谢韬：美国的司法独立与司法腐败

    “低调做人，高调做事”。用这句话来形容美国联邦法官，再为贴切不过。
    低调做人，是因为联邦法官（即使是最高法院的大法官）很少成为媒体和大众关注的焦点。就连造型“华美、典雅和庄重”、被称为“新古典主义杰作”的最高法院大楼，也很少出现在媒体画面上。相比之下，总统、内阁成员、国会议员，以及象征行政和立法权力的白宫和国会山，在媒体上抛头露面的频率要高得多。
    高调做事，是因为联邦法院在美国“三权分立”的宪政体制下发挥着举足轻重的作用。作为司法机构，联邦法院享有解释宪法并裁定行政和立法行为是否违反宪法的至高权力。尤其是联邦最高法院，其判决不仅代表美国国内司法程序的最终判决，而且判决的效力高于国内现行法律。要推翻最高法院的判决，只有通过宪法修正案。因此，每年六月份，也就是最高法院集中公布一系列判决的时候，最高法院就成了媒体和公众关注的重点。
    虽然和白宫和国会相比，联邦法院既没有军权也没有财权，但是在一个法律至上的社会，代表并维护宪法和法律尊严的司法机构更受人敬畏。有人这样写道：“在美国，有两本书最受推崇，一本是《圣经》，另一本是《美国宪法》；有两种穿长袍的人最受尊重，一是牧师，二是法官。无论是与政府公务人员座谈，还是与民众接触，留下深刻印象的就是人们对法律的普遍尊重，全社会像敬畏上帝一样敬畏法律。”
    然而，美国人对法律的尊重和敬畏并非天生的。没有独立和公正的司法机构，就没有人们对法律的尊重和敬畏。要实现司法独立和公正，不能寄希望于明察秋毫、秉公执法、铁面无私的完美法官，而是要依靠健全有效的体制。法官不是天使，因此需要体制来约束他们的行为。没有制度约束的法官，只会是腐败和无能的法官，必然是被唾弃和鄙视的法官。
    丑闻的制度根源
    丑闻是政府的职业病。这句话也适用于法制健全的美国。
    然而，至少在联邦政府一级，丑闻几乎成了行政和立法机构的专利。涉及美国总统的有尼克松任期的水门事件，里根任期内的伊朗门事件，以及克林顿任期内的白水事件。涉及内阁成员或者更低级别行政官员的丑闻就更多了。比如说，2012年4月，联邦政府总务管理局局长玛莎·约翰逊辞职，原因是2010年10月该局在拉斯维加斯一家豪华酒店举办员工培训活动，滥用经费80多万美元。
    由于国会参众两院共有535名议员，涉及他们的丑闻更是数不胜数。近年发生且轰动一时的包括2006年共和党议员马克·佛利的“邮件门”性丑闻，以及前众议院多数党领袖共和党人汤姆·迪累在2006年因涉嫌非法使用竞选资金而被迫辞职，并在2011年被判3年监禁。在本月14号，前民主党众议员小杰西·杰克逊（他父亲是著名的黑人民权运动领袖）因为挪用竞选捐款被判在联邦监狱服刑30个月。
    相比之下，涉及联邦司法机构的丑闻是屈指可数。从1789年建国至今，历届总统共任命了约3500名联邦法官，但因为犯罪指控而被弹劾的只有15名。这其中只有一名最高法院法官，他就是塞缪尔·切思，于1805年被众议院弹劾，但参议院判定他无罪。最近被弹劾的两名联邦法官，一个是来自南德克萨斯州地区法院的萨缪尔·肯特，另外一个是东路易安娜州地区法院的托马斯·波蒂厄斯，前者于2009年6月被迫辞职，后者于2010年12月被参议院裁定有罪。
    与经常被各种丑闻所困扰的行政和立法机构相比，联邦司法机构绝对算得上是道德模范。是什么原因造成了司法机构的独树一帜？难道这些法官天生就比行政和立法官员更能经受权力、金钱、美女的诱惑？如果真是这样，为什么总统不任命这些道德天使去行政部门？为什么美国选民没有发现这些天使并选举他们当总统或者国会议员？　为什么同为法官，但是州和地方法院的法官则要比联邦法官腐败得多？难道联邦司法体系具有改变人性的魔力？
    这些问题的答案不在于各类官员的人性善恶，而在于制度的不同。有什么样的制度，就会有什么样的官员。人性的善恶与法制社会没有任何必然联系；健全的制度才是法制社会的根本。把法制寄希望于自我约束，最终只能是既没有法制，又没有人性。
    司法独立的制度保障
    谈到美国联邦政府，很多人立刻会想到“三权分立”。这个表述是不准确的，因为行政、立法和司法三个机构并非相互独立。恰恰相反，这三个权力机构相互制约，共同行使政府权力。具体到司法机构，联邦法官由总统提名，但是必须经过参议院的确认才能正式任命。此外，联邦司法系统的具体结构（如各级法院的数量以及各个法院的法官人数）、法官薪酬、司法管辖、行政管理等等，都由国会决定。因此，对美国联邦政府结构的准确描述应该是“独立的机构共享权力”。
    然而，总统是三军统帅，国会掌握财权，相比之下，联邦法院既没有枪也没有钱，只有几百名学识渊博的法官。赤手空拳的联邦法院，怎么可能和另外两个强势机构平起平坐呢？且不说平起平坐，怎么能保证司法体系的独立决策不受行政和立法机构的干扰呢？在1787年的费城制宪会议上，建国先驱们已经意识到了这一点。他们经过激烈讨论后最终通过了两项宪法规定以保证司法独立。第一，只要恪职尽守，联邦法官任期终身。第二，联邦法官的报酬在任期内不得减少。前者保证了法官不会被总统或国会任意免职，而后者保证了法官不会因为五斗米而折腰。
    由于任期终身，联邦法官往往在任几十年，尽管总统换了一届又一届。联邦司法中心的资料显示，约瑟夫·伍德罗在联邦法院任职61年（1916-1977），创下了在任时间最长的记录。在联邦最高法院任职最长的是则是威廉·道格拉斯，共 36年（1939-1975）。由于任期终身，没有法定退休年龄，因此不少法官是“活到老，判到老”。威斯利·欧内斯特·布朗在2011年7月27日已经是104岁36天，是1789年以来年龄最大的在任法官；他于2012年1月23日死于任上。奥利佛·温德尔·霍尔姆斯退休时是90岁10个月，是联邦最高法院有史以来年龄最大的在任法官。
    至于联邦法官的报酬，虽然宪法规定在任期内不得减少，但是如果报酬本身很低的话，则很难吸引优秀人才加入司法体系，并且可能导致法官通过其他渠道获取灰色收入。那么，联邦法官的报酬到底怎么样呢？以联邦最高法院为例，从2009年起，联邦最高法院首席大法官的年薪是223，500美元，其他大法官则是213，900美元。相比之下，从2001年起，美国总统的年薪是40万美元，另加5万美元不纳税的个人开销补贴，总共是45万美元；副总统的年薪只有231，900美元。至于国会议员，除了众议院议长以及参众两院多数党领袖等职位，普通议员2013年的年薪是174，000美元。如此看来，在所有联邦政府高级官员中，最高法院法官的年薪并不算低。
    然而，需要指出的是，在2001年之前，总统年薪只有20万美元，而2000年最高法院首席大法官的年薪是181，400美元，其他大法官是173，600美元。如果再回溯到1855年，当时最高法院首席大法官的年薪是6，500美元，其他大法官是6，000美元，而国会议员只有3，000美元。从1819到1855年，最高法院首席大法官的年薪是6，500美元，其他大法官是6，000美元，而国会议员只有1，500美元，另加国会开会期间每天6美元的补助。
    任期终身和薪酬保障是宪法明文规定的。然而，对联邦司法机构来说，维护自身权力不受行政和立法机构侵犯的最有力保障却并没有出现在宪法里，而是通过联邦最高法院在1803年判决的马伯里诉麦迪逊一案而产生，这就是司法审查。简而言之，时任首席大法官约翰·马歇尔在判决书中指出，该案所涉及的《1789年司法条例》第13款因违宪而应被视为无效，由此确立了联邦法院（不仅仅是最高法院）有权解释宪法并裁定政府行为和国会立法是否违法宪法的司法审查制度。这一案子以及撰写此案判决书的马歇尔法官由此名垂美国历史，几乎无人不知。
    尽管司法审查赋予了司法机构重要的权力，但这并不意味着司法机构从此可以对行政和立法机构居高临下，因为即使是最高法院判决的司法审查结果，也可以通过宪法修正案予以推翻。当然，修改美国宪法非常困难，从1789年至今，除了《权力法案》所包括的前十条修正案以外，只有17条修正案得以通过。时至今日，通过修宪而推翻最高法院判决的先例只有两起，并且这两起先例都涉及黑人奴隶制（第13和14条修正案）。虽然先例屈指可数，但是它们的存在表明，司法审查并非没有任何限制。不管怎样，司法审查从根本上改变了1787年宪法体制下司法机构与行政和立法机构之间的权力不对称，实现了真正意义上的“独立机构共享权力”。
    司法独立和法官的职业化
    任期终身、薪酬保障和司法审查最大限度地减少了总统、国会、选民或者利益集团对法官的影响，从根本上保障和促进了司法独立。来自外界的各种影响越少，法官在判案时才越有可能做到“以事实为依据、以法律为准绳”。一旦相关制度得以建立并逐渐得到社会各阶层多数成员的认可和支持，法官作为一个群体也会集体内化相关制度，从而形成一个具有高度的责任感和专业知识的职业群体。一旦法官这个群体高度职业化，那么在提名阶段和参议院确认阶段，总统和参议员都必须认真审查候选人的职业背景，否则职业政客或者专业背景很弱的候选人被提名或者被任命，不仅是给总统和国会丢脸，也是对法官这个职业群体的侮辱。
    联邦法官的教育背景和被任命之前的职业经历，充分说明了这个群体的高度职业化。根据一项统计，在1801-2001期间任职的联邦上诉法院法官，25.27%毕业于常青藤法学院，9.82%毕业于常青藤以外的一流法学院，53.81%毕业于一般的法学院，还有11.1%虽然没有受过正规法律培训，但是他们在律师指导下进行过长时间的法律学习。从1789年到2010年，联邦最高法院法官25.6%毕业于常青藤法学院，6.8%毕业于常青藤以外的一流法学院，12.9%毕业于一般的法学院，而54.7%有过在律师指导下学习的经历。至少在联邦上诉法院这一级，几乎所有法官都有相当的法律教育背景。
    至于被任命之前的职业经历，1801-2001期间的联邦上诉法院法官当中，54.35%在联邦或州的司法机构工作过，84.4%在联邦或州政府部门工作过，20.7%曾经是法学院全职教授，92.8%在私人律所工作过。1789-2010期间任职的联邦最高法院法官，65%在联邦或州的司法机构工作过，85.5%在联邦或州政府部门工作过，16.4%曾经是法学院全职教授，96.6%在私人律所工作过。
    这些数据有力地表明，经过两百多年的发展，联邦法官已经成为一个高度职业化的群体。他们中的绝大多数都受过良好的法律专业训练，都有在司法机构或其他政府部门工作的经历，并且几乎所有人都具备律师从业资格。正是因为有了这样一个高素质的职业群体，最高法院大楼上刻写的“法律面前人人平等”才得以成为可能，法律才会受到人们的普遍尊重。
    当法官成为政客
    谈到美国的司法体系，很多人的第一个反应就是联邦最高法院。然而，美国是联邦制，所以美国的司法体系不仅仅包括联邦法院，还包括五十个州的司法体系。正如说起美国宪法，很多人都知道联邦宪法，却不知道各个州也有自己的宪法。在联邦制下，美国人日常生活的诸多方面（如结婚、离婚、教育、保险）都受自己所在州的法律管辖，因此绝大多数案件都由州级法院判决，只有很少一部分案件由联邦法院初审或者上诉到联邦法院。
    在美国的联邦制下，各个州决定自己的司法体系，因此没有任何两个州的司法体系是完全一样。毫不夸张地说，五十个州就有五十个不同的司法体系。各个州的司法体系之间最大的区别在于法官的任命。各州的法官任命大致有五种方式。第一，党派选举，即法官作为各个政党的候选人参加地方选举，赢者就披上长袍成为法官。第二，非党派选举，即选票上只有各个法官候选人的名字，至于他们属于哪一个党派，选票上并没有标注，并且法律禁止各个政党公开支持或反对任何候选人。第三，择优选拔，即州长从一个专门委员会所推荐的候选人中任命法官，而被任命的法官在一定任期之后必须参加选举，由选民决定他/她是否留任。第四，州长直接任命法官，但是被任命的法官必须经过州议会的同意。第五，州议会任命法官。
    前三种任命方式都涉及选举。选举的好处是，可以避免州长任人唯亲，或者把法官职位作为政治交易的筹码。此外，既然是选举产生，
    法官就得和州长和州议员一样，密切关注民意的动向，尤其是当案件涉及民众高度关注的问题的时候。然而，一旦有了选举，法官就成了政客，或者说政客就可以变成法官。选举需要大量的资金，需要得到重要利益集团的支持，而这些都会直接或间接地影响司法公正。这也就是为什么很多州的选民反对通过选举产生法官，因为这样一来实际上是把司法金钱化和政治化。
    有研究表明，给法官的竞选资助金额和有利于资助人的判决之间存在着密切的相关性。该研究指出，在65%的涉及竞选捐款人（给自己的竞选捐款）的案件中，路易安娜州最高法院的法官在判决时投票支持捐款人的立场。而普林斯顿大学一位教授的最新研究则表明，任命制产生的法官，不管是任期终身还是可以被连续任命，他们做出错误判决的概率只有0.1。选举直接产生的法官或者是必须通过选举才能获得连任的法官，前者做出错误判决的概率高达0.5，而后者的误判概率为0.3。如此看来，任命制产生的法官似乎要比选举产生的法官更好。
    不管是任命制还是选举制，州级法官几乎没有任期终身（马萨诸塞州是一个例外）。由于大多数州施行的是选举制，因此司法腐败在州一级相对盛行。在上个世纪80年代，联邦执法机构联手对以腐败著名的芝加哥地方法院系统发起了一次代号为“鬼落”（Greylord）的清查行动，结果17名法官被逮捕，其中15名被判有罪。今年1月份，费城的一个地方交通法院更是被一锅端，九个法官都因为腐败而被捕。而就在本月21日，一位前德克萨斯州法官阿贝尔·利马思因为腐败而被判刑6年，并被判退还670万美元腐败所得。
    各种数据表明，和联邦法官相比，州级法官要腐败得多，这其中最根本的原因就是制度上的不同。选举虽然拉近了选民和法官之间的距离，但是也不可避免地导致了各种程度的司法腐败。俗话说，“拿人手软，吃人嘴短”，得到了捐款人的资助或者利益集团的支持，法官在判案的时候往往会身不由己，把法律的天平倾向于自己的恩人。然而，美国毕竟是一个法律至上的社会，并且新闻自由保证了媒体对司法体系的监督几乎无时无处不在。在这样的大环境下，就算某些州级法官相对比较腐败，但是他们毕竟是绝对少数，不能代表美国的司法体系。
    衡量一个法制社会的最重要标准不是法律的多少，而是司法独立。要实现后者，需要的是健全的体制，而不是在茫茫人海中去寻找秉公执法的包青天，或者是寄希望于最高领导人在闲暇时明察秋毫。
    如果在一个国家，法官就是政客，而政客能随时变成法官，那么法官就完全变成了政治的附庸，而不是一个解释法律和维护法律威严的职业群体。没有一个高度职业化的法官群体，没有司法机构对行政和立法权力的制约，没有媒体对司法系统的监督，任何法制社会都是空谈。