城乡社会保障制度的协调，尤其是上世纪90年代中期推出“全民健康保险制度”，并取得令人瞩目的成效。但是，全民健康保险制度却引发财政支出逐年增加而入不敷出，昔日的“台湾奇迹”面临巨大挑战，亟需调整、梳理和整合。与此同时，台湾当局于2008年10月建立“国民年金保险制度”，形成以老年保障为主，兼顾身心障碍、死亡等保障在内的一种具有长期适应性的社会保障制度，以有效对应岛内人口老龄化不断增多的需要。
    【关键词】台湾地区；社会保障；制度构建
    台湾地区社会保障制度的基本构架于上个世纪90年代中后期逐步形成，20世纪末、21世纪初其社会保障体系构成正在悄然发生改变。21世纪初台湾地区加入WTO组织以后，由于世界经济形势对台湾影响更加显著，为降低成本而需要减少福利支出与失业率上升要求失业保障增加支出两方面的矛盾日益凸现。同时，随着岛内人口结构的改变，老年人口的比例不断增加，人口老龄化趋势明显，执政党更迭引发社会保障取向的变化，民间团体的增加也促进了各方人士从多角度审视社会保障制度的适用性，从而要求与时俱进，适时改革社会保障制度的呼声不断高涨。为了迎接新世纪所面临的严峻挑战，稳定民心，维护当局者的统治，{1}台湾地区当局继1994年“全民健康保险制度”建立后，2007年7月20日台湾地区“立法院”三读通过“国民年金法”，并于2008年10月1日起付诸实施，标志着台湾地区逐步从传统综合性社会保险转变为单一性保险；从职业性保险转向全民性保险，以适应台湾地区步入老年化社会的需要。因此，探讨和分析台湾地区社会保障制度改革的发展轨迹，积极汲取在社保改革中的有益经验与教训、借鉴其合理成分，具有重要的现实意义。
    一、高度重视劳工保险制度的“立法”和修改工作，不断增强社会保险和福利化功能
    劳工保险制度是台湾地区社会保险制度中发展最悠久的制度之一，其适用范围广泛，在岛内社会保险方面占有极其重要的地位。早在1943年，国民政府的社会部为了安定监工生活，曾在中国大陆川北各监区分别设立监工保险社，制定川北各监场监工保险方法，作为社会保险的雏形，对于台湾地区日后正式办理强制性社会保险起到了积极的推动作用。1949年国民党退台后，于1950年3月在岛内开办劳工保险，为台湾地区正式实施强制性社会保险的滥殇。
    与全民保险不同，台湾地区劳工保险属于一种特别团体保险，遵循互助公济原则，应用保险技术，采取强制方式，集合多人并配合台湾地区当局的经济力量，当多数劳工遭遇生、老、病、死、伤、残及失业等事故时，提高保险给付，本人或家属均可领取，旨在获得经济上的帮助，减少损失，或接受医疗服务，使迅速恢复身体健康，早日重返工作岗位，增加生产，繁荣经济。它是在全民健康保险实施以来，其涵盖范围最广的社会保险制度。
    1958年7月台湾地区制定公布“劳工保险条例”，并于1960年4月16日付诸实施。1968年7月台湾地区首次修改“劳工保险条例”，增列关于“失业给付”的有关条款。此后分别于1970年、1983年、1988年经多次修正。1995年为配合“全民健康保险法”的实施，劳保普通事故保险医疗给付业务划归全民健康保险体系，对“劳工保险条例”作出相应的修改，使得劳工保险制度初具规模，不断扩大保险适用范围。甚至有在一定程度上带有福利化的色彩，特别是医疗保险部分，对于一般岛内居民缺乏全民医疗保险和公医制度的年代，承担着相当大的社会政策的任务和功能，直到全民健保开办后，劳工保险免除了普通事故的医疗给付，至于职业灾害的医疗给付均由特约医院在提出医疗实务给付后再向劳工保险局请求支付，从而减轻了被保险人许多繁琐的申请手续。{2}
    上世纪90年代中后期之后，台湾地区经济增长趋缓，劳动力人口增加，失业率呈现显著上升趋势。失业给付问题浮出水面，虽然“劳工保险条例”第74条有普通事故的失业给付规定，即：“保险之保险费率、实施地区、时间及办法，由行政院以命令定之。”但台湾地区“行政院”直到1998年12月24日才通过“劳工委员会”提交的“劳工保险失业给付实施办法”，翌年1月1日实施。与此相配合，1998年12月台湾地区“行政院”颁布了“劳工保险失业认定暨失业给付审核准则”，开始建设现代意义上的失业保障制度。在这前后“劳工保险条例”分别于1996年、2000年、2001年和2003年作了修改，顺应了时代发展的需要。2002年5月15日首次颁布“就业保险法”，形成了比较规范的失业保障制度，并于2003年1月1日施行，取代了于1999年起开办的“劳工保险失业给付制度”，使失业给付有了独立的法源，标志着台湾地区建立起了现代意义上的失业保障制度。
    与失业保险相比，就业保险属于积极性与预防性的措施，通过稳定就业与劳工能力的发展，以事先预防失业，支付给失业者相应的失业金，确保其生活安定与促进再就业的积极措施。对于不适用就业保险给付或其给付期间已届满的失业劳工，
    台湾地区社会保险改革不仅在于建立失业保险制度，其发展是多方面的。在这之前，台湾地区于2001年10月31日公布了与劳工保险相关的法规“职业灾害劳工保险法”，并于翌年4月28日起施行。该“法”兼具社会保险及福利双重法律性质，为受职业灾害的劳工提供法律保护。20世纪末，台湾地区还改革、健全了民众医疗健康保险制度。1999年台湾当局对1994年颁布的“全民健康保险法”再次进行了修正，从而明确了以“行政院卫生署”为主管机关，设立“中央保健局”办理民众健康保险对疾病、伤害和生育事故等实行强制性社会保险。“全民健康保险”开办以后，该项社会保险不仅参保人数稳步上升，保险收支总额逐年递增，而且劳工保险、公教人员保险、农民健康保险等原有保险项目中的医疗部分大多并入其中。从而一定程度上解决了原来各类人员医疗保险各自为政的局面，使医疗保险覆盖率进一步提高，医疗资源得以充分利用，形成了较为统一的医疗保险制度。
    上述两项社会保险制度的建立健全促使台湾地区社会保险制度逐步向包含养老保险、失业保险、医疗健康保险等多险种的现代化方向发展，并从制度建设角度来看，再次为亚洲其他国家和地区提供了一些借鉴经验。
    二、建立和完善农村社会保障制度，并逐步与城镇社会保障制度相协调
    按理说，农民本无退休制度，即使将繁重的农活交棒之后，其后代仍可在拥有的土地上繁衍生息，而一般的自耕农的所得往往有别于劳工工资，老农名下有田地，但唯独缺少的是现金，其社会保障问题逐步提到议事日程。毋庸置疑，台湾地区社会保障建立初期主要偏重于保障军人和公教人员，是一种“重官轻民”的社会保障体系。而农民社会保障制度不为台湾当局所重视，如农民健康保险、老年福利津贴等直到上世纪80年代中后期才迫于压力逐步开始关注和建立起来。
    1985年10月25日，台湾地区开始试办农民健康保险，当时选定41个组织健全、财务结构良好、人员配置适当、辖区医疗资源充足的基层农会为投保单位，由“台闽地区劳工保险局”办理，11万农会会员初次参保，在这一时期，台湾地区总共有59％的人口，依据其身份分别参加不同的社会保险，农民保险占参加者人口总数的7.7%，试办期由原来的1年延长至2年。1987年10月25日由24万农民进入第2期农民健康保险阶段，翌年扩展到台闽地区全部农会会员，参加农民共计87万，受惠69万。{3}1989年6月23日台湾地区在前期健康保险暂行试办要点的基础上，通过了“农民健康保险条例”，并于同年7月1日起全面实施。该“法”的出台主要是依法为农民提供医疗保险，保护农民健康，增进农民福利，促进农村安定。
    在这期间（1985-199年），农民切实得到实惠，但是，台湾当局5年连续亏损，总额达52. 57亿元，保险制度和保险技术亟待改革。基于经济持续快速发展、平均国民所得增加以及保障国民身心健康认识的提高，台湾地区行政部门于1986年提出以2000年为目标实施全民健康保险，分别由“经济建设委员会”和“卫生署”负责前两期规划工作。1993年，“卫生署”成立“中央健康保险局筹备处”，筹设“中央健康保险局”，专责办理全民健康保险业务，整合原有公保、劳保、农保健康保险；1995年，“中央健康保险局”正式成立，同年3月岛内开办全民健康保险制度，农保给付项目所剩无几，只留下生育、残废及丧葬等项目，显得名不符实。进入21世纪，尤其是2008年“国民年金法”的施行，让15至65岁的农民已参加农民健康保险的，均改为参加“国民年金保险”，使农保无老年给付的状况得到改变，依照该“法”（第7条第1项第3款）投保更能确保农民的权益。{4}
    在城乡一体化和产业结构调整时期，为了避免社会矛盾激化，台湾当局重视农村社会保障制度建设，并逐步将农村社会保障纳入整个社会保障体系之中，增强社会保障促进社会公平的根本作用。从而在保证农村居民生活稳定的基础上推动产业结构向合理化方向调整，推动社会、经济可持续性发展。
    台湾地区实施农民健康保险以来，在法律保驾护航、政策计划周密、组织保证落实方面进行有益的探索和实践，虽然在实施过程中出现一些问题，但从总体上看，农民的基本健康权利和平等就医权益得到保障，医疗费用控制显现成效。
    台湾地区农村社会保障正在和城镇社会保障体系并轨，职业化社会保障体系正在融合，并将趋向于逐步形成地区统一的社会保障体系。
    三、推行全民健康保险制度，涵盖所有岛内居民而不留法律盲区
    随着半数以上的劳动人口在20世纪90年代初期进入服务业，台湾地区逐渐构建起覆盖全民且较为规范的社会保障制度。台湾当局“行政院”1994年重新修订了“社会福利政策纲领”，同年10月“立法院”公布“全民健康保险法”，12月23日通过“中央健康保险局组织条例”，翌年1月1日台湾地区“中央健康保险局”正式挂牌运作，并为1995年3月1日“全民健康保险法”的实施作好组织准备。该纲领成为台湾地区90年代中后期社会保障“法律”制度制定、政策实施的主要依据。根据新的“纲领”以及前期社会保障制度建设中积累的丰富经验，台湾地区在这一时期新制定和修正了诸多社会保障“法案”，其中包括出台“劳工保险失业给付实施办法”（1998年），修改“劳工保险条例”（1995年）等，对岛内社会稳定和发展起到了一定的推动作用。
    在全民健康保险制度未正式实施之前，台湾地区在健康领域设置名目繁多的社会保险制度，诸如劳工保险、公务人员保险、公务人员退休保险、私立学校教职员保险、农民健康保险、学生团体保险以及军人医疗照顾等十几种健康保险，覆盖总人口数的59%。各种津贴层出不穷，包括针对中低收入老人生活津贴、老农福利津贴、敬老福利津贴等，真可谓满天飞。问题在于，仍有约26%，大概900万人无法获得社会保险提供的健康安全保障，其中多为14岁以下儿童和65岁以上老人。与台湾当局倡导的平等原则相悖。有鉴于此，1996年台湾当局作出承诺，最迟在2000年实施全民健康保险。与此相适应，1994年9月“立法”通过“全民健康保险法”（简称“健保法”），并于翌年3月1日开办全民健康保险，旨在增进全体国民健康，使得岛内所有居民都能享受社会保险的好处。{5}20世纪末，台湾地区还改革、健全了民众医疗健康保险制度。1999年台湾当局对1994年颁布的“全民健康保险法”再次进行了修正，从而明确了以“行政院卫生署”为主管机关，设立“中央保健局”办理民众健康保险对疾病、伤害和生育事故等实行强制性社会保险。
    台湾地区自1995年3月开办健保，至2000年12月，已覆盖2141万余人，占总人数的96.16%，使居民健康获得基本保障。健保的特约医疗服务机构遍及台湾各地，目前已达16332所，占台湾地区医疗机构总数的91.4%，特约医院提供的病床数达 11.38万张，其中急性病床占88.2%，慢性病床占11.8%，保证了医疗服务的可及性，民意调查表明居民对健保的满意率达74.6%。{6}
    “全民健康保险”开办以后，该项社会保险不仅参保人数稳步上升，保险收支总额逐年递增，而且劳工保险、公教人员保险、农民健康保险等原有保险项目中的医疗部分大多并入其中。
    从而一定程度上解决了原来各类人员医疗保险各自为政的局面，使医疗保险覆盖率进一步提高，医疗资源得以充分利用，形成了较为统一的医疗保险制度。
    迄今为止，以缴费互助、社会统筹、平等就医为主旨的健保制度已在台湾地区实行15年，超过97％的民众参保。根据现行办法，民众缴纳健保费最低每月600元（新台币，下同），最高每月5400元，即可享受住院治疗、中西医及牙医门诊、预防保健等医疗服务。这笔支出约占健保费的三成，雇主和当局负担剩余的七成。由于投保费率低、给付范围广、就医便利，台湾地区健保制度曾被认为是全球医保典范，从医疗需求、医疗供给等项目，都获称赞，被评为国际排名第二，仅次于瑞典。{7}
    四、适时出台“国民年金法”，建立“国民年金保险制度”
    台湾地区传统的社会保险制度肇始于上个世纪50年代，主要是以职业团体为实施对象，包括劳工保险、公务人员保险和军人保险等。其性质归入一种“综合性保险”的范畴，即在同一保险制度内提供医疗、生育、伤病、残废、意外、失业、老年、死亡等多项保障。尽管综合性社会保险能够囊括多样性的保障，但不论是短期性的还是长期性的风险，却只能提供“一次性”的保险给付。这种给付方式可以应付因意外事故、疾病之类的短期风险，但无法应对诸如残废、老年、死亡等长期性社会风险，其缺陷与不足凸显出来。即使传统公保、劳保与军保的老年给付都属于社会保险的一次性给付，原则上是以被保险人退休前的投保薪资为基准，再依年资乘以若干基数，其结果必然是将一大笔现金交予当事人。从性质上看，这种支付方式与“强迫储蓄”相差无几，造成老年风险仍由当事人与其家庭自行承担，从而也与老年安全的要求相去甚远。{4}39
    为了尽快建立全民养老保险制度，解决老龄化问题，改变现行公保、劳保、军保以及农保制度不健全，没有统一的老年给付标准，无法提供长期而稳定的养老保障的现状，解决老龄化问题，改变现行公保、劳保、军保以及农保制度不健全，没有统一的老年给付标准，无法提供长期而稳定的养老保障的现状。早在1989年台湾地区学术界就首次提出“国民年金制度”的设想作为台湾地区现行社会保障制度的一项重要改革与发展，并于1993年、1994年、1995年进行了多次修改，1996年台湾地区“国发会议”上计划于2000年底开始具体实施。虽然，因各种原因该计划未能如期施行，但是，这一社会保障制度改革方案一直在优化并未被遗弃。此后，台湾地区“行政院”曾于2002年通过了“国民年金法草案”，2007年7月20日，“立法院”三读通过了“国民年金法”，并于2008年10月1日起付诸实施。
    实际上，理想的年金制度应尽量覆盖大多数岛内居民，而不留下老年安全的漏洞或空隙，制度设计和实施应具有长期性，鉴于台湾地区老年安全问题正处于大幅度变更的时期，2008年正式实施的“国民年金制度”恰逢其时，有助于岛内社会保障制度种类齐全，支付方式呈多元化趋势（既有一次性给付，也有年金给付），并从传统综合性社会保险蜕变为单一性保险；从职业性保险转向全民性保险，以适应台湾地区步入老年化社会的需要。岛内依“法”建立国民年金制度，将老年、身心障碍及死亡三种风险纳入其保险范围，在保险事故发生时给予相关给付，它在台湾地区老年安全中扮演基础性角色，在很大程度上弥补和补充了社会保险一次性给付的缺陷与不足，并能有效整合现行复杂的社会福利津贴。
    可见，进入21世纪，经过8年坚持不懈的努力，台湾当局逐步建立起以老年保障为主，兼顾身心障碍、死亡等保障在内的一种具有长期适应性的社会保障制度。
    五、结束语
    经过几十年的努力，台湾地区社会保障制度建设虽然成效显著，令世人瞩目，但是社会保障体系的构建和具体的制度设计并非十全十美，无懈可击，其中在实施过程中也存在一些亟待解决的问题，面临着严峻的挑战。主要是失业率攀升，平均所得减少，贫富差距扩大等。近年来，台湾地区的失业问题正处在深化强化中，拥有专业能力的知识分子也不能避免失业威胁。如台北市2002年失业人员中，大学文化程度的占全部低收入户的比例为27%。 2001年对家庭收支的调查表明，家庭平均可支配所得较2000年减少2.6%。台湾地区的新贫困人口集中在中高龄失业、单亲家庭外籍配偶家庭和都市返乡的原住民。{8}
    1995年以后，台湾当局开始着手建设各类“全民”社会保险项目，但是改革并不彻底，“全民”保险和职业保险分庭抗礼，除了过多地为某些社会群体和阶层保留利益、无法完全实现全民保险标准的统一之外，各类保险项目相互交叉和重叠现象较为突出，彼此产生许多损耗，造成社会资源浪费。同时，台湾地区社会保障体系纷繁复杂，亟需调整、梳理和整合。
    全民健保制度导致逐年攀升的财政赤字，却让这一昔日的“台湾奇迹”面临巨大挑战。据台“健保局”统计，截至2009年底，全台健保收支短绌高达588亿元，如果不做任何补救措施，到今年底势必将攀升至1015亿元，长此以往“全民健保”难以为继，并有崩盘的危险。在“自付3元、享受10元”的心理暗示下，民众争相前往医疗机构看病、买药甚至经常住院；一些不良医生和诊所骗取健保的案件层出不穷；台北市、高雄市等地方县市更是多年拖欠健保费，加之当局监管不善、浪费严重，健保的财务漏洞越来越大，也给台湾当局带来了沉重的财政压力，并已成为近几届台湾地区“行政当局”都头疼的大问题。调涨健保费恐抬民怨，不涨则财务状况必定更趋恶化。{7}
    国民年金保险的开办，适时弥补了老年安全保障对象的漏洞，使福利预算转而投入老人福利的其他领域，有利于推动整个社会保险给付的年金化。与此相适应，有关800万劳工的劳保年金的修正案在获得通过后应尽快付诸实施。{4}48军、公、教人员每月有退休金的保障，其社会保障的给付应进行协调和整合，除了在制度衔接的技术层面上下功夫之外，还要防止和避免过度保障问题；对于隶属于公教保险的私校教职工，也有必要设法将其纳入国民年金保险制度的行列之中。
    宋锡祥，上海外国语大学法学院教授。中国国际私法学会常务理事、中国国际法学会理事、中国国际经济法学会理事、中国法学会国际经济法研究会理事、上海市法学会常务理事、欧洲学会欧盟法律研究会理事、港澳台法律研究会副会长、中国大陆企业入台投资法律研究中心主任，英国伦敦大学高级访问学者。研究方向：国际私法、国际经济法、港澳台法。
    【参考文献】
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    {2}刘士豪，李思慧．劳工保险条例修正后之分析[J]．月旦法学，2010(4):101.
    {3}刘丹，兰庆高．台湾省农民健康保险制度及启示[J]农业经济问题,2006 (8):25.
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    {5}江朝国．社会保险、商业保险在福利社会中的角色—以健康安全及老年经济安全为中心[J]．月旦法学，2010(4): 89.
    {6}刘晓强．台湾全民健康保险制度评价[J]．国际医药卫生导报，2002(Z1): 21.
    {7}赵博．医保典范台湾健保制度面临“成长的烦恼”[EB/OL]. [2010-08-05].http://news.ifeng.com/taiwan/2/201003/0311_352_1572743.shtml.
    {8}台湾的社会保障制度[EB/OL]. [2010-08-04].http://china.findlaw.cn/info/baozhangfa/shbzf/bzyz/94365_3.html.