黎家维：中华民国国会议长行使警察权问题之检讨

    一、前言
    立法院近来因为美牛争议，出现委员夜宿议场数天，抵制议事直到休会为止，使立法院议事陷入瘫痪境地。此类事件在立法院并非首例，过去审查中选会组织法时，不仅爆发霸占主席台、肢体冲突的暴力事件，甚至还将国会议长出入通道强行上锁等荒谬举动。让不少民众质疑国民党空有国会多数而无法发挥主导立法的功能。
    立法院王院长一向认为，立法院长没有任何法源依据可以行使警察权，基于国会自主，他无法介入干涉委员之间的互动，拒绝动用警察权来排除议事干扰。并认为过去行使过警察权的议长的下场都非正面。
    究竟我国国会议长行使警察权，是否有相关法规依据？还是因为议长个人因素而不愿行使警察权？本文将从制度与个人因素两方面，来探讨我国国会议长无法行使警察权之相关问题。
    二、各国制度之比较
    （一）英国
    经过数百年来，英国下议院议长的职权大致可以归纳为：维持议场秩序、指定发言顺序、决定何时停止讨论、决定审查法律案的委员会，以及赞成票与反对票相同时的投票权。英国国会议长有纠仪长（sergeant -at-arms，亦有译为警卫长)辅助其执行执务，当议长决定要将某位议员驱逐出场时，由纠仪长将其带出场。
    （二）美国
    依据《众议院议事规则》第一条第二项之规定，议长必须维持议场之秩序与议员的纪律，一旦有任何喧闹违规情事，议长可以裁定停止会议进行，若旁听席有扰乱议事进行之情事发生，议长可以下令清场。而众议院议事规则第一条第三项规定，议长有维护国会大厦各项设施之权，包括国会大厅、走道之秩序及设施安全。若议会会议进行中，有议员违反议事规则，议长可以要求该名议员遵守秩序；若该名议员仍不听议长命令，议长可命令警卫将该名议员驱逐出场。
    美国沿袭英国国会传统，国会参众两院各有纠仪长（Sergeant at Arms）一人。负责接待外宾、执法及行政事务之首席官员。在纠仪长之下，有副纠仪长、行政助理、法律顾问、首席财务官、国会警察大队、国会新闻官、礼宾官、国会向导队、人力资源主任、办公室支持服务主任、计划管理主任、技术发展服务主任、技术及新闻支持主任、特别服务主任、各州办公室连络官，以及参议院邮局局长等众多官员。
    （三）德国
    德国《基本法》第四十条规定：「议长管辖议会大厦并在大厦内执行警察权。」「在联邦议会大厦范围之内，经议长许可，得以搜索或扣押议员」。此外，「德国联邦众议院处务暨议事规程」第7条第2项规定：德国联邦众议院议长享有国会大厦各建筑物、建筑物之部分与土地之维护权与议场警察权。
    （四）日本
    有关日本国会警察权之规范，系依《国会法》第114条规定，国会会期中，各议院为维持纪律，得由议长行使警察权，闭会时亦同。《众议院规则》208条明订，议长指挥警卫与警察以行使议院内部之警察权。《参院规则》第217条，也有相关规定。其有谓之「议长警察权」、「议长之内部警权」及「院内警察权」等。
    议长指挥警卫及警察官行使议院内部警察权，必要时得要求内阁派出警察官，受议长指挥（参照国会法第115条）。原则上，议院内部之警察权由议院内部警卫执行，议场外之警察权由警察官执行。惟议长认为必要时，得以警察官执行议场内之警察权（参照众议院规则第209条、参议院规则第218条）。
    对于议院内部之现行犯，警卫及警察官将其拘束后，应报告议长并待其处置命令，但于议场内非经议长命令，不得拘束之（参照众议院规则第210条、参议院规则第219条）。又对议员以外扰乱议院内部秩序之人，议长得令其退出院外，必要时并得将其解送警察机关（参照国会法第118条之二）。
    （五）法国
    法国参议院与国民会议两院分别订有《参议院章程》与《国民议会章程》作为主要的议事规范。依据两院议事章程规定，禁止议员在全体议会上进行人身攻击，禁止一个议员对另一个议员的质问，禁止一切可能干扰会议正常进行的言行。议会全体会议的会场纪律和秩序由议长负责维持，只有他有权为此目的而动用「议会警察」。当会场秩序遭到破坏时，他除可随时宣布休会或终止会议外，还可以对违规者采取一系列包括「重申纪律」、「警告」（同时伴随着扣除当月四分之一的议员津贴）、「记过」（国民议会议员将被处以扣除二分之一的当月补贴，参议员被处罚三分之一的基本补贴及全部的职务补贴）等惩罚措施。
    三、我国立法院长行使警察权之现况检讨
    （一）制度层面的检讨
    1、议长行使警察权并非毫无根据
    首先从制度面来检视，立法院长到底有无动用警察权的相关依据？依据立法院组织法第三条第二项规定：「立法院长应本中立公平原则，维持立法院秩序，处理议事。」立法院警卫勤务规则第五条规定：「为维护会场秩序、防止危害及保护委员安全，警卫人员得应院会或委员会主席之召唤，进入会场，执行警卫勤务。」因此，立法院职权行使及议事运作相关的法规，虽然对议长是否得动用「警察权」并无明文规定，但议长为维持立法院秩序，使议事得以顺利进行，如需动用院内警卫排除议事障碍，也非毫无依据。
    2、警察权行使之规范似无须提升至法律位阶
    王院长认为议长动用「警察权」并无法律根据，主要理由在于「立法院警卫勤务规则」只是立法院内规。若约束人民权利都须以「法律」来规范，限制国会议员行使宪法上赋予的职权，更应该要有「法律」位阶的明文规定。
    上述说法固然有一定的说服力，但却也非毫无争议。其一，法律旨在规范人民行为，亦即当政府之行为会限制人民基本权利时，才需以法律或由法律授权行政机关另订行政规则来规范。而国会内规是国会议员共同接受的议事程序与行为规范，约束的对象是国会议员，并非人民，性质显然不同。换言之，内规如果不牵涉一般人民权利之限制，似无须坚持以法律加以规范。其二，一般民主国家对于国会的内部规范，均以「国会自律」作为最高指导规范。国会内规要如何制订，其他机关无从干涉。其三，民主国家国会职司立法工作，国会既有权制定法律，要将国会内规提高至法律位阶，本无太大困难。惟内规制定程序虽不若法律严谨繁复，但通过的门坎并无二致。基于上述理由，议长行使「警察权」之依据似也未必非要拉高至法律位阶不可。
    （二）国会议长「个人」因素的检视
    其次就人因素而言，有论者认为国会警察权无法动用，原因不在于制度不完备，而在于「人」的问题。如果王院长有决心，国民党有气魄，就算没有法律明文，照样可以行使警察权。以下仅从议长权威性来源角度，思索此一问题。
    1、多数支持是国会议长权威性的重要基础
    议长权威性的来源，除相关法规所赋予的权力外，也有赖国会议员的支持。一般民主国家国会（英国除外）议长均由多数党领袖出任，其权力背后最坚实的基础，就是国会多数委员的支持。没有多数议员支持，议长很难有效行使其权力。
    2、议长权威若需倚赖跨党派支持，其处理议事恐难强势
    王院长担任立法院长的背景，是一个党派林立的时代，王院长院长地位的确保，主要是来自于跨党派力量的支持。尤其两千年国民党失去执政权后，所属国民党虽维持国会最大党或第二大党地位，但长时间处于未能掌握过半席次的情况。而同为泛蓝的亲民党虽在重大议题上与国民党合作，但此一结合仍被认为脆弱多数。从王院长的角度来思考，仅仅依赖国民党委员的支持，尚不足以面对绿营与亲民党可能的策略结盟，或是国民党内部的跑票。所以他在稳固国民党委员支持的同时，还要能瓦解他党委员的挑战，致使他平日在处理立法院事务时，必须尽量降低党派色彩。职是司故，在面对关键的政党冲突时，他自然无法以强势的作为，支持自己所属政党的立场。
    另方面，王院长也可能认为自己这些年来之所以能稳坐立院龙头，并游走蓝绿阵营，在政坛享有重要份量，关键在于他在立法院广结善缘，因而厚植了跨党派的人脉。如果因为一个与自己政治前途无直接相关的法案，以致伤害了他所建立的绿营关系，此也非王院长所乐见。
    四、结论
    （一）修法未必能解决问题，但仍较能免除争议
    总结来说，在制度上立法院虽无警察权的明文规定，但也不是毫无规范可依循。此外，立法委员曾提出立法委员行为法第七条修正草案，试图以法律明定，解决争议，其增列第三项：「违反前项各款情事之一者，主席得警告、制止其行为，并得交纪律委员会议处；其中违反前项第五款至第八款情事之一者，主席并得指示警卫人员强制其退出议场或会议室」。如要透过修法明确赋予议长警察权，当然并无不可，但是此种努力恐仍无法解决问题的真正根源。
    王院长在过去审议中选会组织法爆发冲突时曾表示，即使修法赋予院长警察权，也无法解决中选会组织法修法过程所面临来自泛绿立委强力抵制的问题。此时若再提修法，即便通过，院长仍享有行使与否的最终裁量权，其若坚持不动用，旁人也只能尊重。
    不过诚如王院长指出目前警察权缺乏明确规范授权或内规位阶较低等问题，参照各国国会议长警察权制度之法律位阶观之，有在宪法层次规范者，如德国。有法律层次者，如日、韩。亦有采国会自律者，如法国。我国基于国会自律以内规层次加以规范，虽无不妥，然透过法律规范，或更能免除争议。
    （二）关键在议长的态度，而其权威性来源才是问题关键
    王院长个人的因素与政治考虑，固然是影响院长行使警察权的重要因素，但问题的真正关键，应该更深层地从立法院院长权威正当性来源加以思索。
    台湾民主化的历程毕竟为时不长，不论是制度或文化层面，都还有许多有待努力的地方，加上蓝绿严重对抗的政治结构，使得国会议长权威性，较少来自国会议员对法制与职位的尊重，而更多着重在权力的争夺与对抗上。如果国会议长职位的取得，以及其权威性的建立，需来自跨党派力量的支持，则议长在处理高度争议的问题上，便很难有强势作为。
    王院长担任国会议长十二年，其职位权威性的建立，以及他个人的政治地位，皆非完全依靠单一政党支持即可达成，而需依赖长年所累积的跨党派人脉关系。要他在蓝绿双方均视为零和的法案上选边，也难怪他会以议长无警察权法源的理由加以回避。
    （三）未来议长与立法院运作可能朝多数主导方向调整
    王院长的领导模式有其时空背景下的独特性，但台湾从第七届立委选制变革后，基本上已逐渐朝向两党制的方向前进，多党派林立的状况应会减少。未来议长权威性的来源可能将无可避免地与政党更紧密连结。议长非多数党支持难以当选，而多数党支持的议长又必然支持所属政党的立场，朝向如美国众议院议长般贯彻多数主导的方向倾斜。
    若王院长继续长期担任此职位，受到国会政治生态转变的影响，可能也宜调整其现有之角色。若日后另有他人继任，议长角色的调整幅度与速度应会较为显著。
    （四）其他议会自律内规配套的建立
    换他人当院长，或许可以解决一些问题，但仍无法解决国会议长权威性建立的问题。议长权威性的建立，还是需要国会议员对制度更多的尊重、政党政治更为健全的发展，以及议长更不偏不倚地处理议事等来达成。而对于立法委员不当的行为，国会纪律委员会也应摒弃党派分歧，发挥应有功能。毕竟警察权的行使，只是排除议事干扰的一种实时作为，并不是导正国会议员行为的根本之道。
    （五）立法院独立警察建置之配套
    此外，基于权力分立之立场，警察权在本质上仍属行政权，而立法院虽设有警卫，但立法院之警卫，除勤务外，在人事等其他制度上，与一般警察殊无二致，故若欲赋予国会指挥监督「警察」之权，在立法体系上似以法律为之较佳。司法体系亦设有「法警」，惟法警之法源为法院组织法、司法人员人事条例，在勤务、人事、考选任用等，均与一般警察有异。建议立法院完善警察权之配套似亦可比照法院之作法，以相对独立之方式为之。
    [ 黎家维 台湾国家政策研究基金会宪政法制组高级助理研究员 ]
    本文原载：台湾台湾国家政策研究基金会官网