高俊杰：论高校自治规则的司法审查

    【摘要】高校自治规则接受司法审查，不仅符合《行政诉讼法》的明文规定，也是司法终极性原则的必然要求，更是司法介入高校内部治理的应有之义。同时，为保证高校应有的自治空间，法院对高校自治规则的审查必须遵循附带审查原则、尊重高校首先判断权原则、“不探索决策者的思维过程”原则以及间接审查原则，以保持必要的抑制与谦让。
    【关键词】高校自治规则；司法审查；大学自治
    案例一：北京科技大学94 级学生田永于1996 年2 月在参加电磁学课程补考过程中，因中途去厕所掉出随身携带的写有电磁学公式的纸条，被监考老师发现并停止其考试。北京科技大学依据其“068号通知”认定田永系考试作弊，决定对其按退学处理，并填发了学籍变动通知。但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续以在校大学生的身份参加学校组织的活动，并完成了学校制定的教学计划，学习成绩和毕业论文均已达到高等学校毕业生水平。1998 年6 月临近毕业时，学校有关部门以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证、学位证。田永不服，将北京科技大学诉至法院。本案是我国首例在《最高人民法院公报》上登载的以高校作为行政诉讼被告的案件。
    案例二：2005年3月，林群英参加厦门大学国际法学专业博士生入学考试。同年5月，林参加厦门大学法学院组织的复试，最终成绩在所报考导师的学生中排名第三，而在报考该专业的所有复试考生中是最末一名。根据《厦门大学法学院2005年国际法学专业博士生录取的指导教师及专业方向调剂办法》规定的录取规则，即“由各指导教师从报考自己的考生中按总成绩（初试和复试成绩的综合）从高到低录取”，林应被录取为所报考导师名下的博士研究生。厦门大学则根据《厦门大学2005年博士研究生复试录取工作意见》规定的录取规则，即“按总成绩高低顺序依次录取；调剂录取原则上在同专业不同导师间进行”对林不予录取。林不服，诉至法院。这是国内首例博士招录引发的行政诉讼。
    案例三：2005年间，原暨南大学2004级硕士研究生甘某在撰写课程论文考试时，被任课老师发现其考试论文是从网上抄袭的，对其批评、教育后，要求重写。甘第二次提供的考试论文又被发现与某篇已公开发表的文章雷同。暨南大学认为，甘的行为符合《暨南大学学生管理暂行规定》第53条第（5）项、原《暨南大学学生违纪处分实施细则》第25条之规定，即“剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的，可给予开除学籍处分”，遂作出开除甘露学籍的处理决定。甘不服，提起行政诉讼。本案历时五年，最终诉至最高人民法院。2011年10月，最高人民法院再审以“法律适用错误”为由判决确认暨南大学的决定违法。该案是我国首例由最高人民法院审理判决的教育行政诉讼案件，意义重大。
    上引三个全国“首例”案件不仅反映出我国高等学校在招生录取、学籍管理、毕业就业等多方面所面临的法律挑战，而且在更深层次的意义上折射出高校自治规则本身的合法性危机。“若要使法治之光真正眷顾大学殿堂，如何达到法治的另一层意义——良法统治，亦成为当前必须思考的问题。”[1]传统行政法的研究进路，或将高校界定为法律法规授权的组织，或者借用大陆法系国家的公务法人理论将高校定位于特别公法人，主张高校的某些行为接受司法审查。笔者认为，传统进路虽能解决高校作为行政诉讼被告的必要性，但回避了高校自治规则合法性的问题，无法根治高校治理的现有弊病。欲实现高校善治，高校自治规则必须接受相应的司法审查。
    一、高校自治规则的合法性危机
    高校结合自身特色制定的各类自治规则将《教育法》、《高等教育法》确立的大学办学自主权进一步明晰化、文本化，是高校依法自主办学的重要依据，在维持教学科研、学生管理等方面功不可没。但是近年来频发的纠纷暴露出高校自治规则存在诸多缺陷。
    （一）生成机制缺乏民主协商
    “正如心理学研究现在已经证明的那样，在确保遵从规则方面，其他因素如信任、公正、信实性和归属感等远较强制力更为重要。正是在受到信任因此而不要求强力制裁的时候，法律才是有效率的。”[2]我国高校自治规则的制定过程过分强调行政主导，缺乏民主协商，难以获取成员的信任及归属感，实施起来障碍重重。一方面，一些高校在制定自治规则的过程中，没有创建与成员有效沟通、对话的平台或渠道，致使利益相关者根本没有机会表达意见，规则往往由少数人决定，表现出明显的参与缺失；另一方面，尽管有的高校也会在形式上为师生提供参与制定自治规则的平台，但参与的实效性则因为意见反馈机制的匮乏或其他人为因素而大打折扣。参与缺失和参与实效性不足，使高校自治规则成为极少数人的“一言堂”以及行使专权的遮羞布，严重削弱了高校自治规则的正当性基础。
    （二）内容违背国家法
    有关给予学生不利处分的规定，高校自治规则一定不得重于法律、法规和规章的相关内容。实践中不少高校脱离国家法，对学生制定过重的惩戒规则，严重侵犯了学生的合法权益。例如，田永案中，北京科技大学第“068号通知”直接与国家原教委发布的《普通高等学校学生管理规定》第29条规定的法定退学条件相抵触。[3]再如，2006年1月，中央民族大学依据《中央民族大学关于考试作弊处理的若干规定》一次给予十余名学生开除学籍处分。该《规定》将“左顾右盼、交头接耳”等行为均认定为作弊，且“一律给予开除学籍处分”，不仅扩大了《普通高等学校学生管理规定》第54条第4项规定的“考试作弊”的范围，而且处理方法也明显重于《普通高等学校学生管理规定》。从法治精神来看，这些自治规则明显违背了国家的上位法和行政法的比例原则，应属无效。
    （三）对同一事项的规定不一致
    对于综合院校而言，各院系也会制定本院的自治规则，以招生领域为甚。若学校的招生规则和院系的招生规则不一致，应如何选择适用？林群英案中，根据厦门大学法学院的“导师规则”，林应当被录取为所报考导师名下的博士研究生。厦门大学则认为，“原告认为《厦门大学法学院2005年国际法学专业博士生录取的指导教师及专业方向调剂办法》（以下简称《调剂办法》）是法学院公布的2005年博士生招生的录取规则，这是错误的。《调剂办法》只是法学院具体就国际法专业博士点考生调剂录取的具体实施办法，并非脱离学校规定的博士生复试录取规则而另行制定的复试录取规则。”法院支持厦门大学的解释，认为 “《调剂办法》是被告下属法学院制定的，目的是为了贯彻择优录取的原则……对该《调剂办法》的理解不能违背《录取工作意见》规定的择优录取、从高到低的招生录取原则。而且，该《调剂办法》的执行结果对其他考生而言也是公正的。”[4]
    （四）实施过程缺乏必要的程序保障
    其一，形式上不公开。阳光是最好的防腐剂，公开高校自治规则既是成员参与学校治理的前提，也是防止管理人员暗箱操作、维护成员合法权益的重要条件。根据《高等学校信息公开办法》第7条第2项，学校章程以及学校制定的各项规章制度属于高等学校应当依法主动予以公开的信息。实践中，不少高校的自治规则，尤其是涉及利益相关者基本权益的规则，往往没有被公开。林群英案中，厦门大学的博士生录取办法之所以容易使人产生误解，究其原因在于《录取工作意见》和《调剂办法》没有提前公布。从正当法律程序的角度而言，厦门大学的做法实有不妥。
    其二，内容上缺乏对正当程序的规定。正当程序的实现需要一系列相关的制度作为支撑，参与和说明理由尤为重要。参与是当事人主体性的体现，说明理由则要求在对当事人作出不利决定之前，必须听取当事人意见，不能剥夺当事人的申辩权利。田永案中，北京科技大学对田永作出退学处理决定，涉及田永的受教育权，从充分保障当事人权益的原则出发，北京科技大学应将该处理决定直接向田永本人宣布、送达，并允许田永提出申辩意见。北京科技大学未照此原则办理，其行为不具有合法性。[5]
    二、为何要接受司法审查？
    高校自治规则的缺陷决定了其必须接受相应的监督。司法审查作为“局外的、有严格程序保证的、具有传统权威性的监督，从而也是最受社会和个人信赖的权力监督方式”，[6]在监督高校治理方面举足轻重。高校自治规则接受司法监督，不仅符合《行政诉讼法》的明文规定，也是司法终极性原则的必然要求，更是司法介入高校内部治理的应有之义。
    （一）《行政诉讼法》的明文规定
    《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”同时，《最高人民法院关于执行《/span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第26条也规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”可见，被告在行政诉讼过程中提供相应的规范性文件是法律的明文要求。同时，在理论上，要求被告在行政诉讼过程中提供相应的规范性文件既是必要的，也是可能的。因为各种类型、效力层次的规范性文件过于宽泛、庞杂，适用规范性文件只是行政机关的专长，若将其作为审判上应知事项由法院依职权直接予以认知，无疑增加了法院的负担。[7]
    2004年5月，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确指出：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”因此，法院在审理行政案件时，有权对被诉具体行政行为所依据的规范性文件是否合法进行审查。依此推论，法院在审理教育行政诉讼纠纷时，不仅有权审查高校的具体决定是否合法，而且有权审查其依据的高校自治规则是否合法。
    （二）司法终极性原则的必然要求
    司法终极性原则要求司法裁判在社会纠纷解决体系中处于中心的和终极的地位，“任何人在其宪法或者法律所赋予的基本权利受到侵害时，都有权享受合格的国家法庭对这种侵害行为作出的有效救济。”[8]这是由司法审判的优越性以及权力制衡理论所决定的：一方面，司法审判的优越性在于它体现了一系列相对严格的程序主义特征，包括不告不理、合议制、公开审理、审级、审判期限以及裁判文书的格式等，这种程序主义确保了裁判者的中立性、纠纷双方地位的平等性、程序的公开与透明性，从而有助于促进实体正义的实现；[9]另一方面，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[10]为实现法治，作为国家权力重要组成部分的立法权、行政权和司法权应当适当分离并由不同的部门行使，而依照法律规定独立地解决社会纠纷，是法治国家中司法机关的固有权限。“国家与其成员之间或者公民之间产生的纠纷只能诉诸法庭，其他方案均不合理。”[11]
    为维持正常的办学秩序，对高校在法定幅度内的自主权予以宽容和尊重是必要的。当这种自主权的行使涉及受教育者或者他人的合法权益时，就应当予以有效的监督。司法审查作为保障公民权益的最后屏障，是监督高校依法自治不可或缺的利器。
    （三）司法介入高校内部治理的应有之义
    自田永案后，尽管各地法院对待教育纠纷的态度不甚相同，同一法院也有所反复，但是高等学校必须走出象牙塔，
        
    接受法治的拷问已经成为大势所趋。在甘某案再审判决书中，最高人民法院明确声称：“违纪学生针对高等学校作出的开除学籍等严重影响其受教育权利的处分决定提起诉讼的，人民法院应当予以受理。”[12]虽然我国没有判例法制度，但最高人民法院作为国家最高审判机关，其判决对于地方各级人民法院都具有指导意义。这意味着，高校部分行为已在事实上纳入了行政诉讼的受案范围。由于“很多情况下，具体行政行为是根据抽象行政行为作出的，不对抽象行政行为的合法性进行审查，则无法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。”[13]如果法院不审查高校自治规则而直接审查高校依此作出的具体决定，显然会造成审判技术上的难题。最高人民法院在甘某案再审判决书中指出，人民法院审理教育行政诉讼案件，“应依据法律法规、参照规章，并可参考高等学校不违反上位法且已经正式公布的校纪校规。”[14]言下之意，法院审理具体案件时，有权对高校自治规则进行审查，并且可以在裁判理由中对其合法性进行评述。
    三、高校自治规则的合法性审查标准
    合法性审查是我国行政诉讼的一个重要原则，对高校自治规则的审查亦不能例外。然而，大学是研究高深学问的机构，“高深学问需要超出一般的、复杂的甚至是神秘的知识，那么，自然只有学者能够深刻地理解它的复杂性。因而，在知识问题上，应该让专家单独解决这一领域中的问题。”[15]换言之，法院审查高校自治规则，应区分专业问题和法律问题：对于涉及学生课程考核成绩评定、论文或者毕业设计的评价等专业判断的实体规则，法院一般应予尊重；对于不涉及学术评价、专业水平问题的程序规则及其他规则，法院可予全面审查。概括来讲，法院判断高校自治规则的合法性有如下四个标准：
    （一）运行机制民主公开。
    一方面，高校自治规则的制定过程应开放民主，在校内公开听取意见；对于涉及学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制等与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应采取多种方式征求意见、充分沟通、协商和论证。另一方面，高校自治规则的正式文本也需公布，“高等学校应当根据实际情况，通过学校网站、校报校刊、校内广播等校内媒体和报刊、杂志、广播、电视等校外媒体以及新闻发布会、年鉴、会议纪要或者简报等方式予以公开；并根据需要设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏或者电子屏幕等场所、设施。”[16]对于违反开放民主程序制定的自治规则和依法未予公开的自治规则，法院不得认可其效力。
    （二）内容不与国家法相抵触。
    作为法律、法规授权的主体，高校自治不是绝对的自治，而是国家宪法和法律之下的有限自治。《高等教育法》第32条至38条集中规定了高校的11项自主权，包括：制定招生方案、调节系科招生比例；设置和调整学科、专业；制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；开展科学研究、技术开发和社会服务；开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。这是我国高校自治的“权源”所在。在国家法制体系内，高校自治规则不得与《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等国家教育法律、行政法规、规章以及其它教育行政规范相抵触。[17]但是，在制定学业方面的标准与要求上，高校可以根据学校在学界的地位和声誉，制定严于国家法律规范的标准。
    （三）制定权限符合法律保留。
    自治性要求“大学有权在其自主事项范围内制定自治规章，在一定程度上独立于议会立法和和教育行政机关的法规命令，甚至在某些事项上享有‘绝对规范自主权’”，[18]但不得逾越法律保留的范围。德国教育领域需要法律调整的重要问题包括教育内容、学习目标、专业目录、学校的基本组织结构（学校类型、教育层次、专业设置、父母与学生的参与等）、学生的法律地位（入学、毕业、考试、升级）以及纪律措施等。[19]台湾地区学者借鉴德国经验，认为“举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生之地位等有关大学生学习自由之‘重要事项’，皆应以法律明文限制之，或有法律明确之授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由之退学或者开除学籍处分，更应以法律明定之事由、范围与效力，而不得仅以行政命令或者各校之学则即予剥夺。”[20]因此，凡涉及大学生基本权利的重要事项，必须由立法机关通过法律的形式予以确定。违背法律保留原则制定的高校自治规则，虽然能在大学范围内产生一定后果，一旦涉及诉讼，必将被司法归于否定。
    （四）不同自治规则之间协调一致。
    在法律理论上，只要一个法律规范决定着创造另一个规范的方式及其内容，那么法律规范之间就表现为一种高级和低级的关系。前者是高级规范，后者是低级规范，低级规范必须服从高级规范。[21]法律规范之间之所以会存在等级关系，原因在于各种法律规范的创制主体存在等级性，较高层级的创制主体调整社会生活中的重要事项制定法律规范效力就高，较低层次的创制主体调整社会生活中的次重要事项制定法律规范效力则低。在高校内部，学校作为最高等级的创制主体制定适用于全校的自治规则，其效力要高于院系制定的适用于本院系的规则，而不同院系制定的自治规则效力平等。本文赞同上引林群英案中厦门市思明区法院的判决，同时认为各院系制定的招生规则与学校制定的招生规则属于上位法与下位法的关系。为避免误解和纠纷，保护高等学校和考生双方的合法权益，二者应保持一致。如有冲突，则采取学校规则效力优先、同时兼顾考生合法权益的处理原则。
    四、法院审查高校自治规则的界限
    有学者指出：“司法审查的威胁使行政法规范制定程序僵化，使行政立法官员担心自己的责任而行动迟缓或者胆怯。司法审查不仅破坏了行政议程，导致了资源的错误分配，而且其无视政治对行政行为的实际限制，从而降低了所颁布的行政规范的质量。”[22]若法院侵略性地使用审查权力，就会僭越高校自治的空间。为保证高校自治，法院对高校自治规则的审查必须遵循一定的原则，以保持必要的抑制与谦让。
    （一）附带审查原则。
    附带审查是指法院一般不受理原告直接针对高校自治规则提起的诉讼，只是在审查高校的具体决定时附带审查该决定依据的自治规则是否合法。附带审查的理论基础可归结为美国行政法上的“成熟原则”。为使法院避免过早地对不确定的问题进行裁判而陷入抽象的行政政策争论，也为了保护行政机关相对于司法机关的独立性，“成熟原则”要求，被指控的行政行为只有对相对人产生了实际不利影响并适于法院裁判时才能接受司法审查。根据联邦最高法院对1967年的艾博特制药厂案的判决，成熟问题应从两方面判断：其一，问题是否适宜于司法裁判；其二，推迟法院审查对当事人造成的困难。[23]
    对高校自治规则而言，在高校没有作出具体决定并开始执行之前，问题没有具体化，尚未发展到成熟阶段，不适宜司法裁判。因此，原告不能直接对高校自治规则提起诉讼，法院也不能单独对高校自治规则进行司法审查，而只能在审查高校的具体决定时对其所依据的自治规则是否合法进行附带审查。法院附带审查高校自治规则的方式有两种：其一，原告起诉高校的具体决定时一并提出对该决定所依据的高校自治规则进行审查；其二，原告起诉时没有提出一并审查的请求，法院在审查高校具体决定的合法性时，认为其依据的自治规则不合法，可以主动予以审查。
    （二）尊重高校首先判断权原则。
    德国的判断余地理论认为，行政机关应被赋予独立于司法权的自主领域。在该领域，行政机关基于专业知识和经验，以及更接近具体问题，享有判断余地，法院对该领域的行政决定只能行使有限的司法审查权。教育领域的考试决定因涉及专业学科及教学上的判断，具有不可回转性，事后进行司法审查缺乏对其他考试参加人成绩的比较，被认为属于行政机关的判断余地。法院对考试决定不能进行内容审查，只能进行形式审查。[24]与此相似，美国行政法上的“首先管辖权原则”认为，属于行政机关专业知识或自由裁量范围的问题，应由行政机关首先决定，以确保司法权对行政权的必要尊重。[25]
    学业方面的标准与要求属于高校的专业领地，法院对相关规则的审查要尊重高校的首先判断权。在白紫山等诉武汉理工大学不授予学位证书案中，武汉市中级人民法院遵循了这一原则，认为“学位的授予是对学位获得者学习成绩和学术水平的客观证明，学校以培养人才为目的，有权对自己所培养的学生质量作出规定和要求。学校如何规定自己学校学生的质量和水平，不是司法审查的对象。”[26]尊重高校的首先判断权不等于绝对不审查学术和专业问题。如果专业规则的制定存在违反正当程序、不遵守公认的标准或者导致了外行的判断等明显不合理的情形，法院无须对其尊重。
    （三）“不探索决策者的思维过程”原则。
    司法审查不探索决策者的思维过程是美国行政法上的重要原则。1941年的第四摩根案中，地区法院为了审查农业部长的限价命令是否合法，要求部长说明制作命令的过程。联邦法院认为这种要求不适当，因为“农业部长的裁决程序与法院的司法程序相似，如果对法官施加这种要求，将摧毁法官的责任……正如法官不应被如此要求一样，行政程序的完整性也必须同样受到尊重。”[27]如果允许法院追问决定者的思维过程，则行政长官的大部分时间将为行政裁决所占去，将会大大降低行政效率。法院既然不干涉法官判决案件时的思维过程，当然也不应当干涉行政官员作裁决时的思维过程。[28]
    这一原则要求法院审查高校自治规则时，不得就高等学校制定自治规则的动机或意图加以审查，并以此作为判断自治规则是否合法的依据。一方面，对制定意图的审查不符合法院对高校自主权的必要尊重；另一方面，这种审查可能因被告的陈述与事实不符而徒劳无益。但是，法院“不探索决策者的思维过程”，是在假定行政人员公正诚实的情况下而言的。如果申诉人能够初步证明行政人员有不诚实的表现或者滥用权力，法院当然可以审查行使权力的意图。[29]因此，如果受害人能够证明，高校自治规则是管理者为了实现一己私利等其他不良动机制定的，法院则有权选择不予适用。
    （四）间接审查原则。
    所谓间接审查，是指法院对经审查认为不合法的高校自治规则不能直接宣告无效，更不能对其进行修改，只能在具体案件中对该自治规则不予适用，以尊重高校自治。因为宣告无效具有最终性，高校自治规则一旦被废止，就永远失去了效力。不予适用只是针对个案而言的，并不具有最终性，从而可以有效地避免错判：某一规则在一个案件中不予适用，并不妨碍在其他案件中继续适用：一审判决对某一规则错误地选择不予适用，完全可以在二审审理过程中得到纠正。[30]
    “不予适用”的缺点在于，会允许违法的规则继续存在，有损害更多人合法权益之虞。但这一缺点可通过其他机制弥补。首先，高校的积极配合不容忽视，一旦某一自治规则被法院宣布不予适用，高校要积极予以废止或修改，终止其效力；其次，最高人民法院以司法解释或其他形式宣告其无效。如田永案中，最高人民法院在《最高人民法院公报》上明确废止了北京科技大学“068 号通知”的效力：“‘068 号通知’不仅扩大了认定‘考试作弊’的范围，而且对‘考试作弊’的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第12 条的规定，也与第29 条规定的退学条件相抵触，应属无效。”[31]
    结 语
    马克斯·韦伯曾言：“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，
        
    而是由团体的成员按其本质制定章程。”[32]因此，高校自治首先体现为大学根据自身的发展特色制定章程以及其他自治规则。这些自治规则通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略、领导体制、治理结构、管理模式等重要内容，为高校自治提供了切实可行的依据。然而，高校自治更需良法之治。有学者认为“在以司法审查作为行政法核心机制的国家的人看来，没有司法审查自然就谈不上行政法。”“只有在司法审查制度行之有效的地方，我们才能说它是一个法治国家。”[33]实现高校依良法自治，法院应不仅能够审查高校的具体管理行为，而且也能审查高校自治规则。同时，为确保高校应有的自治空间，法院审查高校自治规则必须保持必要的抑制与谦让。
    【作者简介】
    高俊杰，单位为北京大学法学院。
    【注释】
    [1]沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第319页。
    [2][美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平 译，中国政法大学出版社2003年版，第17页。
    [3]田永诉北京科技大学案，载《最高人民法院公报》1999年第4期。
    [4]福建省厦门市思明区人民法院行政判决书[2005]思行初字第80号。
    [5]田永诉北京科技大学案，载《最高人民法院公报》1999年第4期。
    [6]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第567页。
    [7]赵清林、杨小斌：“规范性文件依据也是行政诉讼证据”，载《行政法学研究》2002年第3期。
    [8]《世界人权宣言》第8条。
    [9]何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第34页。
    [10][法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，张雁深 译，商务印书馆1995年版，第154页。
    [11][美]亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等 译，商务印书馆1982年版，第391页。
    [12]中华人民共和国最高人民法院行政判决书[2011]行提字第12号。
    [13]甘文：“对抽象行政行为的司法审查”，载《人民司法》2002年第4期。
    [14]中华人民共和国最高人民法院行政判决书[2011]行提字第12号。
    [15][美]约翰·S. 布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪等 译，浙江教育出版社2002年版，第28页。
    [16]《高等学校信息公开办法》第12条。
    [17]参见湛中乐、徐靖：“通过章程的现代大学治理”，载《法制与社会发展》2010年第3期。
    [18]参见董保城：《教育法与学术自由》，月旦出版社1997年版，第25-37页。
    [19][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟 译，法律出版社2000年版，第115页。
    [20]董保城：《教育法与学术自由》，月旦出版社1997年版，第211页。
    [21][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵 译，中国大百科全书出版社1996年版，第141页。
    [22]See Frank B Cross, Pragmatic Pathologies of Judicial Review of Administrative Rulemaking, North Carolina Law Review, April 2000.
    [23]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第642-646页；Abbott v. Gardner, 387 U.S.136(1967)。
    [24][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟 译，法律出版社2000年版，第134-139页。
    [25]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第659页。
    [26]湖北省武汉市中级人民法院行政判决书[2006]武行终字第60号。
    [27]See United States. v. Morgan, 313 U.S. 422(1941).
    [28]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第506-507页。
    [29]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第507-508页。
    [30]张光宏：《抽象行政行为的司法审查》，人民法院出版社2008年版，第138页。
    [31]田永诉北京科技大学案，载《最高人民法院公报》1999年第4期。
    [32][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远 译，商务印书馆1997年版，第78页。
    [33]陈端洪：“对峙——从行政诉讼看中国宪政出路”，载《中外法学》1995年第4期。