王太高：论行政许可中止
王太高摘要: 行政许可中止是行政机关对不再符合法定许可条件的被许可人所作的一种处理。《行政许可法》对行政许可中止未作规定，虽然部分单行法律规范涉及行政许可中止，但在内容上既不完整也不一致，甚至还与行政许可终止、暂扣或吊销许可证的行政处罚相混淆。为了提升我国行政许可法制化水平，保障行政许可功能的发挥，必须在正确认识行政许可中止价值的基础上，确立行政许可中止的一般条款，进而对相关法律规范进行一个全面的清理。
关键词: 许可条件；许可效力；许可中止
根据《行政复议法》第6条规定，与行政许可有关的可复议行政行为有3项，分别为第1项“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”、第3项“有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定”、第8项“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，……行政机关没有依法办理的”。其中，第1项是与行政许可有关的行政处罚行为，《行政处罚法》及其他相关法律规范有规定；第3项中的“变更”、“撤销”行政许可直接对应于《行政许可法》第49条、第69条；第8项针对的是行政许可实施机关不作为或乱作为的规定，与《行政许可法》第38条相对应；唯有第3项中的“中止”行政许可在《行政许可法》中找不到相应的规定。2009年通过的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释[2009]20号）第1条在对可诉的行政许可行为进行规定时也没有涉及行政许可中止。[1]
从实践来看，这种状况可能引发两个问题：一是行政复议与行政诉讼的脱节。由于可诉的行政许可行为未及行政许可中止，这样针对行政许可中止的复议决定便具有了事实上的终局效力；二是复议机关在处理行政许可中止案件时，可能面临“无法”可依的局面，进而可能导致中止行政许可案件复议决定的不统一。前一个问题的解决相对简单，因为行政机关中止行政许可被视为具体行政行为不存在法理上的障碍，因此，尽管《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》未涉及中止行政许可行为，但在司法实践中法院受理这种争议案件一般是不存在太大疑问的。后一个问题则要复杂许多，因为无论是复议机关还是人民法院要对中止行政许可的争议案件作出正确裁决，必须以行政许可中止法制化为前提。而从目前的现状来看，我国行政法学界对于行政许可中止，甚至行政行为中止的理论研究还是一个空白，这直接导致了《行政许可法》遗漏了行政许可中止条款。尽管部分单行的法规、规章中，偶有行政许可中止的规范，但从内容来看既简单也不一致，甚至还与行政许可终止、暂扣或者吊销许可证的行政处罚相混淆。因此，为了提升我国行政许可法制化水平，保障行政许可功能的发挥，必须在加强行政许可中止理论研究的基础上，在《行政许可法》中确立行政许可中止的一般条款，进而对相关法律规范进行一个全面清理。
一、行政许可中止的价值
从行政许可制度的价值来看，行政许可中止是完整的行政许可制度的一个重要内容，具有重要价值。
1．行政许可中止能够及时提供完整的行政许可信息，维护行政许可的公信力。提供公信是行政许可的功能之一，行政相对人获得行政许可后，不仅意味着被许可人获得了从事某种活动的权利或资格，而且借助于许可证、执照等许可标志还将这一信息“公告”了社会公众。然而，相对人获得行政许可是有条件的，并且随着时间的变化，相对人是否仍然符合法定的行政许可条件也是有可能发生变化的。一旦这种情况变化导致被许可人不再符合法定的条件时，相对人尽管在名义上仍然是被许可人，但这一信息与现实情况已经不再相符了。倘若这样的局面不能得到及时矫正，不仅影响行政许可功能的发挥，而且也会降低公众对政府的信任。因此，通过行政许可中止制度，及时“公告”被许可人的实际状况，既充分发挥了行政许可制度的过滤功能，也保证了行政许可信息的完整、准确。
2．行政许可中止符合行政集约化要求，彰显服务政府的本质。就行政许可的存续而言，行政许可可以区分为有期限的行政许可和无期限的行政许可两种。通常的情况是，有期限的行政许可随期限届满而终止，无期限的行政许可随被许可人死亡或终止而在事实上消灭。但是如前所述，在行政许可存续的过程中，被许可人是否符合法定的行政许可条件是动态的、不断变化的，这种变化既可能是在符合行政许可条件范围内的“量变”，也可能是导致被许可人不再符合行政许可条件的“质变”。对于前者，行政许可效力可以不变或者通过变更行政许可内容来反映被许可人的真实状态；而对于后者，理论上就应当终止行政许可。
然而现实的情况并不如此简单，因为被许可人在持有行政许可的过程中出现不符合法定许可条件的变化有可逆转与不可逆转之分。在不可逆转的情况下，终止行政许可是必要的，但是如果被许可人不符合法定条件只是暂时的、可逆转的，这时终止行政许可并非是最佳方案。例如，按照《烟草许可证管理办法》第14条的规定，“有与住所相独立的固定经营场所”是取得烟草零售许可证的条件之一，倘若被许可人在其经营烟草零售过程中，为了生活方便而将经营场所与自己住宅的隔墙打通，若其他条件没有发生变化，此时被许可人条件的变化就是暂时的、可逆转的。对于该种情形，行政机关当然可以通过终止行政许可来反映被许可人实际情况的变化，但是这种做法无论从被许可人还是从整个社会的角度看，都是不经济的。因为行政许可一旦终止，被许可人出于经营的需要，完全可能重新申请烟草零售许可证。而对于这样一个新的行政许可申请，烟草专卖许可实施机关就不仅要审查其是否有“与住所相独立的固定的经营场所”，而且还要审查该经营场所是否符合“合理布局”的规定，以及其他方面是否符合法定的许可条件和标准。相反，若是暂时中止烟草零售许可证的效力，不仅能及时反映被许可人不符合行政许可条件的真实情况，而且还避免了终止行政许可带来的相对人再次申请行政许可等不必要的“消耗”。可见，从一定意义上看，行政许可中止实质上就是行政许可附条件地“复效”，一旦导致中止的事由消失，行政许可的效力便可立即恢复。两相比较，中止程序明显简化许多，在方便相对人的同时，也节约了行政许可的实施成本。
3．行政许可中止能够在一定程度上敦促被许可人维持符合法定许可条件的状态，并能最大限度地维护被许可人的合法权益。一方面，行政许可中止反映的是被许可人对法定行政许可条件的背离，即被许可人一旦不符合法定的许可条件，其所持有的行政许可效力便不再存续。从这一角度看，行政许可中止“具有抑制相对人的违法行为”、“能够确保相对人履行义务”的功能，即“作为确保义务履行的手段而发挥作用”；[2]另一方面，在市场经济条件下，获得行政许可意味着被许可人获得了从事相关活动包括营利性活动的资格或能力，因而行政许可又有“新财产权”之称。因此，尽可能地维护被许可人连续拥有许可权利，不仅有利于维护社会关系的稳定，而且也是维护和增进被许可人利益的需要。虽然中止行政许可同样会带来行政许可效力的中断，但是这种中断具有暂时性，即只要被许可人重新具备了许可条件，经由适当程序，许可便可以恢复。尤其是在行政许可有数量限制的情况下，“中止—恢复”的模式更具优势，它通过保留被许可人“在位者”的地位而在实质上赋予了被许可人优先获得该行政许可的权利，[3]从而在切实保障被许可人合法权益的同时，也有助于维护社会秩序的稳定。
可见，作为一种政府管制手段，行政许可实质上担负着平衡被许可人私人利益与社会公众利益的使命。行政许可中止制度能够进一步缓和行政许可中的公益与私益的矛盾和冲突，最大限度地实现行政许可制度的法益。
二、行政许可中止法制化评析
尽管《行政许可法》中缺失行政许可中止条款，但在我国单行法律规范中不乏行政许可中止的零星规定。借助北大法宝信息库进行检索，在“中国法律法规规章司法解释全库”中，以“许可”为标题关键词进行检索的结果显示，行政法规15部，司法解释6部，部门规章3026部；在“地方法规规章全库”中，以“许可”为标题关键词进行检索后，查询到地方法规48部，地方政府规章269部，其他规范性文件4757部，地方司法文件1部。在上述查询结果中，进一步以“中止”为内容关键词进行检索后，“中央法规司法解释”中命中37部，其中有7部规范对行政许可效力中止作出了规定，[4]2部涉及被许可人中止与行政许可有关的行为，9部与行政许可无关，其余则为行政机关中止行政许可的实施程序，如中止听证程序等。“地方法规规章全库”中命中32部，其中有8部规范对行政许可效力中止作出规定，[5]6部涉及到被许可人中止与行政许可有关的行为，其余均为行政机关中止行政许可的实施程序。从制定的时间来看，有关行政许可效力中止的15部法律规范中，仅有《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》和《大连市实施行政许可程序规定》是在《行政许可法》颁布施行后出台的，其他均早于《行政许可法》且有9部已经失效。
总体上看，这些法律规范大体勾勒了行政许可中止的基本内涵：一是行政许可中止的法定事由是被许可人不再符合法定的行政许可条件。例如，《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》规定，“税务机关对被许可人从事许可活动进行核查时，发现其不再具备法定条件时，可以中止许可、责令限期改正……”其他，如《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法（试行）》第21条第6项、《水污染物排放许可证管理暂行办法》及7部地方污染物排放许可证管理办法等均有类似规定。需要说明的是，在出现中止行政许可的法定事由时，有权机关“可以”而不是“应当”中止行政许可，即行政机关享有相应的裁量权，因而行政许可中止是行政机关的职权行为，是行政许可行为的一种具体形态。二是行政许可中止发生在行政机关作出准予行政许可决定后、行政许可持续生效期间。这一点在上述15部规范中均有所体现。例如，《民用机场使用许可规定》第14条规定：“依照本规定颁发的民用机场使用许可证，除依法被中止、吊销或者收回外，一直有效。”而在其他法律规范中，虽没有如此直观的表达，但在字里行间均明确包含着这一内容。三是行政许可中止后，在规定时间里被许可人重新达到法定行政许可条件的，行政机关应当恢复被许可人的许可证效力。例如，《水污染物排放许可证管理暂行办法》第20条第2款规定，“被中止排放许可证的单位，在规定时间内达到排放许可证要求的，由当地环境保护行政主管部门恢复其被中止的排放许可证。”淄博、昆明等地的水污染暂行规定也都包含有这一内容。除了上述内容外，我国立法在行政许可中止方面的规定还存在以下几方面突出问题：
1．中止行政许可内涵不统一，名实不符。例如，在上述15部规范中，除在本文意义上规范使用行政许可中止外，至少还在以下三种意义上使用“中止”概念：一是撤销行政许可，如《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法（试行）》第21条第1项、《中国民用航空总局民用机场工程施工许可证管理规定》第10条第1项均为许可申请人“弄虚作假，隐瞒真实情况”骗得行政许可的情形，属于《行政许可法》第69条第2款规定的情形，这是典型的撤销行政许可，但上述规章却将其规定为中止行政许可的情形之一。二是行政处罚，相当于暂扣许可证、执照。如《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法（试行）》第21条第2项至第5项和第7、8项、《中国民用航空总局民用机场工程施工许可证管理规定》第10条第2、3项等情形都是被许可人利用许可证来实施违法行为，而与被许可人是否符合法定许可条件无涉。
因此这些情形下若是“中止”行政许可，实质上是对被许可人的制裁和处罚，其效果与“暂扣许可证、执照”无异。三是终止行政许可，如《民用机场使用许可规定》第14条第2款的规定，行政许可“中止”后“需要恢复开放的，应当按照本规定重新申请。”“重新申请”意味着原行政许可已经终止而不是中止。
2．中止行政许可的名称不统一，存在以“暂停”、“暂扣”等概念指称中止行政许可的情形。在我国现行法律规范中，除正确使用行政许可“中止”表述外，还有部分规范虽未出现“中止”概念，但是却包含着中止行政许可效力的内容。例如，《烟草专卖许可证管理办法》第45条规定，“有下列情形之一的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格：（一）经检查不符合烟草专卖法、烟草专卖法实施条例及本办法规定条件的；（二）买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证的；……”从该规定的内容来看，“暂停烟草专卖业务”就兼具中止烟草专卖行政许可和对被许可人给予行政处罚的这两种性质：第一种情形针对的是被许可人不再符合法定的烟草专卖行政许可条件，因而“暂停烟草专卖业务”的实质就是中止烟草专卖行政许可的效力；而第2种至第8种情形所列举的是被许可人实施了违法行为，因而这些情况下的“暂停烟草专卖业务”，实质上就是一种行政处罚。[6]
3．当被许可人不符合法定的行政许可条件时，行政机关作中止行政许可以外的其他处理。具体有两种方式：一是终止行政许可。例如，《南京市消防条例》第28第3款规定，“对已取得消防检查安全合格证，实际状况与申报许可时发生重大变化不满足消防安全条件，公安消防机构应依据《行政许可法》有关规定撤回消防安全检查合格证。”由于《行政许可法》中的撤回具有特定含义，因而这里的“撤回”实质上是“终止”的误用。[7]二是给予暂扣或吊销许可证的行政处罚。例如，《安全生产许可证条例》第14条第2款规定，“安全生产许可证颁发管理机关应当加强对取得安全生产许可证的企业的监督检查，发现其不再具备本条例规定的安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证。”从法律后果看，“暂扣”与“中止”相同，因而在实践中我们可将该条中的“暂扣”理解为是“中止”的误用，但吊销许可证则明白无误地是一种行政处罚了。而在被许可人已经不再具备法定的“安全生产条件”的情况下，中止或终止被许可人的许可资格是行政许可制度的应有之意，但若是要予以吊销许可证的行政处罚，则明显违背行政处罚的法理。[8]
4．在被许可人不符合法定的行政许可条件时，除责令改正外，不作其他处理。例如，《食品流通许可证管理办法》第7条规定：“食品经营者的经营条件发生变化，不符合食品经营要求的，食品经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故的潜在风险的，应当立即停止食品经营活动……”“应当立即采取整改措施”表明，在被许可人不再符合法定的许可条件时，其相关的经营行为并不停止，这就意味着被许可人获得的食品流通许可证并没有因为其不符合法定的许可条件而中止，只有在可能发生食品安全事故风险的情况下，被许可人才被要求停止与行政许可有关的行为。[9]
三、完善行政许可中止制度的思路
我国行政许可中止立法中存在问题，既反映了相关理论研究的滞后，也说明分散立法造成的行政许可中止制度的不统一和混乱，并给行政许可实践造成了一定的负面影响。一个极端的例子是，某市为提高党政机关干部的交通安全意识和驾驶技能，决定用半年时间分两批对全市持有驾驶证的副科以上干部进行一次以机动车驾驶科目一（道路交通安全法规及相关知识）、科目三（道路交通实际驾驶技能）为内容的普遍学习与考试。在培训和考试之前，由受训者所在单位集中收缴他们的机动车驾驶证；未经考试合格者，一律不准驾驶机动车。考试结束后，合格者即时发还驾驶证，不及格者将退回原驾校再次培训；对再次培训后考试仍不及格者，将注销其机动车驾驶证档案。[10]在这里，相关单位强行收缴（实质上即中止）驾驶证，以及以“副科以上干部”身份为依据中止驾驶证等均是严重背离行政许可法理的违法行为。为了提升行政许可法治化水平，必须重视行政许可中止的立法工作。
1．在《行政许可法》修改时增设行政许可中止一般条款。借助于该一般条款，一方面可以使各部门、各领域的行政许可中止实践有章可循，避免因单行立法的空白而带来的行政许可中止实践无章可循的尴尬和混乱；另一方面也可以规范和统帅各单行立法中现有的行政许可中止条款，[11]统一和规范行政许可中止的实践活动，为行政许可中止的法律救济提供实体法依据。
基于行政许可中止的法理及现行立法和实践的经验，行政许可中止一般条款似应明确以下几个内容：（1）行政许可中止的法定事由是被许可人不符合法定的行政许可条件。其中，“被许可人”的身份表明行政许可中止是发生在行政许可的效力持续期间。（2）行政许可中止是行政机关的职权行为。其运作的基本逻辑为：行政机关在监督检查过程中，发现被许可人不再符合法定的许可条件时，就可以作出中止行政许可的处理决定。由于行政许可不仅与公共利益有关，而且关系第三人的利益，因此不能排除行政机关根据利害关系人，其他公民、法人或者其他组织的申请来判断被许可人是否符合法定的许可条件，进而作出中止行政许可决定。（3）基于行政组织法的原理，有权作出中止行政许可决定的主体包括行政许可的实施机关及其上级行政机关。（4）行政机关作出中止行政许可决定的附随义务。有关行政机关作出中止行政许可决定的同时，应当明确要求被许可人限期改正。在这里，不仅改正的期限要明确，而且还应当明示逾期不改正的后果，即终止行政许可。（5）行政许可中止后的恢复。由于行政许可中止是行政机关的职权行为，且行政许可效力中止往往都有期限限制，因此改正期限届满后行政许可能不能恢复往往取决于行政机关对被许可人是否重新达到法定许可条件的判断。站在相对人的立场，应当确立默示恢复制度，即只要责令改正期限届满后行政机关没有终止行政许可的，行政许可的效力便自动恢复，以避免因行政机关的懈怠而使行政许可中止衍化成终止。
考虑到被许可人是否符合法定的行政许可条件属于行政许可后续监管的内容，因此在我国《行政许可法》的框架结构中，行政许可中止的一般条款应当置于该法第七章“监督检查”之中，具体可以位列第69条“撤销条款”和第70条“注销条款”之间，其内容可规定如下：“被许可人不符合法定的行政许可条件时，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以中止行政许可，并责令被许可人限期改正；逾期仍不符合法定行政许可条件的，行政机关应当及时作出终止行政许可的决定；未作决定的，行政许可效力自动恢复。”
2．鉴于被许可人不符合法定的行政许可条件的原因复杂，且行政许可被撤回、变更等情形中存在被许可人不再符合法定的行政许可条件的情形，因此应当在区分行政许可中止与撤回（部分撤回）、变更等情形的基础上，及时对行政许可单行立法进行必要的清理，以保证行政许可中止的正确适用。
在行政许可实践中，因法律修改而带来行政许可条件变化是难免的，例如，2006年修改后的《娱乐场所管理条例》第7条明确规定，“娱乐场所不得设在居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内”，这就直接导致在此之前以上述场所申领的娱乐场所经营许可证的被许可人不再符合法定的许可条件。由于被许可人事前无法预知这种修改，按照法不溯及既往的原则，行政机关原则上不得擅自改变（包括中止）该生效的行政许可，这一点也是《行政许可法》第8条的精神所在。但是，如果法律、法规、规章修改了，或者作出行政许可的客观情况发生了变化，行政机关为了公共利益的需要则可以撤回或变更（实质上是部分撤回）行政许可。显然，在后一种情况下，外观上同样是被许可人不再符合法定的行政许可条件，但行政机关在权衡公益和私益的基础上，可以撤回而非中止行政许可。以“钱左声等人不服北京市环保局环评批复”为例。[12]北京市环保局在2005年11月通过了海淀区垃圾焚烧发电和综合处理项目的环评，但该环评结论却存在不符合2006年5月国家发改委发布的《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》中“可能造成敏感环境保护目标不能达到相应标准要求的区域……一般不得新建生活垃圾焚烧发电项目”的可能。因此当钱左声等人针对该环评批复在2007年向国家环保总局申请行政复议时，复议机关一方面作出了维持该环评批复的复议决定，另一方面又要求该项目在“进一步论证前应缓建”。该复议决定虽然也产生了冻结环评批复的效果，这与行政许可中止法律效果相似，但不能就此将两者等同。因为“进一步论证”实际上是要求行政机关对被许可人是否符合修改后的许可条件进行分析，并没有对被许可人是否符合法定许可条件作出判断，而“缓建”的要求只是针对被许可人的建设行为，也不涉及该环评批复的效力。因此，复议机关“进一步论证前应缓建”的意见实际上是要求行政许可实施机关按照《行政许可法》第8条规定的精神，尽快对是否撤回该环评批复进行评估、权衡并作出决定，目的是减少和避免被许可人实施该许可行为可能带来的不必要损失。
行政许可变更也可能因被许可人不再符合法定的行政许可条件而起。例如，《建筑业企业资质管理规定》第20条规定：“企业改制的，改制后不再符合资质标准的，应按其实际达到的资质标准及本规定申请重新核定……”“改制后不再符合资质标准的”规定清楚地表明，相关企业已经不再符合其所持有的行政许可条件要求，这时实际上也就具备了行政机关启动中止行政许可的前提条件。但是，建筑业企业的资质许可存在特级、一级、二级等阶梯性差异时，当某一企业具体条件的变化不再符合特级资质的法定条件时，却存在仍然符合一级或二级企业资质条件的可能。因此基于行政许可集约化的要求，同时也有助于保证被许可人与该行政许可有关活动的连续性，立法允许其先申请变更而不是径行中止行政许可，除非被许可人在合理时间里不提出变更申请或者提出申请后达不到低级别行政许可条件的要求，行政机关才可以中止或者终止该行政许可。[13]
作为行政处罚，暂扣许可证或执照是对被许可人违法行为的制裁，与被许可人是否符合法定的许可条件无涉。然而在实践中，被许可人实施违法行为也有可能伴随其不再符合法定许可条件的情形，即出现所谓行政处罚或行政许可中止可以竞合适用的情况，这时如何认定立法规定的行政处理性质就显得非常重要了。因为这种行政处理究竟是行政处罚还是许可中止，意味着行政机关需要遵循不同的法律程序。例如，公安部《机动车驾驶证申领使用规定》第58条规定，机动车驾驶人在一个记分周期内累积记分达到12分的，公安机关交通管理部门应当“扣留其机动车驾驶证”，机动车驾驶人只有参加学习并通过道路交通安全法律、法规和相关知识考试后，方可“发还机动车驾驶证”。对此有人认为，由于作为行政处罚的“暂扣许可证的期限历来都是确定的”，而“发还机动车驾驶证”则要取决于驾驶人是否参加学习，以及参加学习后能否通过考试，不具有时限上的确定性，所以“扣留机动车驾驶证”不是行政处罚而是许可中止。[14]该分析不无道理，但却存在明显的逻辑错误：第一，“扣留机动车驾驶证”虽然与暂扣许可证一样，都产生“中止”许可证的法律效力，但不能因此就将两者看成是同一种类型的行政处罚。因为在现实生活中，多因一果的情形绝不鲜见，而《行政处罚法》第8条在将暂扣许可证规定为一种典型的行政处罚种类的同时，还存在“其他行政处罚”等非典型的行政处罚类型，我们可以因“扣留机动车驾驶证”不具有期限的确定性得出其不是暂扣许可证这种行政处罚的结论，但因此而否认其是“其他行政处罚”则明显不合逻辑。第二，《机动车驾驶证申领使用规定》第57条明确规定，对机动车驾驶人违反道路交通安全违法行为予以“记分”是行政处罚?点击此处阅读下一页)
从逻辑上看，若“扣留机动车驾驶证”是中止许可而不是行政处罚的话，将产生下列后果：被许可人较轻的违法行为且不影响其符合法定许可条件，立法设定了行政处罚；而当被许可人屡次实施违法行为并造成被许可人已经不再符合法定条件时，立法却规定只中止许可而不予行政处罚，这明显背离“过罚相当”的原则要求，也不符合交通安全管理违法行为累积记分制度的基本要求，更与行政许可制度的机理相左。因此，只要法律对被许可人的违法行为设定了不利的行政处理，不管该违法行为是否造成被许可人不符合法定许可条件的后果，该行政处理的性质就是行政处罚。只有当立法对该违法行为的处理未作规定，并且已造成了被许可人不符合法定许可条件后果时，行政机关才可以依据《行政许可法》的一般规定作出中止行政许可的决定。
注释:
*本文为国家社科基金一般项目“行政许可条件研究”（批准号：09BFX019）及南京大学“985”工程三期项目的成果之一。
[1]该条的内容为：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”按照参与该司法解释起草的最高院法官解释，该条中的“等事项”应作“等外”来理解，即行政许可行为并不局限于列举的行为，但按照《行政许可法》的条文顺序列举的16种可诉的行政许可行为中，仍然没有涉及“中止行政许可行为”。参见杨临萍：《行政许可司法解释理解与适用》，中国法制出版社2010年版，第5页、第49～51页。
[2][日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第118页。
[3]《行政许可法》第57条规定，对于数量有限制的行政许可，有多个符合条件的申请人时，该许可将授予“受理在先者”。由于被许可人“在位时”不可能提出许可申请，因此若因暂时不符合法定条件而被终止行政许可的话，则其很难成为受理在先者而重新获得该数量有限制的行政许可。而借助于行政许可中止制度，则有效地避免了这种情况的发生。
[4]具体为1988年3月制定、现已失效的《水污染物排放许可证管理暂行办法》,1991年3月制定、1997年1月修订、现已失效的《民航特种车辆、地面专用设备生产许可证管理暂行规定》,1993年9月制定的《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法（试
行）》,1995年8月制定现已失效的《中国民用航空总局民用机场工程施工许可证管理规定》,1998年10月制定现已失效的《民用机场使用许可规定》,1999年1月《国家环保总局关于执行水污染物排放许可证制度中有关问题的复函》和2004年6月《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》。
[5]分别是上世纪90年代制定的昆明、徐州、齐齐哈尔、厦门、淄博、济南等市水污染物排放许可证管理暂行办法，《淮南市污染物排放许可证管理暂行办法》，以及2004年6月制定的《大连市实施行政许可程序规定》。
[6]类似的情况还有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》第43条规定：“取得安全生产许可证的煤矿企业有下列行为之一的，暂扣其安全生产许可证并限期整改：……（二）不具备本实施办法第十三条规定的安全生产条件之一的；……”《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第43条规定：“取得安全生产许可证的烟花爆竹生产企业有下列行为之一的，暂扣其安全生产许可证并限期整改：……（二）不再具备本实施办法规定的安全生产条件的。”
[7]从《行政许可法》第8条规定来看，行政许可撤回的原因一般与被许可人无关。而被许可人不再符合法定的许可条件虽然有时也可以是客观情况的变化，但在更多的情况下则是可归责于被许可人的。从法律效果来看，行政许可中止与撤回的区别在于，行政许可中止后有可能“原样恢复”，而行政许可撤回则不存在这种可能性。
[8]类似的规定还有《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第40条规定：“取得安全生产许可证的非煤矿矿山企业不再具备本实施办法第六条规定的安全生产条件之一的，应当暂扣或者吊销其安全生产许可证。”《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第44条规定：“取得安全生产许可证的烟花爆竹生产企业有下列行为之一的，吊销其安全生产许可证：……（三）暂扣安全生产许可证后未按期整改或者逾期仍不再具备本实施办法规定的安全生产条件的。”
[9]类似的规定还有《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第28条规定：“已经建成投产的烟花爆竹生产企业在申请安全生产许可证期间，应当依法进行生产，确保安全；不具备安全生产条件的，应当进行整改并制定安全保障措施；经整改仍不具备安全生产条件的，不得进行生产。”《煤矿企业安全生产许可证实施办法》第27条规定：“已经建成投产的煤矿企业在申请安全生产许可证期间，应当依法进行生产，确保安全；不具备安全生产条件的，应当进行整改并制定安全保障措施；经整改仍不具备安全生产条件的，不得进行生产。”《建设工程质量检测管理办法》第9条规定：“检测机构取得检测机构资质后，不再符合相应资质标准的，省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门根据利害关系人的请求或者依据职权，可以责令其限期改正；途期不改的，可以撤回相应的资质证书。”
[10]《副科以上干部驾照须重考 朔州“红头文件”引争议》，《中国青年报》2008年7月4日。
[11]依据《行政许可法》第83条的规定，该法施行前有关行政许可的规定，不符合该法规定的，自该法施行之日起停止执行。因此，一旦行政许可中止一般条款得以确立，其他法律规范中有关行政许可中止的规定若与之不一致，便不再有效了。
[12]参见国家环保总局环法[2007]18号行政复议决定书。
[13]按照《行政许可法》第49条的规定，行政许可变更是依申请的行为，这在“增量性”许可变更情形下被许可人主动申请变更没有疑问；而在“减量性”许可变更情况下，“依申请”则会面临被许可人“自利性”、“惰性”的挑战，这时中止或终止行政许可就成了敦促被许可人主动申请变更行政许可的制度性保障。参见王太高：《论行政许可变更》，《南京大学学报》2013年第5期。
[14]参见肖泽晨：《论非处罚性行政许可中止》，《当代法学》2012年第6期。
王太高，南京大学法学院教授、博士生导师。
来源：《法学》2014年第4期。
