秦前红：中国共产党未来长期执政之基——宪法共识下的依宪执政、依宪治国

    摘要:宪法乃一国之根本大法，是治国安邦的总章程。依宪治国是新中国民主、法治发展的历史经验总结，也是改革、开放的现实必然。依宪治国的最基本意涵就是完整、严格地实施现行宪法，其意涵的合逻辑延伸就是赖以实施的宪法必须是一部优良的宪法。依照宪法治国能制约权力专横，防止权力腐败，凝聚全民共识，坚定人民对法治发展的信心，给予人民关于未来的良好预期，为执政党提供最坚实的合法性基础。要实现依宪治国，当下最急需的是执政党依法执政、提高人大的地位、尊重司法规律。
    关键词:依宪治国 依法执政 人大地位 司法规律
    宪法共识是最根本的国家共识
    依宪治国这一理论主张和治国纲领在当下已取得基本社会共识，但这一共识的取得却经历了漫长而艰难的过程。2004年，亦即新中国成立55周年后，国家最高领导人才明确提出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。”①2012年，习近平主席再次重申：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。”②依宪治国作为治国执理政的根本理念被确立的艰难，其实深刻表征了中国民主、法治发展的艰难。
    在一个全新的国家性质之下，国家的治理形式、治理技术是否必须完全推倒重来，这是在经过了长期摸索并付出巨大代价后才逐步认识清楚的。中国共产党曾经是一个依靠枪杆子取得政权的革命党，其所抱持的革命理念和意识形态使其怀有一种浪漫主义的使命期许，即：不仅要砸碎一个旧世界，还要建设一个世界。为此她意欲摒弃一切旧的上层建筑，这其中首要的是废除旧的法权。1949年2月22日，中共中央颁布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》(以下简称《指示》)，全文不长，1000多字，但里面的几个核心观点颇值得关注。第一，“废除国民党的《六法全书》，人民的司法工作以人民的新的法律作依据”;第二，“在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据”;第三，“司法机关应该经常以蔑视和批判国民党《六法全书》及其他一切反动法律、法令的精神，以蔑视和批判欧美日本资本主义国家的一切反人民的法律、法令的精神，来从事法制建设”。《指示》发布以后，1949年3月，华北人民政府发布的训令《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》和同年9月中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条，也都重申了中国共产党的这一立场。至此以后很长一段时间内，中国法律界都在为法律的阶级性和继承性争论不休，法制所蕴含的制度文明要素在这种争论下被深度遮蔽，由此而决定了新中国法制发展的一种特殊路径：革命话语笼罩法治话语，最高领导人和主管政法的主要负责人的法理念和法思想，对法制发展的方向和品质发挥着至关重要的作用，这其中领导人的见识和阅历又成为决定民主、法制的发展态样的关键条件。③1954年，毛泽东主席亲自参与起草的宪法颁布施行，但54年宪法很快即被虚置。“文化大革命”期间，国家陷入“无法无天”状态，直到1979年，中共中央才重新强调社会主义民主的制度化、法律化，并提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针。可见，建国之后的前30年，整个中国社会对法制的地位和作用认识是十分模糊并且摇摆不定的。只有在经历了文革十年劫难后，人们才深刻认识到，没有法制就没有国家长治久安。
    对革命战争经验的路径依赖，曾经是建国后很长一段时间主导治国理政的基本思维范式。大规模的群众动员、阶段式的战役总体行动、自上而下的严格服从、因情而变的政策驱动、政治动员下的对超常精神意志的重视等，都是极富成效的革命胜利法宝，以致于进入和平建设时期，执政党乃至整个国家体制很难摆脱对上述经验模式的尊崇和仿效。运动式执法直至今天还被反复袭用，其根源也与此种路径依赖大有关系。
    从比较法的角度看，西方政党的运行是以选举为中心来展开的，选举是政党获取、执掌权力的“合法性”方式，政党一旦进入权力体制之中，它自身就成为一个被监视和控制的对象，在严格的法治主义背景下，执政党的权力边界颇为清晰;中国执政党执政的“合法性”并不依靠周期性的选举“授权”，而是来自于“革命成功的事实”和“改革开放的实效”，党缔造军队、创立国家的事实即使党成为国家、军队的当然领导者。执政党的组织和执政党的领导人的权力由于没有具体的法律可以依凭，其权力的边界是极为模糊的，所以立法权、司法权、行政权都可以最终归结到党的领导权这一元中，党对所有国家权力的干预似乎也成为当然之义。但党的角色与国家机关的角色若无区隔，那么，通过法治建立权力运行秩序几无可能，依宪治国更是无从谈起。
    宪法共识是最根本的国家共识。在中国当下这样阶层众多、利益多元的社会环境里，人们的观念、见解必然形形色色。如何避免因观念的歧见造成行动的冲突，如何防止因利益的纷争引发彼此的对抗，如何消弭各人自以为是而带来的社会混沌无序，意识形态、宗教信仰、道德、法律无疑都是重要调节手段。但只有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密的立宪程序外化而成的宪法，才能凝聚全民最大的共识，并具有最强的稳定性、权威性。宪法乃一国之根本大法，是治国安邦的总章程。
    依照宪法执政为执政党提供了最坚实的合法性基础。打江山、坐江山，改革开放的政绩实效曾是执政党执政的重要依据，但依宪执政则是执政党未来长期执政的最重要前提。宪法能把执政党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一;宪法确立党的民主与人民民主发展的轻重缓急秩序，避免中国民主发展陷于民粹和僵滞;宪法确立了执政党的宪法地位，使执政党的领导有了宪法和法律的支撑与保障;宪法要求“一切政党和社会组织必须在宪法和法律范围内活动”，从而能够厘清党的行为与国家行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。
    依照宪法治国能制约权力专横，防止权力腐败。绝对的权力导致绝对的腐败，这是被历史反复证明过的普适性真理。法治能够规约权力，民主能够让权力谦卑，这亦是政治文明的一条重要规律。作为民主制度产物的宪法能够借由人民代表大会的授权与监督制度、公民言论自由制度、真实的选举制度，来保证权力源于民、属于民、依于民、归于民，从而展现社会主义民主的真谛;宪法，规定的预算决算制度、审计制度、财政税收制度，如能严格恪守，则可以打造一个廉能政府，防止政府权力无限地扩张;宪法确立的公民基本权利制度构成政府权力的边界和政府施政的目的，而司法机关严格依照宪法、法律行使职权，则能有效防范公权侵犯公民利益，形塑公平、正义的保护者的高大形象。
    依照宪法治国能给予人民关于未来的良好预期，并能为人民提供梦想成真的机会。尽管关于幸福的理解有着强烈的主观向度，但人格有尊严、权利有保障、发展有机会、未来有预期，却是构成最大公约数的幸福衡量标准。中国有着由法律、法规、条例、政策构成的多种行为准则体系，但只有以宪法为根本的行为准则，才能力避准则林立造成人们行为选择的无所适从，以宪法为核心的法治统一，实质是引领人民生活的行为判断标准的统一;宪法能够把人民当家做主、自由自主支配生活的诉求制度化、法治化，使其“不以领导人的改变而改变，不以领导人看法和注意力的改变而改变”，从而避免因权力的恣意带来社会生活的彷徨无措;对宪法的忠诚集中表征了对国家、民族的忠诚，宪法被尊重和恪守，是人民对国家、民族抱有信心的力量源泉。
    实现依宪治国亟需解决的问题
    依宪治国的最基本意涵是全面严格地实施现行宪法，其意涵的合逻辑延伸就是赖以实施的宪法必须是一部优良的宪法。如果宪法存有缺陷或者严重落后于现实需要，就必须及时启动宪法的修改进程。
    在当下中国，要实现依宪治国的目标，有几个紧迫性的问题必须很好地处理：
    第一，执政党必须依法执政。政党政治是现代政治的基本形态，但中国政党的产生、发展轨迹与西方政党却有着显然的区别。中国是先有党，后在这个党的领导下建立军队、夺取政权、建立国家，党在成立之初就是革命党、领导党;西方政党大多在国家建立之后，由不同的利益派别依循宪法上的结社自由自愿设立，然后通过选举竞争的手段去获取国家权力，实现政治利益。西方政党自出生之初就在宪法、法律之下，自然很难完全逸出法律轨道，脱离法律约束，而中国革命党最初成立的宗旨就是推翻一个既存的法律秩序。革命胜利后，由于特定意识形态和价值追求的原因，革命党又不得不致力于建立自己新的法统，这样便造成特定情势下党与法的紧张关系。在建国初期和高度集中的计划经济时期，由于不断革命论指导下的周期性社会大规模运动，以及国家高度经济垄断造成的社会利益的单一性，使得革命党很自然地形成对战争年代管理和动员方式的路径依赖。当中国开启以市场经济为主导的改革开放航程后，社会利益的多元性使得单一的政策管理方式应对起来左支右绌，而政策的模糊多变性又使得社会大众不能形成关乎利益的安定性预期。国家政权管理者经过历时态的代际传替后，仅靠武力征伐、流血牺牲来证成执政的合法性已面临说服力的不足，必须另辟法理合法性的途径。尤为重要的是，一个曾经依靠核心意识形态约束、理想主义追求和严密的组织性控制来保证自身纯洁性的政党，在和平执政时期，由于执政任务的多样性、党员规模的巨大性、意识形态约束的有限性，出现了频度和广度很高的腐败问题。上述因素导致依法执政成为执政党维持生机和活力必须直面的严峻课题。执政党依法执政必须处理好“党法”与国法、党权与国权、党员责任与公民义务等关系。既要保证党的意志不能超越于宪法、法律所代表的国家意志，又要保证一切党组织和党员个人的活动都要接受法律的约束，还要保证党的职能与国家机关的职能有明晰的界分。近年来，党政不分、甚至党组织包办代替一切国家机关职能的现象有愈演愈烈之势，这不仅造成机构叠床架屋、组织效能低下，而且由于现行法律下党组织司法可诉资格的禁止性，助长了部分地方党组织领导人权力行使的恣意与专横，进而助推腐败的多发与高发，执政党执政的权威性资源也因之高速流失。在坚持执政党执政地位与人民当家做主的双重考量下，一个合理的制度安排应该是执政党以适度的数量优势和绝对的质量优势，支配并领导各级人大，再由人大去产生、组织并监督其他国家机关。执政党应尊重政府行政机关自主行政活动，不得干预司法机关独立行使职权的活动。
    第二，要提高人大的地位。人民代表大会制度作为最具根本性的制度安排，其初衷就是为了实现执政党的领导地位，克服西方国家政治制度的弊端，本来应该是执政党最具理论自信和制度自信的一项制度设计，但从实践的角度来看，人大制度一直是命运多舛。姑且不谈文革期间一度十几年不能正常开会，就是在改革开放后，人大的地位和作用也时有起伏。人大制度应然上的崇高地位与事实上的尴尬景况构成极大的反差，其原因在所多有：
    人大制度安排的基础理论笼统模糊。比如代表的选择应该是精英主义的还是多元主义的，亦即到底是选举代表时到底是以普遍性、广泛性、代表性为标准，还是以代表参政履职的素质和能力为标准?人大代表应不应该有任期?人大常委会与人大之间关系的理想状况是什么?大量的海外中国公民或者流动的农民工如何产生人大代表?拥有外国户籍的人可否成为中国代表?执政党与其他民主党能否以组织名义各自在人大开展活动?人大与政协良性的关系状态是什么?执政党为了保证对人大的领导地位应保持何种人数比例?在间接选举为主的模式下，如何证成上级人大较之于下级人大更有合法性?如此等等，不一而足。
    人大运行规则粗糙。一个以合议制为主要议决形式的机构，其议事规则的精致性和严密性当然决定了其活动的质量和正当性。在此方面，人大制度表现出巨大缺失。举例说，人大监督一府两院，一府两院以工作报告作为向人大负责的主要形式，但工作报告如不通过其法律后果是什么?至今仍无规定。又比如，人大组成特别问题调查委员会的职权如何启动?启动后如何与其他监督职权衔接?也并无明晰程序规定。
    人大组织体系和会议制度行政化的倾向越来越严重。比如，很多地方党政领导人竟然可以担任三级人大代表。党政干部在人大组成人员的比例高居不下。人大以地域性的代表团会议、小组会议为主要会议组织形式，造成行政领导可以操控会议议程和代表的表达意志。将人大作为党政干部退休的“软着陆”所在地，
    造成这些干部怠于探索人大发挥权威的机制和形式，而习惯于将既往的行政手段、行政思维直接照搬到人大工作中。
    人大职权与党委职权划分不清，导致人大部分职权明有实无。按照宪法和相关法律的规定，人大的职权可大致概括为重大问题决定权、人事任免权、立法权、监督权四项职权。重大问题决定、人事任免权因与党委决策、党管干部的体制相冲突，实际流于形式。监督权的行使也受限于个案是否可以监督、行政主导是否尊重的争论而大打折扣。即便是表面上看似活跃的立法权，实际上也受到执政党组织的控制和影响，在立法规划、具体制度设计等方面均要服从于执政党组织的意见。
    未来人大制度的良性改进应服膺于制约党政权力、促进决策优化、推进人民民主等阶段性目标。而可欲可为的策略性行动大致如下：提升直接选举的人大层级，落实具有过程真实感的差额选举，缩减人大代表的规模，甚至可试验性地探索地方人大与常委会的合并，虚化人大及常委会的决定权，夯实人大的预算、规划监督权。由于人大的人事任免权与党委干部管理权时有抵牾，而执政党的干部任免通常是链条式的统筹安排，一旦其中一人不通过，则会妨碍到干部全局性安排，因此可考虑按照政府首长负责制、司法独立行使职权制的原则和精神，减少人大决定任免人事的范围。
    第三，依宪治国，必须尊重司法规律。运用司法规律的能力是衡量执政党执政能力的最重要标志之一。一个政党是否成熟，其执政能力的高低，从其驾驭、运用司法规律的能力可窥其端倪。中国共产党在过去的革命战争年代和建设时期，曾经对运用行政资源完成社会动员和社会整合驾轻就熟，并取得许多宝贵的成功经验，但在建国后将近30年的时间里(十一届三中全会以前)，一直没能准确认知法律在社会主义国家建设中的应有定位和作用。1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法文本，这一治国方略作为执政党意志的体现，本应更能凝聚全民共识，坚定人民对法治发展的信心，但在其贯彻的过程中却出现了动摇和游移，甚至出现“人治回潮”的不正常现象。近多年，我国为“维稳”所支付的巨大成本，除了与社会转型、社会利益多元化、阶层结构冲突等相关联外，更重要的原因在于法治没有成为解决社会冲突的底线。所谓“人民内部矛盾用人民币来解决”、“越闹好处越大”都是严重偏离法治精神的典型例证。
    中国执政党多年来一直致力于自身的革新，但由于强大的路径依赖惯性，这种革新还远未完成。表现在政党与司法关系尚未合理定位、政党的司法政策摇摆不定、司法发展的人治主义色彩浓厚等方面。这说明中国执政党还未完成对中国司法规律的探索。
    法治从学理上说有着很复杂的表征，但概而言之，法治体现为“政治问题法律化，法律问题制度化，制度问题程序化，程序问题技术化”。没有法治的权威，社会即无稳定的预期，也无长治久安可言。法治发展经历了形式法治和实质法治两个阶段，犹如中国市场经济的形成要补上资本主义商品经济的课一样，社会主义法治国的形成也不能逾越形式法治的阶段。比如“疑罪从无，难罪从轻”以及“法官自由裁量”就是形式法治所体现的司法规律，不可以用任何理由加以拒斥和否弃。
    当下，中国的法治建设在司法层面需要解决好以下几个突出的问题。
    首先，要保证法院的独立审判权威。中国现有的政党制度和人民代表大会体制，既能保证法律体现党的意志和主张，又能保证法官的遴选合乎党确立的标准。在此前提下，应充分支持并保障法院独立行使审判权，并用制度来约束个别部门、机构及其领导人僭越法律来妨碍法院的独立审判;应不断积累和总结通过宪法规定的国家权力体制开展对司法权运行监督的经验，尽量避免舍弃现有体制另起炉灶，导致国家权力体制运行梗阻。
    其次，要正确对待法官的职业化、精英化问题。改革开放30年来，中国法治发展的一个重要成果，就是坚持法学教育的专业化，并用司法考试制度建立法官的准入制度。④本来随着市场经济的发展，法律事务的愈趋复杂化，应该更加坚持法官的职业化培养道路。但近年来，中国社会管理出现的新情势以及司法作为解纷机制显现的某些不足，使党内有些同志、甚至政法机关的负责同志对法官的职业化、专业化产生了动摇。对此，应有足够智慧拨开迷雾，厘清司法人才发展的主流与支流。与此相关联的是要解决转业军人、党政干部过多进法院，挤占专业法律人才进法院空间的问题。片面强调转业军人、党政干部政治素质过硬而罔顾其专业能力不足的做法是不恰当的，且会透支社会对法院专业品质的信赖成本。
    再次，要辩证地看待革命战争时期形成的司法经验。一切以时间、地点为转移，是马克思主义辩证法的精髓。延安时期形成的许多司法经验，比如“马锡五”审判方式，是在战争时期法律事务比较单一、土地空间比较狭小、人口数量不多的环境下形成的，不可无限扩大到一个国家范围内的法治实践。党的工作思维是既要走群众路线，又不能做群众的尾巴。以改变工作作风为名，让司法沦为民粹情绪的工具，只能贬损司法的权威。
    最后，要消解法院系统越来越浓厚的“行政化”现象。这种现象表现为：用管理、考核行政系统公务员的办法来对待法院的审判人员;在法院内部，院长、庭长不审案却对案件裁判有重大决定权;下级法院院长越来越多由上级法院下派，导致宪法、诉讼法所规定审级制度不断虚化;党政干部缺乏基本法律素养却被安排担任法院院长，等等。法院系统的过度行政化，会牺牲法院的自主性，损害法官的职业认同感，并忽略实现公平正义必须遵循的程序规则，导致潜规则的盛行，且易引发司法腐败。祛除法院的“过度行政化”必须坚持审判公开、法官独立审判等一系列法治原则，并借鉴其他国家、地区有益的司法经验，改变执政党对具体司法案件的干预。总而言之，就是将尊重司法的基本规律，提升为执政党治国理政的一项重要原则。
    注释:
    【1】胡锦涛：《在纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2004年。
    【2】习近平：《在纪念现行宪法公布实行30周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2012年。
    【3】秦前红：“服膺先智，继往开来——解读乔石有关法制的论述”，《中国改革》，2012年第8期。
    【4】蒋惠岭：“提高司法公信力的十个前提条件”，《中国法律》，2013年第3期。
    秦前红，武汉大学法学院教授、博导，中国宪法学研究会副会长。研究方向：比较宪法、宪法基础理论、地方制度。主要著作：《宪法变迁论》、《社会主义宪政研究》、《宪法原则论》等。
    来源：《人民论坛?学术前沿》2013年8月上