王仰文：中国式问责悖论的政治学解释

    摘要:  随着责任政府理念的逐步深入，建立问责制度已经得到了越来越多人的认同，“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念已经逐渐成为政府官员深入骨髓的认识，也成为中国行政体制改革的重点与关键。与此同时，问责制度的文本泛滥与选择性问责的相伴而生，使得中国式问责深陷悖论之中，并面临着广泛质疑。要突出重围，必须理解中国式问责的政治生成场景，进而打破“规范泛滥选择问责”的总体格局。
    关键词:  问责悖论 中国问题 生成图景 制度建设
    当今世界，建设法治政府已是潮流所在，官员权力与责任对等，利益与风险同在，成为制度建设的必然趋势。自2003 年非典事件后，席卷政坛的问责之风从中央刮到地方，成为中国法治进程中的标志性事件。在十年之后的今天看来，尽管有关问责的法律文本铺天盖地，汗牛充栋，但是，中国的问责实践还依然处于一种运动式的阶段，带有明显的不理性因素，其运行模式还经常依赖于人民的无序政治参与和媒体舆论的外在驱动，缺乏走上责任追究制度化的恒久动力，这一变动不居的监督制度也引起了社会公众的普遍关注甚至质疑。笔者从问责制度泛滥与选择性问责的逻辑悖论出发，阐释中国式问责悖论的政治生成图景，力图寻求化解这一困局的政治学路径。
    一、中国式问责的逻辑悖论
    中国式问责悖论是指现行的问责制度在客观的公共行政环境中出现的一种与其本意相反的结论。在中国，人们对问责制的认识，多数停留在有一事问一事、出一事责一事上，与浩如烟海的问责制度的法律文本相映成趣，耐人寻味。无奈的问责尴尬，给人的直接感受就是，中国式的问责要从问责文本走到现实中来，还有相当的距离。
    一段时间以来，各地各部门为强调各自的工作落到实处，普遍认为“抓好责任分解，明确责任分工，是贯彻落实责任制的首要环节，也是进行责任考核和责任追究的有力措施”[1]。通过层层签订责任状，层层分解责任，切实做到“人人都有责任区、个个肩上有担子，事事都有责任人”。这样的做法，好像签了责任状就意味领导重视，责任明确，便于追究[2]。在责任制的重压之下，面对经济社会双重转型的格局，锐意改革还是无所作为，一直挑战着众多官员敏感神经，“谨慎”和“低调”的为官取向在不少地方官员的圈子里似乎占据了主导地位，“不求有功，但求无过”成了一些官员的处世哲学。这种功利主义选择的背后，实则折射出的是诸多官员的纠结与迷惘。
    第一，面对日趋繁重复杂的行政任务，在工作负荷的重压之下，苦于分身乏术，难免会在行政行为过程中出现厚此薄彼、顾此失彼的现象，造成行政失误，导致责任“空位”。第二，这种泛滥的问责规定，会促成看水流舟的不良作风。实践中，对于可能的问责，问责的焦点和先后次序似乎一直都充满了争论。往往人们可能喊着同样的口号，但是到底追究到哪一部分却众说纷纭。第三，泛滥的责任规定也会影响这些官员对行政过错的纠正。目前，问责还没有真正地制度化，还缺乏相应的法律制度做支撑，官员无法预见自己行为的后果，也就无法从被问责者身上吸取教训。实行问责，固然可以促使官员加强业务学习，提高决策水平，但如果问责过严、过细，也会使行政决定的作出面临巨大的压力，从而可能导致一系列的行政低效。第四，非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效的震慑作用，难以使他们在其任职岗位上谨慎从政，甚至还可能导致有权机关的选择性问责，以达到排斥异己、发展亲己势力的政治目的。第五，过多的问责意味着大量的人力、物力、财力的支出，追究责任人的领导层次越高，层面越大，越难以追究到位，使积极的责任追究措施变成消极的抵触情绪，有悖于问责制度设计的初衷。
    不仅如此，这种官员内心的纠结与困惑，也正从起初的举棋不定，畏首畏尾，努力转变成一种利益的诉求：在弘扬改革创新的趋势与洪流中发生的行政过错，是否可以酌情减轻相应的责任追究? 问题的不同回答让人喜忧参半。有人认为，立法的目的就是追求公平，放在目前深化改革时代的大背景中考虑，有的行政机关在作出创新服务模式时难免出现过错，如果以一般行政过错来对待，显失公平，而酌情减轻相应责任的规定更有利于行政机关及其官员发挥积极主动性。也有人担心，这种在“改革”旗帜下的概括式宽容，可能“什么都追究不了”，将后患无穷。不容忽视的现实是，有的行政机关现在不是不做，而是做过了头，以“改革”的名义行“概括式宽容”反而会使其极力推脱责任有了更为强势的借口。在一些地方，甚至出现了对无故意而造成实体或程序错误的行政官员进行问责的极端个案。从权力运作的断面观察，如果权力自身的运行逻辑没有改变，问责只是一种不确定的风险，不具备足够的威慑力，也就无法遏制权力的惰性和寻租冲动。官员内心的纠结与行政方式的不同心态，致使问责制度的设计与实践犹如行走在平衡木上，进退维谷，如履薄冰。
    二、问责悖论的政治生成图景
    毫无疑问，问责制度是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其所作出的行政行为过程及其后果进行解释和正当性的辩护，并据此接受失责的惩罚，它在根本上是一种强调政府责任，细化、强化监督权“行使模式”和“后果模式”的监督制度。在某种意义上，问责就是参与各方运用国家权力和实现利益的博弈，是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。我们只有具体分析问责悖论的中国场域以及利益主体的利益目标和行动逻辑，才能理解问责悖论之所以存在的政治图景。
    首先，问责悖论植根于中国社会转型背景。在人类发展历程中，无论是波涛澎湃，还是涓涓细流，从来就不缺少奇迹。在制度的演进过程中，许多时段看似静水深流，实则动人心魄。回眸历史，审察现实的动向，不难发现，问责作为对政府权力进行监督和制约的制度安排，是中国社会整体性转型的重要组成部分，它根植于中国特有的政治经济环境与转型社会的特有格局。2003 年春天，席卷全国的“非典”疫情给我国社会发展和人民生活带来了巨大威胁，问责制在实践的倒逼下开始萌生，对瞒报疫情、处置不力的严厉问责，也成为中国战胜“非典”疫情的转折点。在接下来的几年间，问责风暴间歇式在全国频繁卷起。尤其是2008 年，问责在全国各地频频发力，以襄汾溃坝事故和三鹿问题奶粉事件为标志，无论从辞官免官涉及的部门看，还是从被撤职的官员的“官阶”看，“风暴”之强劲前所未有。疾风骤雨式的问责，在一定程度和范围内收到了肃整社会流弊、震慑行政违法、恢复社会秩序的效果。但是，这种运动式问责从一开始就是以法治精神的流失为代价的。各地尽管相继颁行了有关问责的不同层级的制度文本，但是，由于问责标准与程序的混乱无序，不但助长了选择性问责，也使人们对问责机关的能力、信用产生了怀疑。
    其次，问责悖论基于现实主义权宜考量。中国式问责制度的建立实则是嵌入在“摸着石头过河”的改革洪流中，健全的问责机制和制度体系到目前为止还远未形成，呈现在民众眼前的依然是一种边干边总结的“试错”摸索。面对频频发生的行政过错，问责制度显然是一种“头疼医头”的权宜之计，责任的承担和效用实际并未得以清晰的传递。一方面，“我们缺乏一套可操作性的、明确的问责标准来定性和定量分析行政过错的客观原因和主观原因”[3]，替而代之的是一些模糊、原则性的规定。在实践中，“这些规定的弹性非常大，可以因为各种似是而非的理由或者人情因素而随意解释和运用”。实践中的责罚失当，既损害了官员的合法权益，又违背了依法行政的理念，导致问责的随意性和情绪化倾向比较严重。另一方面，理论意义上，问责制是一种手段，而不是目的，目的是通过严肃问责来教育挽救责任者本人，并可以起到警示他人的作用，实现制裁与教育的双重功能。惩罚着眼过去，体现传统的公平; 预防着眼于未来，维护现行秩序。但是，实践中，隐患虽然常见，事故未必常发，问责制的责任预防功能并没有清晰显现。
    第三，问责悖论源于机会主义抉择动因。从问责制的制度文本看，我国很多地方或单位的问责规定并不是从本地方、本部门的实际需要出发，而是觉察到问责是一股时代潮流，秉持“不甘落后”、“顺之者昌”的心理态度，将问责的制度文本当作其“形象工程”的一部分，带有严重的作秀意味。这些种类繁多、层级各异的法律文本，对问责法理构成要件性规定明显过于笼统，模糊或原则性规定大量充斥其间，致使可操作性不强。从问责的现实看，这种制度文本本应具有的制度刚性常常遭遇或隐或显的柔性抵抗，“纸面上的法律”与“行动中的法律”存在较大距离，问责在很多时候还过度依赖于外在舆论的驱动，网络曝光、媒体爆料等非常规手段仍然充当了重要角色，缺乏源于“掌握权力就要承担责任”的逻辑驱动。问责对象别说是法律伺候，有时连轻微的纪律处分都没有，相反，官员通过不应有的行政过错可能获得政治、经济上的收益却是实实在在的。这些现象不仅可能削弱问责的力度，加剧官员机会主义选择的频率，而且直接催生更多的“问责秀”、假问责等恶性循环的公共行政生态。
    三、问责悖论的政治平衡路径
    问责是现代政府强化责任、改善政府管理的一种有效的制度。这一重要制度的推行与实施，对于推进民主宪政、推动公众参与意义重大。同时，同其他制度一样，问责制度的建立，从建立到发挥作用，也会是一个渐进的过程，需要在制度实践中寻求利益主体的均衡发展，不断破解制度悖论的藩篱，在既有政治格局中实现有效的制度平衡。
    首先，就制度建设而言，问责悖论的有效化解，有赖于问责制度的不断完善。笔者认为，问责承载着现代民主政治的基本价值理念，也是一种对政府行为进行民主控制的制度安排，任何反映现代问责活动规律性的东西，必须上升到制度层面才能固定下来，得到落实。因此，问责悖论的化解，必须通过制度建设科学配置权力，确保权力运行公开、透明、规范，进一步提高制度的科学性和系统性，注重抓好法规制度的系统配套，特别是注意保持制度建设与责任追究政策、法规的有机统一，保持上下位制度和同位阶制度之间的衔接匹配。既重视基本法规制度建设，又重视具体实施细则完善; 既重视实体性制度建设，又重视程序性制度配套；既重视中央立法，又重视地方立规，做到统筹兼顾、系统推进，健全问责悖论的防范机制。
    其次，在问责的具体实践中，问责悖论的有效化解，关键在于各利益攸关方乃至社会公众的积极监督。问责可以提高官员的责任感、自律感和压力感，从而达到促进依法行政、整饬吏治，提高政府执行力和公信力的目的。自2003 年中国官员“问责制度”启动以来，已有无数官员引咎辞职或者被追究责任。许多人已经开始意识到，“当官也逐渐成了高风险职业”。在大大小小的会议场合，“从政就要如履薄冰、如临深渊”这样的话也被多次提及[4]。与此同时，几乎所有被问责官员再次复出的现实，还是让人感觉原来这个“问责”只不过是一个幌子，高高举起，轻轻放下。这种走过场式的问责不过是应对民意、取悦舆论的暂时策略。显然，这样的问责还没有真正触及问责的根本意义。真正有效化解问责悖论，必须建立起透明公正的监督体系，确保问责行为合法、程序合法和方式合法。
    最后，在问责悖论的利弊权衡中，必须正确理解制度的刚性穹顶。闯禁区、触红线，是所有从政者都无法规避的现实尴尬。面对复杂的国情和繁重的政务，必须依法行政，创新服务，稳中求进。事事成功是不切实际的期待，只会形成一种逆向的激励，让人裹足不前、不敢创新。相反，事事问责，则更是会让做事的官员诚惶诚恐，如履薄冰。实践中，由于行政“免责”制度与机制的缺乏，催生了不少干部“不求有功，但求无过”的做太平官心态，成为改革路上的绊脚石。为正向激励官员有效作为，对于锐意创新的官员应该给予相对宽松的环境，对于在行政过程中非故意或者重大过失犯错的，酌情减轻或者免除责任追究。但是，必须注意的是，这里的责任减免还必须是在法律框架下的责任减免，是服务于法治国家建设的责任减免。换言之，问责过程中的责任减免应当具有制度的刚性穹顶，不能任意突破。那种毫无原则的宽容和免责，无异于对瞎折腾的纵容。当然，“宽容过错”的同时，要建立相应的调整和纠错机制对行政过错予以及时弥补。
    总之，我们不能忽视“问责悖论”的现实困局，让官员在问责制度的压力之下，找到有所为有所不为的有效平衡，才是建立问责制度的最终目的，而实现这一目的也必须是通过法律的手段加以平衡与规制。要用法律制度来保证问责沿着法治的轨道健康前进，防止陷入人治的误区。尤其是在推行依法治国的今天，用法律的手段，建立长效、规范的问责机制，才能够真正有效地遏制行政过错的发生，使问责制真正成为赢民心、见实效的好办法、好措施、好制度。
    注释:
    [1]谢永发. 形成齐抓共管的良好局面———市司法行政系统深入推进反腐倡廉建设[N]. 防城港日报，2011 - 02 -28( 5) .
    [2]左雪文.“责任状”何其多[J]. 共产党员，1998，( 8) .
    [3]邓锦琳. 论企业战略决策失误问责标准的确立及其制度保障[J]. 四川师范大学学报(社会科学版) ，2004，( 3) .
    [4]陈晓英. 行政问责渐行渐深呼唤专门法律面世[N].法制日报，2008 - 10 - 08( 5) .
    王仰文，聊城大学法学院副教授，院长助理，苏州大学王健法学院法学博士，复旦大学政治学博士后。
    来源：《求实》2014年3期。