张桂林 周睿志：国家监察立法领域的新命题

    摘要：细致透视政务处分法这一典型的国家监察立法，可以发现，我国的监察立法领域形成了一系列崭新命题。这些命题包括：监察立法以集成创制为基本立法模式，监察立法受到党纪的深度塑造，监察立法采用组织取向的价值定位，以及，监察立法将道德问题纳入法律规制。监察立法领域形成的这些崭新命题，突破了传统的法学范畴，形成了一种全新的理论景观，体现了一种独特的法治逻辑。这些命题是在中国语境中形成的，它们扎根于当代中国纪检监察和权力监督实践，与中国历史传统和当代中国政治体系具有较高的匹配度。
    关键词：国家监察；政务处分法；新命题；历史传统；政治体系
    近十年来，中国的反腐败斗争和制度建设促使国家监察成为当代中国政治体系中的一个专门领域。国家监察和人大、政府、审判、检察共同构成当代中国的国家职能体系。细致审视会发现，通过不断地演进和发展，整合重塑后的国家监察开始生成自身的内在逻辑、展现自身的理论内涵，并在立法的层面形成了一系列独特而崭新命题。本文以《中华人民共和国公职人员政务处分法》这一典型的国家监察立法为线索，对这些命题进行阐释。
    一、以集成创制为立法模式 政务处分法的生成过程蕴含了一种独特的立法模式：集成创制。所谓集成创制，主要包含两个层面的内容，一是对既有的制度资源和经验进行梳理总结，二是将梳理总结后的资源进行体系化，最终形成一个原则明确、线索清晰、内部协调的有机体系。
    政务处分法对相关领域的已经积累起来的制度经验进行了总结提炼。该法的“立法说明”指出：“政务处分法起草工作遵循以下思路和原则：整合规范政务处分法律制度……规定政务处分的主体既包括监察机关，又包括公职人员的任免机关、单位，统一设置处分的法定事由和适用规则，保证处分适用上的统一规范。”具体而言，政务处分法整合提炼的对象包括了公务员法、法官法、检察官法和行政机关公务员处分条例。
    这种集成创制的立法模式与中国改革开放以来的政治发展道路和法治建设路径有密切关系。在过去四十多年的制度建设过程中，我国采取了从局部领域出发的循序渐进的路径。就国家监察领域而言，我国依托党委、人大、政府、法院、检察院等系统，分别建立了党的纪律检查制度、人大监督制度、行政监察制度、司法监督制度和信访制度。这些不同领域内的监督制度“错峰”发展。1986年，全国人大常委会决定恢复行政监察体制，设立监察部，随后，纪委和政府监察机关并轨运行。
    1993年，在总结相关经验的基础上，中共中央、国务院 决定中央纪委和监察部合署办公，最终形成了纪检监察的合署体制。在司法监督方面，1988年，深圳市人民检察院成立全国检察机关第一个经济犯罪案举报中心后，最高人民检察院在全国试点和推广，不到一年时间，全国各级检察院建立起3600多个举报中心。1995年，检察系统反贪污贿赂局建立，10年后又改革为反渎职侵权局。这部门化的、“错峰”展开的监督探索，为权力监督领域积累了多种类型、多个层次的制度经验。
    放在开阔视阈中审视，我们能够看出集成创制立法模式的独特价值。在国家监察发展过程中，由于独特的历史传统和政治道路，导致中国没有现成的、系统性的域外资源可以去移植借鉴，只能走一条边探索、边总结的经验主义道路。从效果看，它既保障了国家监察立法的切实性，使规范与实践密切关联；又为中国法治体系的优化开辟了新的方法论空间。
    二、党纪对国法形成深度塑造
    透视政务处分法能得到第二个独特命题：中国共产党党纪对国家监察立法形成了深度的塑造。它意味着，中国共产党在管党治党、党内监督过程中所形成的一系列经验成为国家监察立法的重要的参照资源。
    经过长期的积累，中国共产党在管党治党、党内监督方面形成了六个基本主题，即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律。这六个主题界定了管党治党的范围，也明确了党内监督的事项类别。
    在政务处分法的立法过程中，对于如何确定政务处分的范围和事项，立法者参照了《中国共产党纪律处分条例》的经验。管党治党、党内监督形成的六大主题在政务处分法中得到了重现。对于公权力组织来说，公职人员认同组织的政治价值，服从组织的命令，认真履行组织分配的职责，细致服务管辖权范围内的民众，并且在经济方面清廉自守、道德方面自重自爱，这是公权力组织有效运转、获得权威的前提条件。通过对这六个方面的事务进行监督，公权力组织力图确保自身的机体健康和功能正常。当然，我们也能看到纪律处分条例与政务处分法的一些差异。这些差异主要体现在监督强度的方面。比如，对于吃拿卡要、刁难群众等行为，《中国共产党纪律处分条例》规定，它们但凡发生，哪怕情节较轻，也要给予警告或严重警告；而政务处分法则规定只有情节较重的才给予相应处分。但这些差异属于相对次要的方面。
    中国共产党作为国家的领导核心，先于国家机关体系发展起来。另外，在具体的治理过程中，中国共产党全面领导国家机关体系，充当了整个治理体系的枢纽。由于这样一种独特的“党-政”关系模式，在具体的国家监察领域，党纪便能对国家立法形成直接的、实质性的影响。
    深入透视可以看出，《中国共产党纪律处分条例》对《中华人民共和国公职人员政务处分法》的影响塑造并不是一个偶发的现象，而是由当代中国政治体系结构所决定的，具有相当程度的必然性。有学者因此把这种“以党领政”的权力监督、腐败治理体系称为“以政党为中心的反腐败体系”。它也启发我们，在构建和发展纪检监察理论时，应当充分重视管党治党、党内监督层面呈现出来的逻辑和经验，从而使相关理论能够扎根于中国的政治体系，避免理论与现实的隔膜。
    三、将组织取向作为立法定位
    政务处分法显示的第三个独特命题为：国家监察立法包含着一种组织取向的立法定位。所谓组织取向的立法定位是指立法的主要目的在于维护组织的机体健康、发挥组织的特定职能和保障组织的可持续运行。这种定位使国家监察立法与其它个体权利取向的民事领域立法、社会治理领域立法形成鲜明差异。
    政务处分法严格规定了处分事项、处分程序和处分类型，这些“处分法定化”的机制使政务处分过程变得公开和可预期。一定程度上，它们使政务处分法具有了保障公职人员权利的功能。立法者也通过具体条款宣称该法具有“规范政务处分”的意图。但是，总体看来，政务处分法的核心目标并不在于公职人员个体权利保障的方面，而是在于公权力组织的保障的方面。换句话说，组织取向——而非个体权利保障取向——才是政务处分法的核心基调。
    细致审视，政务处分法的组织取向表现在以下两个层面。首先，政务处分法从组织自身的兴衰存亡出发，高度强调了组织价值、组织纪律和组织权威。其次，政务处分法为了实现对组织机体的保障，限缩了公职人员的部分自由。在组织取向和个体权利取向之间往往会存在冲突；为了实现组织层面的目标，就需要限缩个体的自由。
    组织取向的立法定位，使政务处分法等国家监察立法具有鲜明的中国特色。这种特色根植于它自身的独特语境。与西方相比，中国的公权力体系不是“分权制衡”的体系，而是具有鲜明中国特色的“大一统”体系。“大一统”体系在两千多年前形成，一直延续至今。在当代，中国共产党的集中统一领导使这个体系在形态上进一步升级，自身的组织性和纪律性进一步加强。在“大一统”体系内部，固然也存在具体的职能分工，但体系的整体性被完整保留。“大一统”的政治形态使分属不同层级、不同部门的公职人员成为一个组织性强、纪律性高的有机群体。如果说“分权制衡”模式下的公职人员凸显的是部门特性和行业个性，那么，“大一统”模式下的公职人员凸显的则是整个群体的有机性和高度的组织纪律性。相应地，前者没有统一化的组织纪律要求，而后者则非常依赖统一化的监督与约束。
    在“分权制衡”模式中，立法、行政和司法之间的动态均衡是维持政治体健康的关键。一旦发生了权力分支之间的结构失衡，则会产生政治衰败的现象。而对于“大一统”模式，政治衰败的主要原因不是制度结构的失衡，而是政治体系的纪律废弛和组织涣散问题。一旦纪律废弛、组织涣散，轻则会导致贪污腐败横行，从而引发公众不满，诱发社会动荡；重则直接导致政治解体、国家分裂。为此，预防政治衰败的关键就在于从严治“官”，管住了“官”就抓住了国家治理的“牛鼻子”。
    立法、行政和司法之间的动态均衡
    在对比中可以看出，政务处分法以组织取向作为法案的价值定位，并对公职人员进行严格管束，不是一种技术性的、偶然的措施，而是具有深层的逻辑。在适用相关法律条文时，尤其是在处理公职人员自由边界问题时，除了要具有一般的权利理论视角，还得具有组织理论的视角。
    四、将道德事务纳入法律规制
    将道德事务纳入法律的规制范畴是政务处分法显示的第四个独特命题。在近现代以来的西方法律理论中，道德与法律的分离是一个被普遍认同的命题。道德被当作私人领域和社会自治领域的事务，法律不应该对它进行干预。一旦法律过多干预了道德事务，就会造成一系列麻烦。然而，以政务处分法为线索进行细致分析会发现，国家监察立法领域中存在着法律对道德事务的广泛干预。
    我们首先审视政务处分法对公职人员道德问题进行干预的具体情况。
    首先，对于公职人员的公共形象，政务处分法进行了规制。该法规定：“（公职人员）违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为，造成不良影响的”，要受到处分；同时又规定：“公职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人民利益的”，要受到处分。
    其次，对于公职人员参与伤风败俗活动的，政务处分法将给予处分。该法禁止公职人员参与迷信、赌博、吸毒、淫乱等活动。根据中国文化价值，这类活动普遍被认为是消极堕落、伤风败俗的，它们处于主流价值观的对立面。公职人员应该自觉与它们保持距离。
    再次，对于公职人员家庭伦理方面的事务，政务处分法提出要求。该法规定，公职人员拒不承担赡养、抚养、扶养义务的，实施家庭暴力、虐待、遗弃家庭成员的，严重违反家庭美德的，将会受到处分。这一责任的设置，使得那些情节较轻、构不成民事责任和刑事责任但却有违家庭美德的行为被纳入到法律规制的范畴。
    西方国家普遍遵循的法律与道德二分的模式，与中国监察立法显示的法律对道德的广泛干预模式，具有各自的历史文化语境。
    从古罗马时代开始，西方的政治领域便被剥夺了神圣性和道德性。基督教认为，世界可以分为“上帝”和“凯撒”两个领域。“上帝”涵盖的是神圣的、道德性的事务，比如人们的信仰和品德事务。而“凯撒”涵盖的则是世俗的、功利的事务，比如公共秩序、税收和经济事务。到了近代，西方法学领域的一系列主张进一步剥离了公职群体的道德性因素。诸多西方法学流派——如功利主义法学、纯粹法学、实证法学、形式主义法学——都提倡法律不应该干预个体的道德。
    然而，在中国文化中，公职人员阶层是道德担纲阶层，他们承载了整个社会的道德期许，担负着整个国家的道德建设责任。道德是中国政治文化中的一个基础性概念。
    道德是中国政治文化中的基础性概念
    根据中国政治文化，具有美好道德品质的人执掌权力是一个政府获得权威、成为好政府的前提。一旦坏人掌权，政府就会丧失正当性。掌权阶层是否具有美德，直接决定着治理的成败和政府的存亡。这样的一种以道德为基础的政治思维范式，不仅历史悠久，而且影响至今。可以说，它塑造了中国民众看待和评价政治的方式，塑造了中国政治正当性的标准，也塑造了中国权力监督制度的深层逻辑。
    然而，在具体处理相关事务时，需要把握好尺度，准确拿捏法律介入道德的分寸。在中国历史上，曾出现过因为泛道德化而导致官风伪善、民风堕落的情形。在当代监督实践中，也出现了一些泛道德化的苗头，比如，监督部门对于公职人员在桌上摆放绿植、在办公桌内储备零食的情形进行干预，对教师在节假日自费聚餐的情形进行通报批评等等。又如，一些地方滥用道德规范，忽视当事人合法权利，强行摊派、强行要求公务人员对某些事项“捐款”。纪检监察部门在履职过程中，需要深入理解相关条文背后的立法原理和立法目的，准确地适用这些规范。
    结语
    细致审视，政务处分法作为典型的国家监察立法，包含着一系列的辩证议题。比如，经验探索和顶层设计的关系议题、管党治党和国家法治的关系议题、组织体系健康高效和公职人员权利自由的关系议题、监督过程中道德与法律的关系议题等等。如果处理不好这些复杂关系，会导致国家监察立法发生价值紊乱、机制冲突或语境错位等问题。值得欣慰的是，立法者较为妥当地处理了这些复杂关系。
    本文已刊发在《广州大学学报》（社会科学版）2023年第6期，如需引用或转载，请以纸质版为准，并注明出处。