刘松山：香港基本法实施中的“民意”

    摘要: 民意在香港基本法实施过程中发挥了十分重要的作用。中央政府和特别行政区政府应重视民意，妥善处理好立法与主流民意的关系，在吸收民意的过程中注意遵循一些基本原则，以保证基本法的有效实施。
    在政治社会，“民意”是一个被经常使用的名词。任何政治力量无论在登上权力舞台前还是登上权力舞台后，对民意都有格外的关切。香港特别行政区基本法实施十年以来，“民意”几乎成为香港政治生活中的日常用语，民意对基本法的实施也起着十分重要的作用。特别在涉及香港基本法实施的一些重大问题上，民意总是以无比强劲乃至出人意料的力量表现出来，力图影响和左右基本法的实施。从港人在内地所生子女在香港的居留权问题，到2007年香港特别行政区长官及2008年香港立法会的产生办法问题，再到基本法第23条的立法问题等等，都可以看到民意所产生的巨大影响。因此，关注和重视民意，仔细听取、分析、引导和妥善处理民意，对于保证基本法的有效实施，保持和促进香港的长期繁荣和稳定，具有重大意义。
    一、香港基本法中有关民意表达的自由和权利
    为了科学考察民意在香港政治生活中的地位和作用，妥善地处理民意对基本法实施的影响，有必要将民意与香港居民的投票联系起来。当然，这里的投票仅是指被基本法确立为最高目标的普选式的投票。
    1．基本法中有关投票的民意表达
    民意表达既可以是一种民主，也可以是一种自由。民主的表现方式主要是选举，自由的表现方式就十分多样，如言论、出版自由，集会。结社自由，罢工自由，宗教信仰自由等。根据基本法的规定，香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。这样，香港居民不仅可以通过享有自由的方式表达民意，还可以通过行使民主权利的方式表达民意。当然，根据基本法的规定，香港居民中只有那些永久性居民才有权以投票选举的方式表达民意。
    2．香港居民投票之后的民意表达与投票式民意表达的区别
    前述言论出版自由，集会、结社自由，罢工自由等民意表达方式既可以用于投票之时，也可以用于投票之后。但是，在基本法实施中，更值得重视和深加研究的是投票之后的民意表达。结合香港的实际，本文所要着重论述的民意，也主要是指香港居民投票之后的民意。在讨论这个问题前，有必要从一般意义上讨论投票之后的民意与投票时所表达的民意的区别。这些区别是：
    第一，从法律程序上看，与投票时的民意相比，投票之后的民意主要是非法律程序性的。投票时的民意必须按照法律规定的投票程序表达，是法定的；而投票后的民意常常可以随意抒发，不必有确定的程序，有更广泛的自由空间。
    第二，从法律效力上看，投票时的民意一旦确定就具有法律效力，它决定政府组织的产生和运行。投票后的民意未必具有确定的法律效力，除非在非常情况下，它可以决定政府组织或者领导人的更替。
    第三，投票时的民意目标和内容单一而集中，它以选举产生政府组织为全部内容；而投票之后的民意则存在一个不断变化的过程，随着政府执政情况的变化以及社会形势的发展，投票后的民意也会不断变化。
    第四，投票之后的民意，在地位和重要性方面，应当让位于投票时的民意。总体上说，投票后的民意是对投票时民意的一种修正和补充，而不能是一种否定和推翻，是投票时民意的一种有限的延续。从这一意义上说，投票之后的民意不适宜对国家机关的活动进行过于频繁和激烈的干预，因为人民在投票时，就已经十分慎重地作出了自己的选择。通常情况下，在投票之后人民要改变自己的投票选择，只能等待下次投票的来临。所以，笔者的观点是，在投票之后，人民应当对自己投票所产生的官员或者国家机关保持必要的信任与尊重，同时，应当继续发挥民意的影响，以监督有关官员或者国家机关忠实地执行法律，从人民的利益出发制定政策。
    二、实现普选前，民意在基本法实施中应当受到格外重视
    根据基本法附件一、附件二的规定和全国人大常委会关于2007年香港特别行政区行政长官和2008年香港立法会产生办法的决定，香港特别行政区长官和立法会的产生，需要从香港的实际情况出发，循序渐进地发展民主，最终达至行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生和立法会全部议员由普选产生的目标。也就是说，在香港特别行政区，广大居民在目前情形下还不能完全通过投票产生自己的行政长官，不能通过投票产生立法会的全部议员。在此情形下，香港居民通过投票选举行政长官和立法会议员以表达民意的权利实际上是受到了一定限制。
    但是，我们也应当注意到，投票时香港的民意欠缺，有着重要的历史背景。一方面，香港有150多年殖民地的历史，在中国政府恢复对香港行使主权后，香港本地的情况也比较复杂，这种情形使得在香港现在实行完全的普选有实际困难。另一方面，在香港回归祖国后，为维护国家主权的统一和领土完整，中央人民政府必须有效地对香港行使主权，并努力保持香港的繁荣和稳定，这种情形也使得在香港实现普选式的民主需要一个过程。
    但是，笔者以为，重视投票后的民意表达可有效地补救投票时民意表达的欠缺。也就是说，与投票时民意得到充分表达的情形相比，投票后香港的民意表达应当在特别行政区政府和立法会进行施政、决策等过程中，在基本法的实施过程中，发挥更大的作用和影响。因为：
    第一，投票后的民意表达很可能是在投票时未能得到表达的民意的释放。在行政长官和立法会产生后，行政长官和立法会有必要倍加关注投票后的民意表达，因为假设实行普选，这些民意的力量有可能是投票时的反对者。行政长官和立法会的组成人员反思这些反对者何以要反对自己，进而尽力考虑和吸收反对者的意见，不断完善自己的施政和决策。
    第二，虽然现有的行政长官和立法会产生方式是现时条件下所能实施的最好办法，但也必须承认，只要没有实行普选，行政长官和立法会产生的合法性，与实行普选条件下二者产生的合法性相比，显然存在一定的不足。所以，更加重视和吸收投票后的民意，在一定程度上是对行政长官和立法会产生的合法性不足的补救。
    第三，在产生行政长官和立法会的过程中，投票的民意如果未能得到充分表达，则有可能产生影响香港社会和政治稳定性的消极因素。所以，在行政长官和立法会产生后，不断拓宽民意表达的渠道，充分尊重和广泛吸收民意，有利于消除那些威胁政治和社会安定的潜在因素。
    三、基本法实施中香港民意表达的一些特点和作用
    就笔者之见，基本法实施中的香港民意呈现以下特点：
    1．香港民意表达的内容和方式很大程度上受到香港历史背景的影响
    香港自古以来受中国历史和文化的影响至深至巨，但近代以来又沦为殖民地，很大程度上受西方文化的影响，所以，在基本法实施中，其民意诉求的内容以及方式不可避免地会既打上中国历史的烙印，又受西方法律文化和民主思想的影响。中西方民主思想、法律文化的冲突将长期在香港的民意中展现出来。
    2．香港的民意表达会呈现出异常复杂的景象
    这也与香港特别的历史密切相关，同时又与香港在国际国内所处的特殊地位密切相关：
    第一，中、英两国对香港的巨大影响，使得在香港居民中不可避免地会出现在感情和思想上受中国影响更深或者受英国影响更深的两种倾向，这两种倾向在基本法实施中无疑会对香港的民意表达产生巨大影响。
    第二，香港在国际经贸特别是在国际金融和航运中所处的地位，使得当地的居民和人员分布异常复杂多样，这种情况进一步使得香港的民意诉求呈现出千差万别的景象。
    第三，香港的特殊历史和现实情况，使得境外的各式政治力量在香港得以有立足之地，而这些政治力量各怀意图，完全可以借助民意影响基本法的实施，发挥自己对香港乃至对中国中央人民政府的影响。
    第四，香港是完全实行新闻自由的地区，香港媒体经营的情况又比较复杂，这种现象不可避免地会使得媒体受各种政治力量或者个人因素的影响，在基本法的实施中扮演独特和复杂的角色。
    第五，需要特别注意的是，香港的非永久性居民占了不小的比例，而永久性居民和非永久性居民对香港的稳定、繁荣和发展所负的责任，以及他们对待中央政府的态度也许会存在重要差别，这种情况不可避免地会使得他们的民意表达源于不同的动机和目的。即使在香港将来实现普选后也依然会存在这一现象。这是值得我们深切关注的。
    第六，香港的民意表达尚处于一个成长发育的阶段，在这一阶段，一些不成熟的、零碎的、非理性的因素不同程度地存在。这个问题下文还将述及。
    3．香港的民意表达有可能要经过一个与中央政府逐步磨合的过程
    香港有一百多年殖民地的历史。客观地说，基本法虽然确立了在香港实行“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”的方针，但是，由于长期与中国的分离，对内地情况了解不够甚至存在误解，香港部分居民对中国政府的这一方针最初可能持有怀疑和不信任态度，因此，在基本法的实施过程中，一遇到涉及中央政府与特别行政区的关系问题时，民意中有可能产生对中央政府的不信任甚至是恐惧、抵触和对立的情绪，这样的情况已经发生并且可能不会在很短的时间内全部消除。但是，随着时间的推移，特别是香港居民逐步体认到中央政府推行“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”的坚定决心后，香港的民意也会不断地认同和支持中央政府，对立和不信任的民意成份将会不断减少。
    4．香港的民意表明，全国人大常委会应当审慎释法，特别行政区政府的立法应当更加关注民意
    从香港的民意反映看，全国人大常委会的释法有两个问题值得注意：
    一是，考虑到香港民意的反映，人大常委会的释法可以尽可能地克制和减少。
    基本法规定香港实行高度自治的同时，又规定，对基本法的解释权属于全国人大常委会，全国人大常委会授权特别行政区法院对基本法自治范围内的条款进行解释。但在实践中，对于何种情况下人大常委会才需要或者是必须释法，常常存在一些复杂的不易判断的因素，释法的必要性不仅是法律问题，也可能是政治问题。在基本法实施后，特别是在香港民意与中央政府的磨合阶段，人大常委会对释法应当持十分谨慎和克制的态度。总之，高度自治要更多地让香港居民自己去摸索和推动各项事业的前进。
    二是，从长远看，人大常委会依据立法原意释法的倾向，可以稍作淡化，而在释法内容中对民意因素的考虑，可以适当加重。
    法律解释是个十分复杂的问题。在基本法实施初期，以基本法的立法原意为依据解释基本法，是有充分理由的。因为：一方面，就基本法设计者的预见而言，他们所考虑到的法律条款的内涵无疑是时间距离越近，对有关问题和事项的规范就越周到和准确。另一方面，在基本法实施初期，立法原意是相对容易理解和捕捉的，所以，着重用立法原意来解决基本法实施初期的解释问题，是必要的和相对科学的。但是，从长远看，立法原意就会逐步淡化和变得遥远，甚至因为变得不太适应现实的需要而成为历史，而基本法是长存的，它需要有长久地解决问题的适应性。那么，在立法原意日渐淡漠模糊甚至消失而基本法的相关条款又不具备修改条件的情形下，
    人大常委会释法的依据是什么呢？这可以有不少的考虑，但笔者以为，香港当时的民意应当被纳入考虑范围。因为民意是鲜活的、应时的和反映迅敏的，在特定的情形下，它代表了基本法适应现实和规范现实的精神，人大常委会在释法中更多地考虑民意的因素，当然就会增加释法的适应性和权威性。
    而与此同时，香港政府在立法过程中也应十分注意分析和吸收民意。当特首和立法会的意志与民意出现不一致的情形时，香港的立法机关作出怎样的决策，也是十分复杂和敏感的问题。不久前，立法会对基本法第23条的立法与民意发生的不一致，最终导致了立法会的立法推迟，是值得深加关注的例子。[1]而同样值得关注的是，2005年底，立法会在对香港2007年行政长官和2008年立法会的产生办法修改议案的表决中，出现了未获三分之二多数通过的情形，这样的表决结果与当时香港的主流民意也未必是一致的。[2]这两个例子表明，香港政府在立法过程中如何妥善地处理好与主流民意的关系，直接关系香港立法的成败得失，关系香港的稳定、繁荣，以及香港民主的发展前景。
    5．香港的民意表达将随着基本法的实施而逐步走向成熟
    一是，随着香港民主的不断发展，香港居民在民主实践中将会逐渐积累经验，民意表达的内容和方式将逐步趋于成熟和稳定。民意与民主是密切相关的东西，民主经验的积累是成就有序、稳健和成熟民意的必要条件。
    二是，从长远看，香港有可能会产生类似政党的社会组织，或者说，政党制度会产生和走向成熟，这一情况会使民意的表达出现整合、分类和有序的情形。
    三是，随着香港与内地在政治、经济、文化方面来往和交流的不断加深，香港居民与内地人民将逐步融合，香港居民对内地特别是中央政府的了解和信任会逐步加深，误解和隔膜会日渐消除，那种对内地特别是中央政府带有抵触和对抗性情绪的民意会日渐减少和消除。
    四是，基本法的实施本身也是一个长期的过程。在这一过程中，全体香港居民需要不断适应基本法所设计的一套全新的制度，并逐步积累经验，香港民意的形成和发展也必将随着居民对基本法的适应和经验的积累而逐步走向稳练和成熟。
    五是，随着内地民主政治的不断发展，香港的民意也会逐步走向成熟。香港虽然实行不同于内地的政治、经济和社会制度，但是，内地各项事业的发展与香港的繁荣和稳定密切相关。可以说，内地民主政治的发展状况直接影响到香港的民意反映。现在，内地的民主政治事业正在不断发展，从长远看，必然会有更为进步和乐观的前景，这对消除香港民意中对中央政府的不信任乃至过激情绪，使之趋于稳健和理性，必将具有重要意义。
    四、吸收香港民意应当遵循的原则
    中央政府和特别行政区政府如何准确地预见、分析、把握香港的民意，特别是科学地、妥善地吸收乃至引导和借用香港的民意，是一项十分复杂的工作。其中，如何吸收香港的民意至为重要。笔者以为，做好这项工作，大致应当遵循以下原则：
    1．应当维护国家的主权统一和领土完整
    中国政府恢复对香港行使主权后，如何有效地维护国家的主权统一和领土完整，仍然是中央政府和特别行政区政府长期面临的一项课题。由于香港情况的复杂性，其民意表达中对国家主权统一和领土完整构成损害的因素不可避免地会存在，对这样的民意，有关方面应当拒绝吸收。
    2．应当遵循基本法确立的中央与香港关系的基本准则
    基本法对中央与香港特别行政区的关系作了明确和全面的规定，确立了中央与香港关系的基本准则。香港的民意表达应当维护这些基本准则，对于违反这些基本准则的民意，中央政府和特别行政区政府都不应当接受。
    3．应当不损害“港人治港”、“高度自治”的原则
    基本法对“港人治港”、“高度自治”的事项作出了广泛和明确的规定，为实现“一国两制”提供了重要保障。香港的民意表达应当维护基本法的这一精神。对于民意表达中那些即使是倾向于中央政府，但不利于甚至是有损于“港人治港”、“高度自治”的因素，中央政府和特别行政区政府也不应当吸收。
    4．应当总体上维护特别行政区国家机关的稳定运行
    特别行政区的行政长官、行政机关、立法会和司法机关等机关，都是依据基本法的规定，根据香港的具体情况民主产生的，这些机关的稳定运行直接关系到香港的繁荣和稳定，关系香港居民的切身利益。总体上说，香港的主流民意有责任维护特别行政区机关的权威，保证特别行政区机关的稳定和有效运行。除非出现非常特别的情况而必须考虑诸多复杂因素后再慎重决策，有关方面对于干扰、影响特别行政区机关依法运行的民意应当不予接受。
    5．应当着眼于香港民主政治发展的长远
    总结前述几项原则，根本的一点就是，有关方面吸收香港民意必须以保障基本法的贯彻实施为前提。但是，香港的实际情况表明，在可以预见的期限内，民意中不利于基本法顺利和有效实施的诸多因素将不可避免地存在。对于民意中那些不利于基本法实施的因素，无论是中央政府还是特别行政区政府，都应当从香港的实际情况出发，既坚定不移地维护基本法的权威，保证基本法的有效实施，又着眼于香港民主政治发展的长远，采取科学的态度和高超的政治智慧，认识之，处理之。
    注释:
    [1]香港基本法第23条规定，特别行政区应当自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。2005年，香港特首和立法会曾经力推制定法律，落实基本法第23条的上述规定，但是，由于香港的民意反对过于激烈，特别是由于7月初爆发了几十万人的大游行，这一立法不得不暂时推迟。
    [2]那一年，香港特首提出政改方案，力图对2007年特首和2008年立法会选举朝进一步的民主化方向迈出一步，香港主流的民意也支持这一措施，但是，由于一些复杂的原因，这个方案在表决时只获得了立法会过半数而未获三分二通过，因而未能生效实施。
    刘松山（1966—），男，汉族，江苏如皋人，华东政法大学法律学院教授。
    来源：《法学杂志》2007年第5期。