郑毅：论行政法规范冲突及其解决机制——以内部冲突为例

    【摘要】行政法规范冲突是法律规范冲突的特殊表现，而对于其中内部冲突及其解决机制的研究则却长期被忽视。这类冲突可从向度、积极与否等角度作类型划分，而立法主体和利益取向的多元化、纵向事权划分的结构性失调以及行政立法权的纵向划分不当则是其存在的深层原因。因此，可建构一个以先行判断、上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法以及有权机关裁决等原则为指导，以预防机制、发现机制、解决机制、评估与备案机制为要素的立体式的内部行政法规范冲突解决机制。
    【关键词】行政法；规范冲突；类型化；理论背景；解决原则；调谐机制
    数量巨大、种类繁多的行政法规范构成了我国法律规范的重要组成部分。对上，它们是对宪法和法律进行细化、阐释、引申乃至补强的重要手段；[1]对下，它们又往往是大多数具体法律适用问题的直接依据，故在我国的法制体系中具有举足轻重的地位。然而，在多种因素的综合作用下，大量的行政法规范之间并未体现出良好的内在一致性和逻辑关联性，反而常常由于彼此间的不一致甚至冲突造成实际适用过程中甄别与选择的困扰。
    一、法律规范冲突与行政法规范冲突
    现代意义上的法律（规范）冲突（conflict of laws），[2]更多地存在于国际私法领域，通常被界定为：“两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象”,且“一般来说，只要各法律对同一问题作了不同的规定，而当某种事实又将这些不同的法律规定联系在一起时，法律冲突便会产生。”[1]将这一冲突现象引申回国内法范畴可知，所谓法律规范冲突，即是指对同一法律事实，有两个或两个以上的法律规范作了不同的规定，并由此导致的适用不同的法律规范就会产生不同法律后果的法制现象。
    笔者认为，构成法律规范冲突的要件有四。第一，特定法律事实由不同的法律规范规定，这是法律规范冲突的形式要件。这里对于“法律规范”的理解有宏观、中观和微观之分：宏观的理解侧重于一国法律规范体系的统一整体；中观的理解侧重于一部完整的规范性文件；而微观的理解则侧重于某一部法律规范中具体的条文，其实践意义在于对“同一法律规范中的不同条文是否可构成法律规范冲突”的回应上。笔者认为，一方面，宏观法律规范层面的立法主体唯一性决定了其发生冲突的空间仅被局限在国际法的范畴之内；另一方面，由于法律规范的制定有着严格的程序要求和相对完备的技术支撑，这就决定了同一规范不同条文之间冲突发生的概率极低，微观的法律规范的冲突现象往往也就较少出现。因此，本文主要采用中观法律规范的理解，这也是实践中法律规范冲突所寄寓的核心层面。第二，不同的法律规范都是现行有效的，这是法律规范冲突的前提要件。其中，“现行”是指相互冲突的规范处于法律效力期间，“有效”则是指冲突的双方均未因其他因素（如与上位法的冲突等）而丧失效力。显然，前提要件的功能集中在“冲突”真伪的判断上。第三，不同的法律规范同时适用于同一特定法律关系，这是法律规范冲突的事实要件。易言之，虽然彼此不一致的法律规范均已客观存在，但若不符合同时适用于某一特定具体的法律关系的事实情形，则这种“不一致”就只能一直保持潜在的状态，无法转化为现实的矛盾。第四，适用不同的法律规范会产生不同的法律后果，这是法律规范冲突的实质要件。倘若产生的法律后果相同或近似，则属于法律规范的竞合问题。[3]
    由上引申可知，行政法规范冲突实际上就是法律规范冲突具体到行政法规范领域的特殊表现类型。因此，明确行政法规范冲突的内涵的首要前提，就是明确行政法规范的含义。广义的行政法规范，是民事法规范、刑事法规范的对应概念，指的是一切行政法渊源的总和，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章以及其他行政规范性文件等。而基于论证重点的选择，本文所指的行政法规范则主要采用较为纯粹的狭义理解，即主要涉及行政法规、部门规章、地方政府规章以及其他的国务院规范性文件。
    在前述四种行政法规范中，行政法规、部门规章和地方政府规章三种规范类型是我国《立法法》所明确规定的法律渊源形式，学界亦有着较为一致的认知。而所谓的“其他国务院规范性文件”则常常在研究中被忽略，它指的是国务院依据《宪法》第89条制定和发布的除行政法规以外的行政措施、决定和命令的公文载体。国务院规范性文件的制定和发布主体是国务院。根据《党政机关公文处理工作条例》（中办发【2012】14号）第8条的规定，行政机关的公文形式共有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要等15种，其中通报（适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况）、报告（适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问）、请示（适用于向上级机关请求指示、批准）、议案（适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项）、纪要（适用于记载会议主要情况和议定事项）显然不属于国务院规范性文件的载体。因此，在实际的行政管理活动中，“其他国务院规范性文件”应包括决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、批复、和函共10种。其中最常见就是经国务院同意，以国务院办公厅名义发布的有关行政管理的各类“意见”和“通知”以及国务院对下级请示的“批复”、“函”.[4]
    可见，所谓行政法规范冲突，其在本质上与一般意义的法律规范冲突并无不同，只是构成冲突的规范主体范围有所限定。从逻辑的周延性来看，对行政法规范冲突可能的理解有二。第一，行政法规范同其他法律规范之间的冲突，即行政法规范的外部冲突。从目前研究和实践的情况来看，地方性法规同行政法规范之间的冲突构成了行政法规范的外部冲突的主流。如《法规规章备案条例》第10条规定：“国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章，就下列事项进行审查：……（三）地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定。”[5]第二，不同的行政法规范之间的冲突，即行政法规范的内部冲突。目前仅针对行政法规范内部冲突研究的成果较为少见，这与行政法规范冲突研究精细化不足的现状有关。鉴于这一研究现状以及本文论述篇幅的有限性，笔者谨以行政法规范的内部冲突为探讨的中心。
    二、行政法规范冲突的类型化
    类型化是全面考察行政法规范内部冲突现象并提出科学解决方案的基础与前提，但是由于划分标准的不同，类型化的路径亦存在差异。从实用主义的立场出发，这里仅对行政法规范冲突作如下的类型化解构。
    首先，纵向冲突。又可称之为层级冲突，是指处于不同位阶的行政法规范之间产生的冲突。[6]可分为如下四类。第一，行政法规同规章间的冲突，包括行政法规同部门规章的冲突、行政法规同省级政府规章的冲突、以及行政法规同较大的市的规章的冲突。第二，规章之间的冲突，包括部门规章同较大的市的规章之间的冲突和省级政府规章同较大的市的规章的冲突。第三，行政法规同其他国务院规范性文件的冲突，这主要是由行政法规更强的法定性基础和更规范的规制形式所决定的。第四，其他国务院规范性文件同规章的冲突，包括其他国务院规范性文件同部门规章的冲突，其他国务院规范性文件同省级政府规章的冲突以及其他国务院规范性文件同较大的市的规章间的冲突。
    其次，横向冲突。这是指处于同一位阶的行政法规范之间产生的冲突，根据是否为不同机关制定，以及不同的制定机关之间是否具有隶属关系又可分为如下两类。第一，同一机关制定的不同行政法规范之间的冲突，包括国务院制定的行政法规之间的冲突、同一国务院组成部门制定的规章之间的冲突、同一省级政府制定的规章之间的冲突、同一较大的市制定的规章之间的冲突以及国务院作出的不同的其他规范性文件之间的冲突。第二，不同制定机关所制定的行政法规范之间的横向冲突，这些制定机关之间往往无直接的隶属关系。主要包括不同的国务院组成部门制定的规章间的冲突、不同的省级政府制定的规章之间的冲突、国务院组成部门的规章同省级政府规章间的冲突、不同的较大的市的政府制定的规章之间的冲突以及省级政府规章同其他省、自治区所辖的较大的市的政府规章间的冲突。[7]
    最后，积极冲突和消极冲突。不论是纵向冲突还是横向冲突，都存在积极或消极的类型化差异。[8]综合来看，属于这类冲突的共有四种情形。第一，纵向层面的积极冲突，这是一种最为常见的情形，即指不同层级的行政法规范就同一事项作出了不同规定并导致完全不同的适用结果。第二，纵向层面的消极冲突，这种情形较为少见，是指不同层级的行政法规范对于某一事项均未作出明确的规定，或者虽然存在规定，但却难以实际适用的情形。第三，横向层面的积极冲突，指同一层级的行政法规范就同一事项作出了不同规定并导致完全不同的适用结果。典型事例是，在当前区域经济飞速发展的时代背景下，同一经济区域中不同行政区域针对同一事项适用不同的行政法规范，最终导致区域协调困境的出现。其成因在于地方利益本位主义、经济发展机会主义等。目前长三角、环渤海经济区等都已经出现此类现象。[9]第四，横向层面的消极冲突，这主要是指不同地区基于立法权享有的差异而对于不同事项采取了不同的立法回应，又可分为两种情形。情形之一是，对于同一事项，有的地区有权制定行政法规范予以规制，有的地区却由于不享有相应的立法权而无奈束手。如，同为山东省下辖的地级市，淄博市由于属于“较大的市”而能够通过制定较大的市的政府规章来明确养犬人的权利与义务，而相邻的泰安市则由于不属于较大的市，故其养犬人的权利义务就无法得到对等的法律确认。[10]情形之二是，不同地区虽然都拥有相应的立法权，但是由于实际规定的不同，导致不同地区居民的权利实现状态亦有所不同。如2005年3月24日北京市人大十二届第十九次会议正式表决通过否定《北京市外地来京务工经商人员管理条例》中规定的暂住证制度，而同年3月16日，郑州市却为了打造“平安郑州”而准备恢复暂住证制度。[2]由此，北京和郑州两地的外来人口在相关权利的实际行使上是存在较大差异的。
    三、行政法规范冲突的理论背景
    毋庸置疑，虽然种类繁多且分类方式多样，但行政法规范冲突仅仅是问题的表象所在，其背后隐藏着更为宏大和深远的理论背景，而这恰是长期以来在该问题的研究中被极大忽略的。只有明确了这些“形而上”的理论背景，才有机会能动地探求一条“形而下”的、解决行政法规范冲突的根本路径。笔者认为，行政法规范冲突的理论背景可从三个层面加以解读。
    首先，从横向冲突的层面来说，多元主体的立法模式是造成行政法规范冲突的形式原因，而不同主体的不同利益取向则是促成冲突最终发生的实质要素。一个积极冲突的实例如，在我国政治体制改革的过程中，“九龙治水”的局面并未得到根本改善--中央政府各部门没有完全落实职权法定原则，某些部门通过立法“扩权卸责”间接谋取本部门的不正当利益[3]--“九个乌纱帽管一个破草帽”,谁都要管、谁都有权管、谁都有权制定相应的行政法规则来管，最终的结果也就只能是行政法规范间的彼此冲突。而消极冲突的实例则如，对于长三角地区海洋环境的治理，各地区当然会制定利己的相关规定，如果各地政府协议共同出台治理长江三角州地区海洋环境的相关规定，则海洋环境污染问题会大大改善。问题在于，如果浙江省和江苏省为了保护环境共同出台了利于海洋环境保护的规章制度，上海市却只制定利于本市的规章制度，却也可以搭便车享用浙江省和江苏省治理环境后所产生的效益。所以，每一方的选择都是制定有利于各自地区的规章制度，结果导致各地区的海洋法规产生大量差异冲突。在该例中，行政法规范冲突产生的形式原因是存在浙江省、江苏省和上海市三个不同的立法主体，且它们的规章效力相同；实质原因是这两省一市的核心立法目的在于各自利益的最大化而非区域利益的最大化，于是便衍生出三种截然不同的目标倾向。[4]此外，所谓的以GDP为核心的绩效考核标准、机会主义思想等则在前述形式原因和实质原因的化合过程中则扮演了不容忽略的催化剂的角色。
    其次，纵向事权划分的结构性问题。《规章制定程序条例》第4条规定：“制定规章，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，
    应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。”也就是说，不同级别的行政机关应有与其级别相应的事权匹配。然而在纵向的行政法规范冲突的实际过程中，不同层级的行政法规范之间发生冲突的空间却被人为扩大了，其根源恰恰就在于纵向事权划分的结构性困境。[11]易言之，事权（主要指行政事权）在中央和地方之间以及不同层级的地方政府之间划分的不明确性导致了不同层级的行政法规范冲突的膨胀。一个理性的逻辑是：不论是“委托--代理”理论、公共产品层次性理论还是博弈理论都证明，事权在不同层级的政府之间应当能够被尽量明确地划分并落实，只有享有特定事权的政府方有相应的制定行政法规范的权力，这就能够从根源上杜绝不同层级的行政法规范发生冲突的耦合点--同一事项。[5]当然，对于那些无法明确划分，或者本来就应当由不同层级的政府共享的事权，才有必要针对可能发生的行政法规范的冲突进行分析、研究和解决。而目前，我国绝大多数事权在不同层级的政府之间呈现筒型分布的特征，即各级政府享有事权的范围口径基本呈现“上下一般粗”的状态，这就大大平添了诸多实无必要的行政法规范总相冲突的可能性。
    最后，行政立法权纵向划分的协调问题。我国采取是“一元两极多层次”的立法体制：“一元”是根据我国单一制的国家结构形式和统一的、一体化的立法体制而作出的判断，即“全国范围内只存在一个统一的立法体系”;“两级”是指“中央立法和地方立法两个立法权等级”;“多层次”是指中央立法和地方立法“都可以各自分成若干个层次和类别”.[6]如果说中央与地方的事权划分存在结构性缺陷的话，那么立法权纵向划分的协调不力则无疑将这一缺陷愈加放大了。一般说来，各级政府所享有的立法权的范畴应当与其相应的职权和责任相适应，而各层级立法权的明确划分则是其主要的表现形式。然而我国现行法律制度对该问题的观照却十分有限。一方面，除了《立法法》第8条所列举的10项专属于中央的立法事项以外，其余的立法事项实际上并未在中央和地方间作一明确的划分，这就为地方立法同中央立法的冲突提供了广阔的制度空间。另一方面，在行政法规范的论域内，如果说针对行政规章的规定相对明确的话，则目前对于行政规章效力位阶的制度设计则令人遗憾。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”由于第80条第二款已经规定：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内较大的市的人民政府制定的规章”,故第82条的规定核心实际在于明确部门规章同省级地方政府规章效力的同阶性。而由于所谓的“各自的权限范围”并无明确的法律界定，[12]因此该条文实际上为地方立法直接对抗中央立法提供了失当的法律依据，从而进一步加剧了行政立法权纵向划分的困境。[13]由上可知，现行法律制度对行政立法权的纵向划分不仅未加明确，反而有纵容地方立法权膨胀乃至冲击中央立法权之嫌。
    四、行政法规范冲突的解决机制
    从更为宽泛的意义上说，行政法规范冲突的解决机制不仅包括解决具体冲突环节的操作技术问题，更涵了括前置的预防机制和后置的评估备案机制。此三者以时间轴为中心顺序存在并发挥效用，同时又具有紧密的内在逻辑关联。由此，笔者谨从如下三个方面展开论述。
    （一）行政法规范冲突的解决原则
    目前学界对于行政法规范冲突的解决原则问题，并无深入的研究成果积累，基本是因循一般法学理论或者《立法法》相关条文的规定加以解决。一般情况下，主要有如下四个原则。
    第一，先行判断原则。这主要是解决所谓的行政法规范冲突的“真伪”问题，与前文所强调的行政法规范冲突的四大构成要件相呼应，具体可分解为对事实载体是否属于同一法律关系、相互冲突的行政法规范是否均为现行有效、适用不同的法律规范是否会导致不同的法律后果等。其中需要强调的是对法律规范是否有效的判断基准问题。关于无效的情形，《立法法》第87条作了明确的规定，包括五种，即：超越权限；下位法违反上位法规定；规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方规定；规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤销的；违背法定程序的。除此外，作为一般法的不同于特别法、作为旧法的不同于新法等也有可能导致冲突的行政法规范之一方丧失构成实质冲突的可能。可见，在一些情况下，先行判断可以发挥“去伪存真”的效用，避免在“伪行政法规范冲突”上浪费宝贵的法制资源。
    第二，上位法优于下位法原则。这是基于一般的法律位阶理论而确定的上位法优先原则，通常将其视为依法行政原则的题中之义，即“在下位法的原则、内容与上位法发生冲突时，执法机关应适用上位法而不应适用与上位法相抵触的下位法。”[7]而《法规规章备案条例》第10条规定：“国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章，就下列事项进行审查：……（二）下位法是否违反上位法的规定。”这可谓是在实践环节对上位法优于下位法原则的直接确认。《立法法》第79条第二款规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章”;第80条第二款规定：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内较大的市的人民政府制定的规章”;第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力”.这实际上就初步划定了行政法行政法规范之间的位阶谱系。
    第三，特别法优于一般法、新法优于旧法原则。《立法法》第83条规定：“同一籍贯制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”值得一提的是，该原则与上位法优于下位法原则均为进行“先行判断”的常用方法，亦同为法理学的一般性理论，故不再赘言。
    第四，有权机关裁决原则。这主要是针对适用上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等诸原则无法实现冲突解决的情形。如，针对新的一般规定与旧的特别规定的问题，《立法法》在第85条作了进一步规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何使用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。”又如，《立法法》第86条（三）规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”《法规规章备案条例》第15条也规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。”第18条还补充规定：“根据本条例第十五条作出的处理结果，可以作为对最高人民法院依照行政诉讼法第五十三条送请国务院解释或者裁决的答复。”当然，作为国家最高行政机关的国务院是否适合担当裁决机关尚值得商榷。[14]
    由上可知，目前法律规定的冲突解决方案实际上是对不同的行政法规范冲突作了静态和动态的划分。静态解决方案主要针对不同层级、同一层级不同时间颁行或具体规制面向有明显差异的行政法规范之间的冲突，其解决方式也均为先在的、既定的原则体系，便于操作且结果确定；而动态的解决方案则主要针对更为广泛存在的同一层级的行政规范的横向冲突问题，其核心要素在于通过确定适宜的争议解决机关而实现规范冲突的解决，在实际操作上具有周期长、环节多、视具体情况不同而导致的冲突解决结果不确定、难以预测等特征。
    （二）行政法规范冲突的预防与调谐机制
    之所以采用“调谐”的表述，是由于除了传统上理解的冲突解决机制外，还应当考虑到将行政法规范冲突“扼杀在摇篮里”的预防机制以及旨在总结经验教训的评估与备案机制。
    1.行政法规范冲突的预防机制
    这是指通过特定制度的构建尽量避免行政法规范冲突的发生或者行政法规范由隐性冲突向显性冲突转化的相应机制，其目的在于尽量杜绝行政法规范冲突的产生或者阻断其由潜在冲突向现实冲突转化的路径。这里主要强调如下两种机制。
    第一，完善相关的备案审查制度，要在法律法规备案时审查是否存在规范冲突问题。备案不仅仅是一种登记、存档的形式上的备份，还应包括内容上的实质审查。因此，备案和审查应紧密联系，要附带审查是否存在上位法和下位法的冲突问题，否则备案制度就容易流于形式而无任何实际意义。[8]根据《宪法》、《立法法》和《地方组织法》的有关规定，地方性法规、自治法规必须报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章必须报国务院备案。接受备案的机关在必要时可以审查下级立法主体报送的规范性法律文件，督查上位法和下位法的冲突问题。对此，《立法法》第89条作了相应的原则性规定，而《法规规章备案条例》则作了更为明确的规定。
    第二，完善立法协调与沟通制度。一方面，中央针对不同地方可能产生立法冲突的事项实施积极的介入，把可能引发冲突的因素扼杀在相关行政法规范制定的过程中。另一方面，不同地方进行类似或相关事项的立法时应当建立相应的沟通与协调机制，这一点对于当前正处于蓬勃发展期的区域经济一体化具有额外重要的意义。目前认可的主流区域性立法合作机制有二。一是建立区域性立法协调联席会议制度和立法协调委员会，定期就有关立法事宜进行交流与协调，就区域经济建设协调发展的问题通过联席会议达成共识。[9]在此基础上建立对区域内地方性法规的统一审议制度或者统一审查制度，并提出审议结果的报告和草案修改稿、提出审查报告和草案修改稿。二是构筑区域立法信息交流平台，可以通过地方政府间官方联合建立立法信息交流网站等方式使区域内各地区的地方性法规的制定和修改事先进行沟通。[2]
    2.行政法规范冲突的发现机制
    目前行政法规范冲突的发现机制主要有三。一是人民法院在解决具体争讼过程中发现的行政法规范冲突，二是相关行政主体在具体适用过程中发现的规范性冲突，三是有权机关在对拟出台的行政法规范的审查、备案的过程中发现的规范性冲突。然而这三种发现机制的实际效用都较为有限：人民法院的被动性和谦抑性决定了具体争讼难以成为发现行政法规范冲突的主流机制；具体适用机关往往是在冲突发生之后才能“发现”,预防效用不足；审查备案机关虽然可以“未雨绸缪”,然而实践中普遍采用的形式审方式又大大降低了发现冲突的概率。笔者认为，可以通过建立高效的制度途径，将社会的监督很好地引入，并使之成为一项崭新的行政法规范冲突的发现机制。值得一提的是，目前已经有地方性法规作了此方面的初步尝试。如2013年1月1日施行的《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第8条就明确提出了其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民对规范性文件的“审查建议权”,这无疑是一项很好的地方立法尝试。倘若在实施过程中获得成功，将其经验引入国家立法的层面加以规定亦未尝不可。对此，中央也应在充分总结地方立法经验的基础上给予充分的引导和推广，从而形成“上下并举”建设法制的良好局面。[10]
    3.行政法规范冲突的解决机制
    预防机制的效用毕竟是有限的，当行政法规范冲突不可避免地发生后，就必须及时采取科学、有效的解决机制加以应对。解决机制的核心实际上就是以行根据政法规范冲突的解决原则以及相应的法律规则对具体的冲突现象加以适用的过程。由于前文已有相关论述，此处不赘。但作为强调，谨对其实施逻辑描述如下：
    （三）行政法规范冲突解决后的评估与备案机制
    不同于立法过程中的评估备案，这里的评估备案指的是在行政法规范冲突发生并解决后，对于上述冲突处理过程与结果进行经验和教训的总结，并通过评估与备案的方式争取杜绝类似行政法规范冲突再次发生或为类似的行政法规范冲突的解决提供经验支撑，以此来逐步实现行政法规范冲突解决效率的提高。目前在我国这尚属立法空白。关于评估与备案主体的选择问题，可以同级和上级政府为主、以同级人大为辅的原则最终确定。当然，设立相应的独立机构无疑将更能够确保评估与备案的效率。
    郑毅（1983-），男，汉族，中央民族大学法学院讲师，法学博士。
    【注释】
    基金项目：国家社会科学基金2011年度重点项目《中央与地方事权关系法律问题研究》（11AFX010）；教育部新世纪优秀人才支持计划（NCET-11-0844）。
    [1]该判断的宪法和法律依据主要包括《宪法》第89条、《立法法》第9条、第56条、第71条和第73条等。
    [2]本文论域中的“法律规范冲突”和国际私法意义上的“法律冲突”由于载体--“规范”的同一性而并不具有本质区别，只是前者对“规范”进行了额外强调而已。为了兼顾两种表述形式，这里暂且用“法律（规范）冲突”的表述。
    [3]有学者还认为“同一法律事实的不同规定分别是由不同立法主体制定”亦是法律规范冲突的构成要件之一，笔者以为这种观点值得商榷。参见李金刚，肖晚祥。地方性孩规与部委规章冲突成因及解决机制[J].贵州省政法管理干部学院学报，1999（4）：4.
    [4]最高人民法院于1997年8月8日作出的《关于审理水行政征收案件应适用国办发【1995】127号文件请示的答复》中指出：“根据《中华人民共和国水法》第32条、第34条的规定，实施取水许可制度的步骤、范围和办法以及征收水费、水资源费的办法应由国务院规定。国办发【1995】27号文件‘经国务院同意',由国务院办公厅下发的。该文中关于’对中央直属水发电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费‘的规定，应当作为人民法院审理有关行政案件的依据。”这可谓是对“其他国务院的规范性文件”的行政法规范效力的直接确认。（金伟峰，张效羽。论国务院规范性文件与省级地方性法规冲突的处理[J].法治论丛，2008（6）：97.）然而金张文却同时认为：“依照有关法律公布行政法规和规章的’国务院令‘也不属于国务院规范性文件的范畴”,笔者认为这一观点值得商榷。
    [5]当然，也有学者从其他视角对这一问题进行了研究。如李金刚、肖晚祥：《地方性法规与部委规章冲突成因及解决机制》，载《贵州省政法管理干部学院学报》1999年第4期；金伟峰、张效羽：《论国务院规范性文件与省级地方性法规冲突的处理》，载《法治论丛》2008年第6期；国庆：《论地方性法规和部门规章的冲突与效力关系》，载《技术与市场》2009年第2期；等等。
    [6]这里所谓的“不同位阶”,指的是行政法规范的位阶，而非行政法规范制定主体的位阶。
    [7]根据《立法法》第73条的规定，省级政府规章同其他省、自治区所辖的较大的市的政府规章都可以为执行同一部法律或行政法规而作出规定，因此在特定情况下是有可能产生冲突的。而且，虽然规范位阶不同，但是由于制定主体之间却无法律上的隶属关系，因此这类冲突理应被视为横向冲突。
    [8]虽然积极冲突和消极冲突的划分标准同前述两类冲突并不一致，但鉴于其重要性的考量，故此处特给予专门探讨。
    [9]可参见易凌：《长三角海洋法规差异冲突与协调研究》，载《法治研究》2010年第2期；何辉利：《环渤海区域经济一体化与地方性法规冲突的解决机制》，载《河北理工大学学报》（社会科学版）2009年第5期。
    [10]《立法法》第73条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”而1992年经国务院批准，淄博市被正式列入“较大的市”之列。
    [11]当然，与事权问题紧密相关的还有中央与地方间财权的配比、利益的分野及需求表达等诸多要素，但均以“事权”作为逻辑的纽带。何辉利。环渤海区域经济一体化与地方性法规冲突的解决机制[J].河北理工大学学报（社会科学版），2009（5）：30.
    [12]《立法法》第71条“本部门的权限范围”、第73条“本行政区域的具体行政管理事项”可视为对“各自的权限范围”的理解，然而上述两个条文本身的界定和表述本身就是高度抽象的，故实际操作价值有限。
    [13]实际上，许多国家以“中央部的层级在地方政府之上”的制度安排作为一条重要的中央对地方实施监督的途径。如同为单一制国家，英国的部长可基于法律的授权直接对地方政府发出指示，以要求后者采取某种行为；亦可采用通令的形式向地方政府解释中央法律或政策，提出对策建议，或要求地方政府提供特定的信息等。王名扬。英国行政法[M].北京：北京大学出版社，2007:64.
    [14]对此，西方国家大多由司法机关进行判断，而我国法院目前仅有消极的判断权--即只能根据自己的判断选择对某一行政法规范拒绝适用，却不能对其规范效力作出直接评价。此外，考虑到我国司法机关的实际地位亦有限，因此尚不适宜建立对行政法规范冲突的司法审查机制。实践中行政法规范内部冲突的的裁决机关主要是国务院，这在形式上并无异议。但是鉴于此类规范冲突的多发性和国务院应对能力的有限性，因此可否考虑在全国人大常委会下专设相应的裁决机构，甚至可以同相应的备案审查机构合署办公，这无疑会加强对行政法规范的审查力度，从而预防和减少行政法规范冲突的发生。当然，许多可行性细节尚需进一步的论证，囿于研究旨趣，此处不再展开。
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