李晓兵：两岸国家安全与外交决策机制之宪政思考

    台湾政坛近日发生强烈“地震”， 国家安全会议（以下简称：国安会）秘书长苏起闪电辞职，胡为真走马上任。据大陆“中央政治天文台”预报，此次地震级数初步测算为6.8级。
    为什么苏起的辞职和胡为真的履新堪称台湾政坛地震，主要原因是源于二人任职的部门，其地位之重要非乃一般寻常部门可比，可谓是举足轻重。1993年制定的《国安会组织法》明确规定，国安会直属总统府，为「总统决定国家安全有关之大政方针之谘询机关」，所谓「国家安全」系指「国防、外交、两岸关系及国家重大变故之相关事项」。因此，国安会的运作事关两岸政策，同时将影响中美、中日关系。国安会的主席由总统兼任，但实际上此部门的负责人是国家安全会议秘书长（蒋纬国曾出任此职），其一举手一投足可谓关乎台湾政局之稳定，其政治立场和表态更是影响台湾未来发展的方向，因此，此次台湾国安会秘书长换人可谓非同寻常之举。
    从部门的渊源上，台湾的国安会有“模仿”美国国家安全会议（United States National Security Council）的嫌疑。美国于1947年成立自成立国家安全委员会，直属总统领导并直接对总统负责。经过半个世纪的发展，该机构已经成为美国总统重要的幕僚机构之一。可能是因为三权分立与制衡的原因，总统提名的国务院首长——国务卿要经过参议院的同意，因此，总统的意中人选往往不能完全如愿，而国家安全委员会则完全由总统自己说了算，因此，相较于国务院，历届总统更多的是倚重于国家安全委员会，特别是在遇到重大政治外交危机时，总统都会召开国家安全委员会会议来分析决策，久而久之，国家安全会议已经成为淩驾于国务院之上，美国政府实际上讨论和研究重大战略决策的核心组织。美国国家安全委员会由总统亲任委员会主席，成员囊括有副总统（Vice President）、国务卿（Secretary of State）、财政部长（Secretary of the Treasury）、国防部长（Secretary of Defense）、中央情报局长（Director of National Intelligence）、参谋长联席会议主席（Chairman of the Joint Chiefs of Staff），总统经济政策顾问（Assistant to the President for Economic Policy）、总统国家安全事务顾问（Assistant to the President for National Security Affairs）等，其主要职责是就国家安全和外交政策向总统提出建议，协助总统统一统筹、协调各有关部门的行动。实际上，总统国家安全事务顾问执掌该机构的大权，基辛格、布热津斯基、赖斯等曾在此职位上任职并叱吒风云于一时，这些美国总统的高级智囊人士都曾以其专业智识和思考影响美国国内决策和国际战略格局。
    这次，台湾方面调整国安会的当家人，正值两岸全系、中美关系、中日关系走向稳定之际，新旧交替关乎台湾的内政外交决策，更影响两岸关系的未来，而苏起和胡为真二人与大陆都有一定的渊源，苏起的背景是美国哥伦比亚大学政治学博士，淡江大学大陆研究所教授，曾任台当局「总统府副秘书长」、「新闻局长」、「陆委会」主委、「立委」，出任国安会秘书长的时候是六十岁。现在总是在大陆法学院讲学的苏永钦教授是其弟弟，马英九在面对媒体的时候，还专门提到弟弟在大陆讲学并不影响哥哥的政治决策和立场。苏永钦教授在两岸法律界可谓大名鼎鼎，他凭着非凡的功力硬是打通了公法和私法，主要是兼顾了宪法和民法的研究，被中研院法律所的一位同仁称为“台湾法律界的鬼才”。在蓝绿对立日趋意识形态化的宝岛，和大陆方面一丝一点的联系，都可能会被绿营人找来作为攻击和指责的目标。
    胡为真的背景更是了得，其父亲就是当年占领延安，把毛泽东和中共中央赶得团团转的国军将领胡宗南将军。此公毕业于台湾政治大学外交学系，后来赴美国乔治城大学攻读硕士，并于1988年在University of Pretoria（南非）获博士学位。曾任台湾驻新加坡特命全权代表和驻德国特命全权代表、外交部礼宾司司长，也曾出任国安局副局长和国安会副秘书长。胡为真曾经于2001年出版有《美国对华「一个中国」政策之演变》一书（台北，商务印书馆）。在驻新加坡代表任上，胡为真批评民进党政府的「去蒋化」与「去中国化」政策，依然挂冠而去，赴美国哈佛大学担任访问学者。正是由于胡为真坚定的亲中政治立场，值此两岸关系发展进入关键时刻，才使其成为台湾国安会掌门人的铁定人选。历史就是如此的诡秘，当年国共交恶，蒋公欲除润之先生而后快，胡宗南为实现蒋公“收复延安”的战略目标，不遗余力，而今，其子胡为真先生则以其鲜明的亲中立场来执掌台湾国安会。
    从台湾国安会换人，我们也可以反思大陆的国家安全和外交政策决策和运作机制。当年，江泽民作为国家元首访问美国的时候才真正地理解和见识了美国的国家安全委员会，回国之后曾希望比照美国NSC的设置成立中国的“国家安全委员会”，但是他的这一设想在后来政治局常委会讨论时被否决。个中原因，各位看官应该比较清楚，因为这一机构可能成为掌管国家安全与外交决策机制人士的“自留地”，而其他人是不可能分享到一杯羹的，而且，这一机构可能将成为大陆宪政体制外的另一个权力通道，设立这一机构的人即便隐身而去，其将来通过这一机构对中国未来的国家战略施加影响力也是毋庸置疑的。正是基于此等考虑，尚处于传统政治影响下的大陆决策层没有认同这一战略设想，而是退而求其次，于2000年9月成立一个国家安全领导小组，与中央外事工作领导小组合署办公，采用的还是“一套人马，两块牌子”的办法，听起来似乎有点不伦不类，但是却是至关重要，属于中央直属机关工作机构，负责对外事、国家安全工作领域的重大问题作出决策。当时国家主席江泽民亲自任组长，中央政治局委员、国务院副总理钱其琛担任副组长，刘华秋任中央外事领导小组办公室、中央国家安全领导小组办公室主任，现在，这一机构的秘书长兼办公室主任是国务委员戴秉国，最近几次重要的外交活动都是由戴秉国代表胡锦涛主席作为国家元首特使出访（新疆事件之后的G8峰会，前一段时间访问朝鲜等），外电已经开始将其称为“国家安全顾问”。
    如果从中国今天的国际地位和未来发展的态势来看，国家安全和外交问题的重要性已经日益凸显，作为一个有影响力的区域性或全球性的大国，必须对国家战略进行审慎的设计，成立国家安全委员会，对于“推动研究国际、国内形势中事关国家安全的重大战略问题、制订出台重大政策，必将起到重大推动作用，也有利于中国提高外交地位，改善在世界上的形象”。这不仅仅是国际形势发展的迫切需要，也是中国和平崛起制度支撑的内在要求。最近若干年，我国外交出现乏力困顿的局面，钱其琛出任外长之时，国际上还对中国外交尚评价甚高，之后的历任外长缺难以与中国日益崛起的大国形象相适合。文革之前，由中央副主席、政治局委员、国务院副总理担任外交部长的做法是一种特殊的不得已的政治操作，在今天是根本不可能了，但是中国在国际舞台上的影响力已经是越来越大，其实力和声音越来越得到接受，国家元首外交的分量日趋重要，其背后的制度支撑实属必要，而且，对于中国这样的大国而言，国家安全与外交政策是国家战略的重中之重，必须要高瞻远瞩，未雨绸缪，为中国未来的发展战略进行策划和设计，同时对内协调、沟通各有关部门，以统一行动和步调，实现宪政体制上的突破和定型，如此，才可以实现国家力量配置的优化和国家利益的最大化。
    值此庚寅年新春到来之际，台湾方面更新了国安会的掌门人，大陆是否应该对照和反思自身的制度设计和实践操作，重新筹画和调整国家安全与外交政策的决策机制呢？
    作者简介：南开大学法学院副教授。
    来源：联合早报