李永利：发挥党内法规和国家法律协同共振效用
李永利中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，充分体现了我们党高度重视依据党内法规管党治党和依据宪法法律治国理政。党员干部特别是领导干部要坚持从政治上看、从法治上办，遵守党规、国法双重要求，牢固树立党章意识，更加自觉地学习党内法规，用党章党规党纪约束自己的一言一行；牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，做到在法治之下想问题、作决策、办事情；带头尊规学规守规用规，带头尊法学法守法用法，努力在遵规守法践行上取得实际成效。
充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用
1938年10月，毛泽东在扩大的党的六届六中全会的报告中，首次明确提出“党内法规”概念。党内法规建设，历经新民主主义革命时期奠基初创、社会主义革命和建设时期曲折发展、改革开放和社会主义现代化建设新时期恢复前进、中国特色社会主义新时代全面加强。党内法规体系可以从“1+4”为基本框架的党内法规制度体系领会把握，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。同时。党内法规体系存在纵向上的效力位阶，以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体，如由党中央制定的中央党内法规，由中央纪委、中央各工作机关制定的部委党内法规，由省级党委制定的地方党内法规，以及由党中央授权的副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规。截至2023年6月，全党现行有效党内法规共3802部，其中党中央制定的中央党内法规227部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规190部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3385部。
中国特色社会主义法律体系是中国共产党领导人民在改革开放和建设现代化国家过程中的伟大创造。习近平总书记指出，我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道。中国特色社会主义法律体系可以从两个“1+7”来领会把握。第一个“1+7”是根据法律调整社会关系的不同领域和不同方法来划分。“1”是指宪法，“7”是指在宪法之下主要分为宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。截至2023年6月，我国有宪法1件、宪法相关法50件、民法商法24件、行政法96件、经济法83件、社会法28件、刑法4件、诉讼与非诉讼程序法11件。第二个“1+7”是根据法律的制定机关和适用原则来划分。“1”是指宪法，“7”是指法律（法律解释）、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释。截至2023年6月，我国现行有效法律297件、行政法规599件、地方性法规1.3万余件、部门规章2500余件、司法解释540余件。
注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局。习近平总书记指出，全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。要充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。纲纪不彰，党将不党，国将不国。党纪国法的红线不能逾越。要在全党同志特别是高级干部中进一步重申，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政，任何人都不得违背党中央的大政方针、搞“独立王国”、自行其是，任何人都不得把党的政治纪律和政治规矩当儿戏、胡作非为，任何人都不得凌驾于国家法律之上、徇私枉法，任何人都不得把司法权力作为私器谋取私利、满足私欲。习近平总书记强调，依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求。坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，这应该说是党的十八大以来制度创新的又一成果。要坚持依法治国、依规治党，把纪律和规矩挺起来、立起来，严格按照纪律和法律的尺度，把执法和执纪贯通起来。健全党内法规备案审查制度，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，维护党内法规体系统一性和权威性。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局，以更加完善的法治保证党履行好执政兴国的重大历史使命。 全面把握党内法规和国家法律的逻辑关联
习近平总书记关于依规治党的重要论述，集中概括为“十个坚持”，为推进党内法规制度建设提供了根本遵循。党的十八大以来，出台中央党内法规147部，占现行有效中央党内法规的70%，党内法规制定力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有。习近平总书记关于全面依法治国的重要论述，核心要义集中蕴含于习近平法治思想“十一个坚持”中，这为完善中国特色社会主义法律体系提供了科学理论指导。立法工作呈现站位高、数量多、分量重、形式广、体系全、质量优、节奏快、效果佳的显著特征。党内法规和国家法律是治党治国两种互为补充的手段，要运用体系化学习、对比式研究、学理化领悟的方法论，全面把握党内法规和国家法律的逻辑关联。
宏观有规划。2013年11月、2018年2月、2023年4月，党中央先后印发三个党内法规制定“五年规划”，是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。加强立法科学统筹。十二届、十三届全国人大常委会制定五年立法规划，每年制定年度立法工作计划，根据实践需要，制定专项立法计划，统筹推进完善重要领域法律制度体系。
制定有依据。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出明确规定，被称为党内“立法法”。《中华人民共和国立法法》对立法权限、立法程序、法律适用与备案审查等作出规定，规范立法活动，促进科学立法、民主立法、依法立法，达到保证宪法实施、维护宪法权威和法治统一的目的，被称为“管法的法”。
备案有审查。党中央着眼维护党内法规制度的协调统一，制定《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，建立健全从中央到省市县的备案审查工作体系，全面深入开展备案审查工作，有力维护党内法规统一性严肃性。为加强宪法实施和监督，党的十九大报告正式提出“推进合宪性审查工作”。2018年以来，全国人大及其常委会对所有提请审议的法律草案和决定决议草案进行合宪性审查。2023年3月，十四届全国人大一次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，进一步完善备案审查制度。
执行有责任。各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务。2019年9月，党中央印发《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，明确要求党员领导干部应当带头严格执行党内法规，党员领导干部履行执规责任情况，应当纳入领导干部考核内容。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。《中华人民共和国宪法》明确，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。
适用有原则。党内法规和国家法律在适用上都遵循效力位阶原则。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的效力作出明确规定。《中华人民共和国立法法》也对法律效力作出明确规定。
推动有抓手。党员领导干部作为“关键少数”，既是全面从严治党的目标对象，又是保障落实管党治党的重要执行者。中央办公厅印发的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》明确，领导班子成员应带头遵守执行全面从严治党各项规定，在全面从严治党中发挥示范表率作用。《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》明确，抓住领导干部这个“关键少数”，落实并完善有关领导干部年终述法制度，增强学法用法示范效应。
内在有统一。党章是最根本的党内法规。党的一切制度是从党章开始的，党章是所有党内法规的源头，是制定一切党内法规的基础和依据。宪法作为国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。党的二十大报告对我国宪法作出重要论述，对做好宪法工作提出明确要求，强调更好发挥宪法在治国理政中的重要作用。党内法规是规范党的领导和党的建设活动的规章制度，是党的政策的一种表现。我们党作为中国特色社会主义事业的领导核心，党的主张与国家意志、人民意愿在本质上是一致的，党的政策是法律的灵魂。国家法律是由国家制定和认可的各类行为规范的总称，是国家意志的体现，而国家意志本质上是通过其执政党凝结人民意志的结晶，是党的政策的稳定化。
功能有互补。制定党内法规时，如果涉及国家机关的法定职权职责或者追究党组织和党员涉嫌违法的法律责任等问题的，党内法规的规定只能点到为止，不作出具体规定。制定国家法律时，也不宜对党的活动作出具体规定，但在法律法规中要落实和体现党的领导，制定、修改重要法律法规，要严格落实和体现党的领导要求。
体系有发展。党内法规体系和中国特色社会主义法律体系不是静止的、封闭的、一成不变的，而是动态的、开放的、发展的。紧紧围绕贯彻党的指导思想不断完善党内法规体系，坚持把思想建党和制度治党紧密结合起来，做到思想建党每前进一步，制度治党就跟进一步，制度治党每推进一步，思想建党就深化一步。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴进程中，不断丰富、完善、创新法律体系，充分发挥立法对改革的引领和推动作用，不断丰富立法形式，统筹立改废释纂和决定、清理等多种方式，加快完善科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系，为全面建设社会主义现代化国家提供更加坚实的法治保障。
正确处理好党内法规制度和国家法律法规的关系
讲政治和讲法治相统一。深刻认识领悟党的领导是依法治国的根本保证，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，二者统一于中国特色社会主义民主政治伟大实践。坚决防止把党的领导和依法独立行使审判权割裂开来、只讲业务不讲政治等错误倾向，始终坚持政治和法治相一致。始终坚持党对法院工作的绝对领导，坚决抵制西方所谓“宪政”“三权鼎立”“司法独立”等错误思潮，坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”。
学规和学法相统一。自觉主动学，通过学习党内法规增强党的意识和党员意识，通过学习国家法律增强法治意识和法治思维。要及时跟进学，对党内法规和国家法律要有主动学习的意识，做到常学常新。联系实际学，重点学习与本职工作密切相关的党内法规和国家法律。健全机制学，把应知应会党内法规和国家法律纳入党组理论学习中心组学习内容、领导干部任职培训等。
遵守党规和遵守国法相统一。强化纪律意识，严守党的纪律规矩特别是政治纪律和政治规矩。强化法治意识，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯。领导干部要发挥表率作用，带头遵规守纪、尊崇法治，做到在法治之下想问题、作决策、办事情。
严格执规和严格执法相统一。提高党内法规执行力，让党内法规执行真正严起来、实起来。对宪法法律心存敬畏，增强依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序推进各项工作的意识和能力。学深悟透笃行习近平法治思想和总体国家安全观，加快推进审判理念现代化，自觉站在政治的高度、用法治的力量做实“公正与效率”，严格执行防止干预司法“三个规定”，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
（作者系重庆市高级人民法院党组书记、院长）
