崔卓兰 闫立彬：行政程序的价值与功能
崔卓兰【摘要】行政程序蕴含有丰富、厚重、宝贵的价值内涵，有必要深入阐发。行政程序价值有内在价值和外在价值之分，内在价值是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质，实现行政民主化是行政程序内在价值的核心。行政程序价值体系包括自由、正义、民主、效率和秩序等价值 ，行政程序各价值间既有消长也有协衡，其中效率价值与民主价值之间的冲突与选择问题最为典型。较之行政程序的价值，行政程序功能的发挥处于一种“自在”状态，具有相对的独立性。 功能的发挥包含了程序设计者的意愿，但又不止于设计者所预期的范围和程度。
【关键字】行政程序价值；价值体系；价值冲突；功能
一、行政程序价值的语义与哲学意义
（一）价值
“价值”一词本为经济学上的一个专门术语，后被广泛使用于哲学、伦理学、社会学、法学等人文学科。因其体现着“人们向往和追求的美好东西”[1]，一切人文社会科学均堪称为“价值之学”。毕竟“寻求意义，并在任何具体形式中赋予价值意义，是人类内心最深沉的呼唤”[2]。
分析价值的本质，立足于哲学角度，其当归属为一种“关系”的范畴。[3]这种关系可简单概括为作为客体的外界物（自然、社会）与作为主体的人的需要之间的关系。统而言之，“人的一切实践活动无不是为了把客观存在的对象，改造成为满足自身需要的事物。人与物之间的这种需要与满足的对应关系，就是价值关系”[4]。从此点切入， 价值的产生其实分别关联着客体与主体两个方面。即：既来源于客体，又取决于主体。[5]言其来源于客体，意为价值属于源自客体自身的一种属性（主要指能满足人的物质或精神需要的属性），且这种属性当是已经存在的或具有产生的现实可能性。说它取决于主体，是因为没有主体的需要、欲求，这种属性无论多么丰富也与价值无关。不过单有客体与主体尚不成，价值最终要产生在主体与客体的实践关系之中。[6]还有一点不可忽略，即价值蕴含有丰实的认知成分、情感因素，其体现一种主体所不断寻找、追求、接近且完成着的理想或目标。通常所论述的价值目标也正是基于此义。
（二）行政程序价值
程序，在古代汉语中，可与“规程”、“法式”通用。[7]《汉书·高帝记下》中颜师古曾注释“程，法式也”。此处，法式指审理案件程序方面的司法规则或古书格式，“程序”与法律之间的历史渊源由此可见一斑。现代社会中，人们在众多领域中频率甚高地使用“程序”这一概念。其常被泛指一种人为的且带目的性设定的，依照某种次序安排所进行的步骤。[8]譬如会议程序、办公程序、操作程序等。显然，某些纯自然意义上的过程也体现次序性，如万物生灭、四季循环交替等。但因之不含人的主观意志的支配作用，常被称为规律以别于前者。
率先将程序概念明确植入法律领域的，当属英国法哲学家边沁。他于1789年在其所著《道德与立法原则》一书中提出并论证了此观点。自此，“程序”与法律结下理论和实践上的不解之缘。迄今，几乎无人否认在法学领域，言程序基本上是指法律程序。即由国家法律予以设定和规范的程序，具体包括立法程序、行政程序、司法程序，以及私人之间订立契约的私法活动程序等。法律程序比较一般工程、技术操作规程等非法律意义上的程序，前者蕴含有更突出、强烈的人文色彩和因素。法律程序能够并且应当体现在法律的规范和作用下，人的主观能动性、人行为的合目的性、合客观规律性等。其不仅证明着人类对自身行为后果的预见、量度的把持，同时也反映着对复杂的社会事务发展逻辑的准确掌握和运用。[9]
关于行政程序（Administrative Procedure），在我国的主流概念是：行政程序是规范行政权运行的方式和步骤，是有关行政主体行使行政管理职权的方式和步骤，由行政行为的方式、步骤、形式、时限、顺序等要素组成。但笔者认为，行政程序中更多体现的是行政主体与行政相对人的互动，撇开行政相对人而谈行政程序未免有失偏颇，有悖行政民主化、现代化之理念。行政程序是与行政权行使相关的法律程序，应将行政相对方进人程序的行为纳入其规则体系。另外，按照行政程序是行政过程中的次序的理解，最一般、广泛意义的行政程序，作为人们针对行政活动而创设的系统机制，似应包括行政管理学乃至人事行政、办公自动化管理等。但在行政法论域中的行政程序却是狭义的，即其仅是作为法律程序之组成部分的程序。
行政程序隶属于法律程序。行政程序价值是行政程序所具有的、能够满足人们某种主观需要的属性，且又是在人与行政程序的关系背景中产生的，是行政法价值的一部分。公共行政的核心要素是正当程序，正当程序是政府行政公平、公正、平等和理性的保障，政府违反程序则容易引起群众怀疑、对立情绪。没有行政程序价值的实现，行政实体法只能部分地体现或实现法的价值。行政程序价值是相对其结果价值而言的，对法律过程独立意义上的评价。“程序的德性是使法律程序成为可能、与人性相一致从而为人所尊重所接受的那些品质”[10]。而程序的公正性也同样能够独立地通过自己的方式实现正义的价值目标。
行政程序蕴含有丰富、厚重、宝贵的价值内涵，有必要深入阐发。行政程序价值有内在价值和外在价值之分。内在价值是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质（诸如关怀和尊重人、体现平等和理性），它能够直接承载和体现法的精神和价值，直接满足人们的需要和欲求。而外在价值往往都是要通过外在、显像、甚至是物化的程序实体和结果来反映和体现的，或者说是“可视”价值。
二、对行政程序价值的体认与回顾
（一）行政程序的外在价值与内在价值
所谓外在价值，主要表现为程序通过实现法律的实体目的来满足主体的需要。就此意义而言，程序似乎是实体的辅助或附随。以边沁为代表的程序工具主义者曾十分偏重程序的外在价值，认为程序并无任何自身目的，其存在的理由和目的， 只是可作为实现实体正义或效率的工具。边氏曾如是表述观点：“程序法的惟一正当目的，为最大限度地实现实体法……程序的最终有用性要取决于实体法的有用性”[11]。弗里德曼则强调：“检验系统的最终标准是它做些什么，而不是如何去做和由谁去做，换言之，是实体而不是程序或形式。程序仅仅是相对于一定目的的手段而已，实体法告诉我们程序的什么部分是重要的。”[12]行政程序的这种工具性价值是毋庸置疑的。譬如，不启动调查、询问等程序，行政案件的事实便无法查清；减少多余重复、节省社会资源消耗、提高行政时速效率、给行政相对方以行事便利，均为行政程序的运作结果；行政主体权力或行政相对方权利的行使和义务的履行也须凭一定的程序。当然，我们也不难分析出行政程序的外在价值，无论是微观到有别于个案正确处理，抑或宏观到整个的公平和正义、促进效率和秩序，其往往都要通过外在、显像、甚至物化的结果来反映和体现。从某种意义上讲，行政程序的外在价值是一种结果价值（罗伯特·萨默斯等将之称为好结果效应）。按照这种结果价值观，肯定程序有万般重要，根本原因在于通过适用其能换取好的结果。以此推论，程序固然是价值，而结果则是价值的价值。这种将程序对于实体的服务功能加以绝对化，十分强调从结果的可接受性上评价某一行为乃至制度的观点，其功利主义的色彩是明显的。最终之结论实为：假设在过程与结果之间再进行优选，结果被视为具有终极的意义。
行政程序的内在价值，亦称目的性价值或过程性价值。简言之指不以行政行为结果的优劣为衡量和判断标准，而以其内在品质来满足人的需要的价值。它属于“来自于程序本身的，使人感到满意的东西”[13]。其本质特征是把程序本身作为目的与追求，而不将其反视为工具和手段。这种内在价值反映的是行政程序的运行过程中体现出来的某种属性，而非通过运行所产生的结果而显现出来的东西。这种价值：其一，是属于行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质。它能够直接承载和体现法的精神和价值，直接满足人们的需要和欲求。而无须再通过结果来反映和折现。从某一法律制度是否具备一系列的内在价值的角度观察，并不比通过其结果更难判断出其正当、合理与否。其二，它直接建基于某些法理观念、信条（如朗·富勒提出的法律道德论）之上，以某种特定的终极立场（如伯尔曼的程序本位论）为依归，而不是仅仅作为工具而陷入手段与目的关系的漩涡。其三，能够为参与者在参与过程中所直接察觉、体会，而不必由于结果获得认同而间接被感知。其四，多数情况下，这种价值与结果的优劣具有协调一致性，但也不排除两者的疏离和矛盾。正如正确结果并不当然证实程序的正当性一样，行政程序的内在价值也无须以结果作为其惟一的衡量标准。就此意义而言，程序内在价值由程序本身自我证成、自我实现。
（二）行政程序独立价值“隐身”的历史背景
回眸历史，进入19世纪，伴随民主和法治潮流的涌动，作为分权、制衡、人权保障等原则的产物，行政程序法应运而生。行政程序法的问世，结束了行政专横、放任、无序的历史，实现了行政的程式化、规范化。这种程式化、规范化的行政方式，一是客观上对公民的权利具有稳定化效应，避免了专制行政下管理受体的诚惶诚恐，从而使之树立起永续经营的信心；二是在一定程度上限制和遏止了行政权的滥用，故其在行政法史上的划时代意义是公认的。
然而，旧行政模式却为其构筑了难以逾越的鸿沟。彼时正处于“秩序行政”时期，随后又进入“消极行政”年代。这种以压制型为本质的传统行政[14]模式，在目标模式上立足于通过严格、明确的规范，将管理受体控制于秩序的状态下，最关注的是能否通过行政程序使人们的行为和社会关系处于秩序化状态。这种片面地强调程序整合的优先化的倾向，体现在行政程序的设置与运作上，则只能给行政相对方颇为有限的自主权、自由权、选择权等；在制度重心上，秉承执行的行政观，认为处于法律执行地位的行政的首要目标，只是最大限度地实现公共政策，提高管理效率，因而不免陷于对不断加大行政的机动性、扩张度和裁量余地的过分热衷，其结果造成行政程序的过于粗犷、简单和过场化，大量的必要的行政程序尤其是有关民主参与、行政公开方面的程序，因形式上似乎在延缓行政目标的实现，拖效率的后腿，而在实质上遭到抵触和排斥；在价值体认上，视由行政主体实现的公共利益为惟一至高、神圣的利益形式，处处以抽象的公共利益的优先为旨归。面对其他利益形式则漠然视之，或将之置于次要、服从地位，这必然导致挤逼、压缩乃至取消行政相对方某些权利包括程序性权利的生成、行使的机会；在行为方式上，习惯以目的的合理性来诠释手段的正义性，即坚持只要致力于实现行政目标，采用何种行政方式、手段均可以不计，行政程序在一定程度上沦为以行政相对方为客体的行为处理机制，其应然的民主、协商方式体现式微，经久则难免使政府与公民之间的关系陷入扭曲；在作用功能上，局限于遵循行政自控的思路，尽管不否认行政程序的控权作用，但认为主要凭靠行政主体自身的良心和反省，立足于依托科层制运作原理，通过审批、备案、级别等制度来实行“自律”，而来自外部的“他律”，在这种封闭的模式和体制中，往往被御于行政体系槛外。
总之，由于压制型行政模式本身即建立在一种行政主体地位特殊、身份优越、行政权本位、视管理对象为客体的观念之上，故行政程序法在其框架内遭受局限，则成为令人遗憾的事实。此间，行政程序独立价值应闪耀的理性之光，曾历久经年地受到阻隔和遮掩。
（三）行政程序内在价值得以确立的社会条件和制度、法律理念基础
1.传统行政模式的向现代转型
自上世纪二三十年代以来，随着民主、人权观念对传统行政观的荡涤，相伴众多的警察国家进入福利国家行列，行政所强调的政治统治的倾向明显淡化，行政权的运行以其自身为目的转向以公共服务为依归，不仅“政府能动地为公民提供福利的行政迅速成为公行政的主流”[15]，进而还力图实现行政的“个性化”（指满足人们多样化的个性需求和期望）服务价值。[16]这种世界性的变行政管理从凌驾于社会之上，到关注、服务直至到个体的新型行政模式，与行政程序内在的价值与理念兼容。
2.行政主导体制下机动法治主义的盛行
第二次世界大战后，以国家干预为主旨的凯恩斯主义成为西方国家制定经济政策的理论基础。据此，政府开始谋求对经济和社会生活的主动干预。国家权力的结构模式由议会至上演变为行政主导。其消极结果之一，是对基于立法机关“空白授权”的行政自由裁量权的控制愈发成为焦点和难点。故人们始从“行政自由裁量权行使之初和过程中寻找法律控制的基点”[17]，最终发现，必须在行政自由裁量权过程中赋予行政相对方一定的程序权利，使之参与到行政过程中与行政主体进行交涉，进一步还要通过司法审查确保这种交涉是实质意义上的。这种适应于机动法治主义观念并能有效遏制行政权尤其是行政自由裁量权滥用的程序设计，无疑是以民主为核心的行政程序内在价值得以体现的结果。
3.私法向公法的渗透
公私法的划分，作为古罗马注释法学派创始之说，曾持续占据极大的权威，并“与大陆法系各国的文化交融在一起”[18]。但按其标准所划的公法领域（主要指行政法）中的那种片面强调国家意志、公权力、行政主体地位、法律强制力等优先的传统观念，已日益因之陈腐、僵化而遭人摒弃，甚至被担心若再不改弦更张将陷入违背民主和法治理念之歧途。迄今的情形是，公法私法化或曰行政向私法逃避的走势强劲，行政契约等非强制行政手段被广泛采用。其结果为行政单方意志的至上性和权力的强制性愈相悖时，意思自治、协商讨论、约定承诺、诚实信用等私法中惯行的精神和原则不断为行政法所吸收。例如，在订立行政合同时，行政主体就要“与被管理者进行协商，了解其需求，征求其意见，并对其利益予以必要的尊重”[19]。公法私法化之意义不仅限于若干私法手段在公法领域中的适用，更有意义的，在于体现了以契约精神完成高权式行政向契约化行政转变。这种使“契约不仅是私法的法律形态，也成为公法的法律形态”[20]的演变，包含并凸现着行政程序内在价值的精神原则，即：实践私人与政府之间的平等往来、交换服务、合意互利，承认并维护私域的不可侵犯性，允许私权对公权在法定范围和程序内的对等抵御和抗衡。不难得出，契约与法律程序既有传承关系又具同质性。即是说：契约理论生成并铸造了程序，而程序可谓体制化、规程化和运行中的契约，离开了契约无以言程序及其价值。
4.法律本位观的演变
法律模式演进过程，即是权力本位向权利本位演变的历史。权利与权力谁为本位，其实质是权力和法律同作为统治社会力量，谁掌握主导权问题。奉行权力本位，其情形是权力主宰社会，其所指向便是法律之全部，法律实则系替权力作无条件辩护的工具。而权力又往往“以无情和不可忍受之方式行使……呈现社会上权势者对弱者的压迫和剥削”[21]。以权利为本位的社会，则力图以法律形式表现出来的权利，对权力进行有效的限制和指导。“与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋势大相径庭，它所寻求的乃是政治的社会领域的妥协和平与一致。”[22]在行政法领域，权利本位更多地意味着行政程序本位。因为行政相对方的所有权利不借助行政程序将无一能行使，而行政相对方合法权利被侵犯的主要根源之一便是行政的非程序化。行政程序机制是行政法领域中实现权利本位的惟一保障，而实现权利本位目标也是行政程序内在的终极价值。
（四）行政程序价值与其他法律程序价值
不同法律程序价值存在共性，比如正义是所有法律程序追求的价值目标。行政程序与其他国家权力行使程序相比的特殊性在于，行政机关身兼参与主体与决策主体两种角色，揽“准立法”执法“准司法”权于一体。讨论行政程序的价值取向，还应注意行政程序区别于立法程序和司法程序的特殊性。
1.行政程序价值与立法程序价值
与立法程序以利益代表表决方式创设或改变法律的过程不同，行政程序是执行实现法律的过程，行政主体在对既有法律细化、执行过程中有较强的能动性和注重行政主体与行政相对方的互动，积极地推动法律的实现。立法程序的内在价值更趋向于理性和平等，而行政程序可能更追求效率或民主。
2.行政程序价值与司法程序价值
行政程序与司法程序本质上的区别决定了二者不同的基本价值追求。
其一，启动方式不同。行政行为的特点决定，行政程序多数情况下是由行政主体主动启动的；而司法程序的启动具有被动性，一般从当事人提起诉讼开始。
其二，权力行使主体在程序中的地位不同。在司法程序中，法官只是消极的参加者、中立人；而行政程序中，行政机关及其公务员则不仅是参加的一方，更是程序积极的推动者。
其三，“对话”的背景和结果不同。行政程序和司法程序中都有参与者之间的对话、辩论等方式的交流，但它们进行的背景和结果不尽相同。行政程序是“现在”就正在进行的事务对话，交流意思，从而对“将来”作出判断；司法程序则是“现在”就“过去”事实和现象进行对话，从而对“过去”作出判断。举个简单的例子：行政许可程序中，行政主体与行政相对方在行政相对方当时满足的许可要件问题上交流意见，并在此基础上决定是否给予许可；而刑事审判中，当事人对过去的事实和行为进行辩论、推理，并在如此“对话”的基础上，认定案发当时而不是审判当时被告是否犯罪。
通过以上比较不难看出，司法过程也为当事人提供了间接参与法律秩序形成的渠道。但诉讼程序本身并不具有明显的民主色彩，法官或法律家是专门职业者而非民意代表，判决的依据是实证法规范，而不是人民的直接要求。[23]因而，与行政程序内在地对民主价值向往不同，司法更强调维护法律的正确性，决定了其内在地对公正的执著。
三、行政程序价值体系透视
作为行政程序的美好追求或内在品德，行政程序价值体系中应包含如下成员：
（一）民主
民主，不仅是一个制度问题，而且也是一个文化问题。民主是一种情感、一种观念，不仅体现在政治领域，同样也存在于日常交往领域中；不仅体现为和谐的人际关系、人与人相互承认和尊重，也体现在对相关事务积极参与和交流过程中。在政治民主的讨论中，程序民主论主张民主是一种过程或一种程序，个人的自由平等权利只有在这种过程或程序中才能实现。后果对于民主政治而言不是最重要的，最重要的是民主政治的程序。德国思想家尤根·哈贝马斯在《在事实与规范之间》一书中形象比喻说，民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。[24]
程序是一种无形的教化。公正的程序是一个民主的学校，给每个人以平等的对话机制。民主不是少数服从多数，民主最重要的标志是平等对话。我们所希望的正当程序，是一种保证大多数人能参与进来的开放性的程序。正当程序的基本标志是：在行政权行使过程中，所有利害关系人的意见能够得到倾听，关心行政决定的大多数社会公众意见能够得到表达和吸收。只有这样，正当程序才能直接对行政权产生实质性作用。但民主作为行政程序的内在价值，其具有先自由价值而实现的属性（相对自由价值而非针对程序本身的“工具属性”）。诚如哈耶克在其《通往奴役之路》著作中谈到：我们并不打算将民主供为神灵。的确，我们这代人可能对民主谈得和想得太多，而对民主所服务的价值谈得和想得太少。民主不能像阿克顿勋爵正确地论述自由时所说的那样，“是更高的政治目标的手段”。它本身就是最高的政治目标。它并非是为了一个良好的公共管理才被需要，而是为了保障对市民社会和私人生活的最高目标的追求。民主本质上是一种手段，一种保障国内安定和个人自由的实用手段。[25]
（二）正义
自古以来，人们对正义的认识莫衷一是。亚里士多德将正义分为“分配的正义”及“改正的正义”；边沁认为正义是“大多数人的最大幸福”；罗尔斯则认为正义是“自由平等原则的体现”。
正义是程序的普遍价值，西方著名理论家对程序正义多有述及，其中以罗尔斯、庞德、朗·富勒、伯尔曼、贝勒斯等颇具代表。程序正义是罗尔斯正义理论体系的重要部分，他将程序正义分为三种，即“纯粹程序正义”、“完善程序正义”和“不完善程序正义”。其中罗尔斯最看中的是纯粹程序正义，在纯粹程序正义中，没有判断结果是否正义的独立标准，但存在着一种正确的或公平的程序，这种程序若能被人们恰当地遵守，其结果就会正确或公平。[26]也就是说，判断程序是否正义是程序本身的公正，而非其结果。依罗尔斯所言，是因为过程的公正使结果的公正性有了来源和凭据，换句话，是由于程序的公正使实体获得了公正性，从而也实现了正义。[27]
程序正义理论告诉我们：程序代表最基本的正义，程序正义是实体正义的必要条件。实体正义通过程序正义方能充分展现出来，因为后者是看得见的正义，为结果的正当性提供最根本保障的归根结底只能是正义的程序。
正义是行政程序的价值属性，同时正义也是实现其他价值的准则。行政程序的正义价值应包含：程序参与者受到无偏私的对待；行政行为说明理由在先；利益受不利影响时为自己辩护的机会。
（三）效率
效率对行政程序来讲，就是行政活动在单位时空的资源投人与由此产生的行政活动的效果之比。行政权力的性质（行政主体只是权力的行使主体，应忠于其归属主体人民）决定行政权运作中耗费最少的资源，最大地维护相对方的合法权益和公共效益。速度、质量、低投人、高产出都是效率的不可或缺的要素。无论在公共领域还是私人领域，对效率的追求都占有重要地位，“纳税人总是期望行政机关能用他们最少的金钱高效地为他们提供更多的服务”[28]。由于权利和权力资源的稀缺性，合理的权利和权力安排会降低交易费用，增大交易效率。[29]行政程序对行政活动的时间步骤方法正是基于这种“安排”的考虑，其中各种制度设计时都不乏成本效益的分析，“任何一个理智的人在作出选择时都会考虑行为的效率，区别只在于他所考虑的成本和收益是否包括外在成本和社会收益”[30]。一个正义、民主的行政程序必然是一个有效率的程序，效率是人类进步的重要标志。
行政程序的保护主旨的实现有赖于一系列要素的平衡，其行政相对方利益的相对重要性和行政主体恪守程序的行政成本的平衡尤为重要。
（四）秩序
秩序是人类社会生活的本质要求。秩序总是意味着某种程度的关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性以及人身财产的安全性。[31]秩序是建立在规则基础上的，人们对规则的遵守构建了赖以生存和展开民主、法治的前提；同时，规则本身和人们的程序行为又体现了一种对秩序的理想和追求。现存的行动秩序首先是一个人们所依凭或信赖的事实（fact），只是在人们发现他们必须依凭这种行动秩序才能成功地追求自己的目标的时候，该行动秩序才会成为一个他们急切维护的价值（value）。我们之所以倾向于把它称为一个价值而非一个目的（end），乃是因为它是所有人都想加以维护的一个条件，尽管没有人曾意图以刻意的方式构造它。[32]行政程序将行政法律关系、权利（力）及其行为纳入秩序的范畴，
秩序是行政程序的重要价值。行政权行使及公民权利实现要求一定的过程和模式，行政程序使过程和模式具有一致、稳定和可预测性，为秩序的形成和维护创造条件。
（五）自由
对于自由，笔者认为不能简单地冠以“内在价值”或“外在价值”的称谓。根据洛克、卢梭的观点，法治的目的和价值就在于保障个人的自由。可以说，人以及人所为一切的终极价值追求、理想目标不过是人自身的解放和自由的实现。对于行政程序来讲，自由价值是超越行政权之上的终极价值，恰如先哲西塞罗所说，“为了自由，我们做了法律的奴隶”[33]。获得更多的个体自由，乃是行政相对方之所以服从并协助行政管理、参与行政程序的原始动机。所谓自由，法律意义上的定义，据康德所解释是“个人对专横意志和他人控制的独立……它意味着每个人都是独立的，是他自己的主人”；并指出“这种自由是人根据人性而具有的惟一原则的、固有的权利”[34]。显而易见，“凡是法律没规定的都是允许的”这种公民自由权的概括式宣告，在适用于公民和政府相互之间的关系方面，更具有特殊意义。这是因为，在公民与公民之间，毕竟难于如同政府与公民之间那样，容易形成强对弱的束缚和压制。
在公法活动领域，自由之内涵与私法所指向就其实质而言并无二致。根本特征均在于意思自治和行为自主。具体体现为可以自由地思想、表达、决定和行为，随意决定自我如何发展，享有不受干涉和侵犯的私人精神领域和活动空间等。尽管自由在针对于私人领域之际，不可避免地会涉及其与公共领域的界限乃至冲突问题，但正如英国的洛克和穆勒、法国的贡斯当和托克维尔们所主张的：这也不影响承认在任何情况下，都存在着不应受“公众”干预的“私人”领域，即所谓最低限度的个人自由。而这种“自由”，须将之视为政治、法律意义上自由的一个不可或缺的组成部分，否则所谓的自由仅是一个让人无法感受到的空泛虚幻的概念而已。自由与程序素来有着不解之缘，“自由的历史大致上是奉行程序保障的历史”（美国联邦大法官弗兰克福特语）。行政程序的自由价值集中体现于选择自由。即允许行政相对方“自己依赖自己，自己决定自己……而不受他人的干预和限制”[35]。对于行政相对方而言，其选择生产或经营，做工或务农，从事演艺或献身科研，即便选择炒股赌彩谋生，浪迹四海为家，只要法不禁止的均属自由。其选择行使权利也罢，选择放弃权利也罢，行政主体不得施以哪怕是善意的干涉和强迫。其实在有些情形下，这种自由往往显得比行使权利更弥足珍贵。诸如有些行政程序如申请、诉愿等是由行政相对方启动的，而只有自由才意味着行政相对方既可以进入此程序，也可以进入彼程序，既能够选择启动程序，也能够选择继续、终止程序。这种“一个人按其自己的决定和计划行事的可能性”[36]，无疑带给人最真切的自由体验。行政程序以人的自由为其根本出发点和归宿。在行政程序中，自由是通过参与和自主实现的。
应该看到，基于对行政程序是关于行政主体程序还是行政主体和行政相对方的程序的不同认识，行政程序价值体系也将有不同的价值成员及其相互间的关系构架。如果认为行政程序仅是行政主体的行为程序，人们可能更倾向于将行政程序定位为效率，其他价值如民主、人权等在多数情况下退居下风；相反，承认行政程序是行政主体和行政相对方各方行为的程序，人们则可能更倾向于将民主、公正等价值与效率等价值“抗衡”。行政程序各价值间既有消长也有协衡。
四、行政程序价值的冲突与价值选择
价值的多样性与复杂性的本质特征使行政程序诸价值之间的冲突在所难免，价值目标选择成为必要。对于行政程序，最为典型、最经常困惑认识主体的莫过于效率价值与民主价值之间的冲突与选择问题。
（一）行政程序效率与民主的两难困境
从行政相对人的角度，我们可以对行政程序作两种情况的划分：有些行政程序是人们为实现和维护实体权利而主张和接近的程序，试称之为积极程序，如行政处罚中的听证程序、获取相关信息程序等，其中包含行政相对方积极主动的行为要求；而有些行政程序则是人们要实现实体权利所必须历经的程序，这种程序是权利实现的“附条件”，试称之为消极程序，如工商登记、婚姻登记、档案交管等。在前种情况中，行政相对人倾向通过程序获得民主对待，期待程序的正义、公平，争取最大限的个体自由，从而实现自己的实体效益（这种情况要求程序达到必要的长度，程序较严密和复杂，程序活动过程成本增大）；相反，在后一种情况中，行政相对人常视此程序为其实现实体权利的“拦路虎”，竭力避而远之却又无法逾越，但求速战速决，极尽效率最大化（这种情况要求尽量缩短程序的长度，程序简洁迅速，程序活动过程成本减少）。我们讨论行政程序民主与效率价值冲突时多指向前种情况，以及后种情况中，前程序和发生程序偏差之时。在这里存在着多种因素之间的相互作用，妨碍了目标的达成，或者更精确地讲，是妨碍人们在心目中形成目标已经达到的意识。比如，如果过分追求妥当正确的话，也许会使程序变得极为耗费资源而昂贵；相反，对简易低廉的追求带来的可能在别人眼里却是既不迅速又缺乏正当性的程序。[37]
民主与效率同是行政程序的价值目标，两者既有统一的一面，又有对立的一面。行政民主要求科学、公正、完善的程序设计，而效率由其对投入产出比忠实追求的特点决定，必然对行政程序有所压制和简化。但民主与效率并不矛盾，在英国著名行政法学家韦德看来，法律工作者是注重程序的人，行政官员往往把法律工作者发明的程序限制看成效率的障碍，这是自然而然的。确实自然公正原则限制了行政活动的自由，遵循这些规则须花费一定的时间与金钱。但如果减少了政府机器的摩擦，时间与金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则，可减少苦怨，所以可以说自然正义原则促进效率而不是阻碍效率。它们就应被视为不仅是公民的保障也是官员的保障。不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而作出的决定，将不仅更可接受而且质量也会更高。正义与效率并行不悖，只要法律不要过分苛刻。[38]尽管如此，虽然可以强调社会整体目标，力求使作为实现正义保障的民主与效率趋于平衡，但行政程序中很难做到两者完全并重。所以在具体历史时期、具体制度设计时，人们的价值取向对二者起到一定的权衡作用。
（二）行政程序民主价值优位
传统行政观念中，效率是行政程序之所以被设计的首要价值目标，用来规范行政主体的行为，而忽视了行政相对方的程序地位和参与利益。效率是行政程序价值之一无疑，程序设计的一个重要因素在于规范行政行为的方式和步骤、时限和顺序，以减少不必要的资源消耗，提高行政效率。但对行政效率的追求也往往成为行政主体“行政专横”、轻视民权的障掩。机关、组织事无巨细，只要与政府有一丝一缕的联系，便可以除政府以外天不怕地不怕。在人类历史上，不断上演打着“福利社会”、“政府效能”等幌子，而压制民权的丑剧。托克维尔《旧制度与大革命》书中有这样一个引例：桥梁公路工程局有个负责指挥徭役的监工被一个受他虐待的农民控诉。御前会议宣布此案为调案，总工程师私下致函总督谈及此事，认为该监工确实应受指摘，但不应因此而任事态自行发展，对于公路桥梁局来说，最重要的是使普通法庭既不听取也不受理役工对监工的诉状。此例一开，公众由于仇恨这些官员便会提出连续不断的诉状，工程将受到影响。[39]现代行政管理活动中，行政主体这种“效率”意识仍在很大范围内存在，并侵损着行政民主和行政权本身。
如果说效率是行政程序的外在工具性价值，民主则是行政程序“内省”价值，或行政程序固有的“德行”。不可否认，效率、秩序等作为行政程序的外在价值，对于作为民主的内在价值，一方面具有互补作用，即与之共同构成完整意义的行政程序价值。另一方面也不排除某种“中和”效应。如行政程序设计时的效率考虑，可减少民主过程对行政成本的过分消耗。
实现行政民主化是行政程序内在价值的核心。没有民主的行政将是专制的同义语。没有行政的民主化，就不存在行政的法治化。民主可谓现代行政的根本特质，从某种意义上讲，全部行政法的首要宗旨就在于要把行政关系民主化。在行政权所蕴藏的强劲扩张力面前，民主应属优位价值，民主所扮演的角色更大程度上是内在的规束和引导，而非有些人忧虑的“程序民主是行政权手脚的羁绊”。强调民主价值主要是期求回归到对人的主体性和目的性的尊重而并无贬损行政效率之旨，主体人的参与、表达和交流是行政程序的内在要求。程序的设计者和指挥者可以在实现行政程序民主的方式和内容等方面力求改进，以尽量缩小其对行政效率的影响。
借用霍布斯在其著作《论公民》中论及公民自由与法律的关系时的形象比喻[40]，行政程序可比作其中的河岸，其存在意不在“堵水”，不在绝对限制行政权力或公民权利实施和实现；相反，舍弃行政程序将会使公权力与公权利、公权力与私权利等矛盾组合陷入无序甚至无意义的拼杀。在笔者看来，行政程序恰恰提供了一个场域并引导一种理性且公平的较量，进而疏领程序的参与者达到最终自由、正义的“出口”。行政程序之“河岸”的深浅、宽窄抑或水流速度—程序根据其要达到结果的目的设计—体现其外在价值（包括正义、公平、效率等），而以怎样的方式“进入”、经过何种过程和以怎样的状态到达“出口”则体现其内在价值，是行政程序运作过程中一种气质的流露。行政程序固有的民主价值导向，为人们提供平等的参与机会、自由的驳辩平台，在经过程序理性化的对话、博弈后达致预期或预期外的“好”结果。
在我国法治化社会结构的背景之下，行政法领域不仅要坚持行政程序优先，更重要的是应进一步强调行政程序内在价值优先。即是说，行政程序内在价值须先行满足、先行实现，惟如此方能摆脱法律工具主义、法律实证主义、功利主义的思维定式，保证人们基本权利和自由的优先实现，促进社会的公平和正义。
五、我国行政程序功能发挥
功能是事物或方法所发挥的有利作用和效能。[41]从这一角度讲，也可作“功效”或“作用”，多指器官和机件而言。[42]依理推之，行政程序的功能即指行政程序因其存在和展开所发挥的功效和作用。但在深入探讨前，我们不得不弄清楚行政程序的功能的语词背景，因为“功能”（function）该术语所具有的含混性也同样搞乱了社会理论，尤其是一些实证主义的法律理论。就探讨生物有机体与自生自发社会秩序都具有的自我维续结构（self-maintaining structures）来说，“功能”这个术语几乎是一个不可或缺的术语。在行动要素根本不知道自己的行动服务于何种目的的情况下，仍可以产生这样一种功能。[43]一般情形下，人们设计行政程序之际的初衷经由功能的发挥而转化为现实。但也不能排除行政程序设计时人们所持特有预期和意愿对其功能发挥的消极导向作用，以及在程序展开过程中参与主体意志和外围环境造成的功能阻滞。较之行政程序的价值，行政程序功能的发挥处于一种“自在”状态，具有相对的独立性。行政程序在实际运行中发挥一定的功能，其中蕴涵人们设计程序之初的某种期望和理想，但又不以这些期望和理想为依归，行政程序的功能并不止于设计者所预期的范围和程度。行政程序的功能主要体现在以下几方面：
（一）形成权利一权力博弈模型，完成主体角色定位
社会学大师马克斯·韦伯在其《经济与社会》一书中论及，政府的特殊性之一是，它不因法律存在并构成了赋予权利的基础，而仅旨在承认和实施法律，而且还要追求其他具体的政治、道德、功利等目标。对于政府来说，个人及其利益在法律意义上是目的，而不是权利的载体。[44]人在行政程序中同样是目的，而不仅只是参与者。
民主宪政和民主行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，“正当法律程序”的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。各国行政法莫不在这方面有所突破，从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。[45]开放式的行政程序提供权利与权力、人性与理性、公益与私益对话的域所。在这种开放的互动中，行政组织积极行政与行政相对人自由选择有机结合。此种意义上的行政程序在有效约束行政权行使的同时，释放出“权利智慧”与“权力智慧”切磋和张扬的空间。信息时代的到来为人们对行政程序参与和程序进行中的交流提供了多元途径，人们将更广泛、更深人地进入民主程序的开阔空间。行政程序不再仅仅是行为规范机制，而更是一个主体互动、协调合意的过程。
在行政程序中，行政主体与相对方并非主客体或何者绝对占上风、优势的关系，而是形成权利与权力平等对话的博弈模型，双方都有机会参与策略、影响结果选择。在哈贝马斯看来，所谓“沟通的合理性”，是指在不受利益和强制的干扰的完全自由的状态下，当事人通过互相提出论据的方式达成合意的对话过程中所实现的合理性。它在本质上不同于形式合理性的理想的对话状态，需要通过法律制度来实现。这种法律制度主要表现为通过调整对立而达到合意的程序。[46]在行政程序中，参与者有着共同的行动和目标—寻求更有利的“论据”，并获取由其得证的更好的结果。此间，博弈和合意都是不可或缺的。
现代公共行政理念中，“将政府权力控制在制定法规定的范围内并确保一种最低限度的形式正义，已经不再是衡量行政行为合法有效与否的充分标准了”。而且“在缺少涵义明确的法律规定和可确定的公共利益的情况下，公正的结果出自一个所有利害关系人参与其中、所有利害关系人都得到考虑的程序”[47]。行政程序之设计不再是单纯的“控权（力）”或“维权（利）”，而意在激活行政权力与公民权利在程序中的主动性、积极性，最大限度地进行表达、商榷、合意，在这种开放的交流中又不失灵活与效率。公民可以通过“告知（含通知及公告）、听证（含非正式的‘陈述意见’与正式的‘言词辩论’）等‘行政程序’的建立，而得以直接、积极、普遍参与日常行政决策。‘行政程序法’所体现的‘参与民主’，虽尚未达到‘直接民主’的理想，间接民主的种种流弊当可以减少”[48]。在国家与市民社会之间权力渗透与反渗透日趋白热化的当今，尊重行政程序双方或多方权利和意志、强调参与的民主的行政程序堪称及时、有效的“润滑剂”或“调和剂”，可以有效矫正行政实体和程序资源分配上的悬殊差异。
（二）规范、监督行政权行使，改善行政权运作效果
1.通过行政程序规范行政权运作，克服行政恣意
行政实体法是以确认行政主体的法律地位，设定行政职权乃至某些必要的行政特权为主要目的与内容的法律。故此，它一般偏重于肯定行政权力行使者的优越身份地位，确认其发出的行政指令具有不可抗拒的法律效力，立足于保障行政权力运行畅通无阻。因而它对行政权力的行使本身并不产生直接的、根本性的规范约束作用。非但如此，现实中还不乏通过行政立法，超出法定界限范围开辟引申行政权力现象出现。与此同时，公共行政活动的多样性、灵活性也导致实体规则无法对其作包罗万象、面面俱到的规范。要避免行政权力（尤其自由裁量权）行使时可能出现的偏失，主要依赖程序的规束和引导。法定行政权力的行使，不仅要符合法律的规定，更重要的是要符合程序性的要求，要非常诚实（in good faith），全心全意服务于实现主张授予权力的目的。[49]
在现代公共行政活动中，“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”[50]。行政行为本身由大量的、一系列过程性要素构成，具有明显的程序性质。在行政程序对行政权行使的时空逻辑安排（设定行为的若干必经阶段、方法、形式、顺序及时限等）下，行政行为及行政主体与行政相对方的行政法律关系由一系列步骤和方式的联结、组合而完成和实现。行政程序理性“使得它在官方任务的执行中，更成功地排除那些纯粹个人的感情成分，如喜爱憎恶等不可预见的非理性因素”[51]，行政权的扩张性和恣意性在行政程序这一缓冲层中得到必要的消减和洗礼，从而行政权得以沿着或者恢复到其正确和确定的轨道上有序运行。
与此同时，通过对行政活动参与者按照既定的形式、步骤、顺序、时限行为，可以减少活动过程中不必要的资源损耗（包括人力、时间、金钱等），保证并提高行为和结果的质量，从而达到行政效率目标。
2.行政程序为行政权受公众及司法监督提供必要的条件和依据
行政主体是行政行为的发出者和行政法律关系的承担者，从事国家与社会公共事务的管理，具有公共性特征。法国著名思想家狄骥认为，行政的本质就是“公务”。行政权作为一种特殊的国家权力，代表公益，指向社会共同生活，因而行政权的行使必须有公众基于理性的参与和监督。公众对行政权的监督主要体现在，对各种行政决策、行政执法等行政活动的实际了解和直接参与以及对这种参与的信息反馈。“事实上，理性需要在其运作之中，即在相互承认和理解的对话过程中得以体现。因此，理性同参与对话和论辩的个性是不可分离的。”[52]行政程序的重要功能也恰体现于此。在行政程序展开过程中，行政相对人的许多程序权利行为对行政行为具有渗透性，这种渗透能使行政权力的运行不致发生专横。[53]行政程序的各种制度设计，如信息公开、听证、说明理由等，都为公众参与和监督行政权行使提供了机会和依据。
实际上，在理性的行政程序设计中，行政权力行使的范围和方式受到必要限制。这种限制中体现了立法机关和司法机关对行政机关如何行使其“特权”而设定的严格标准。从某种意义上讲，程序对实体行为的规束既是因行政行为涉诉双方法庭辩论的论据，也是法院进行判断的重要依据甚至主要依据。“应该注意到，司法审查开始给予程序问题较之实体问题更多的关注。换句话说，法院对行政机关做什么越来越‘不在意’，而对行政机关如何行为越来越关心。事实上法官们也承认，他们并不具备专业知识藉以判断某种药品是否符合安全标准、某项福利给付是否适当、某高速公路的路线设计是否合理。只要行政机关能够证明其关于此类问题的决定不是武断的，而且有合法合理的理论说明，法官便不会轻易干涉。然而，当法官们发现行政机关违反行政正当程序行为时，则会毫不犹豫地明确指出。”[54]不可否认，通过程序对行政权行使进行监督也会促使其更趋理性和正义。
（三）实现并优化法律实施，维续法律秩序和社会稳定
1.行政程序的理性安排和有序运作是法律实现的必要过程
法权概念既不出自一种总是被人理解的“本质”，也不简单地出自那种抽象的—普遍格式化的“法则”。它在一定程度上只是原材料，具体的法律必须在一个程序化形成的行为中，根据这些原材料产生。[55]相对于行政实体活动，行政程序是辅助性的，没有实体活动的要求就不需要程序活动的存在；同时，行政实体活动以及法律的合法实现又以经历一定的过程为必要，程序是实体行政权力和行政权利的实现要素。可以说，实体法律实现与程序安排是互为前提的。“每个法学家都知道，没有赋予程序以同一性的程序对象，就没有程序本身，而各种程序的不同规则是以程序对象的区别为基础的。但他还应该知道，一方面，作为程序对象的这种程序对象在程序之前并没有完整出现，它只是在程序中才获得其充分的轮廓，另一方面，它又作为具有法律关系特征的历史事件在程序之前就已经存在。”[56]行政权力运作、行政权与相对方权利不断交锋的过程，正是法律实施和权利义务具体化实现之过程。
另外，行政程序在一定程度上能够弥补实体规范的缺失。通过程序检验实体法的内容，可以做到实施有效、淘汰过期和填补空缺。行政程序以其理性有序的制度设计及运行，对某些不确定的关系进行确定化的处理，调和或转化各种矛盾、利益，在程序展开中达到关系的稳定、权利的实现。
2.增强行为结果的可接受性，有利于法律秩序和社会稳定的维续
经过合法合理的行政程序所得到的结果未必与程序参加者的初衷相符，甚或不比未经程序和经违法程序得到的结果更好，但随着程序的推进会使结果更具可接受性。由于行政程序的过程是经过严格设计和紧密安排的，行政主体和相对方在程序展开的过程中不断受到其拘束和引领，并在这一过程中完成主体角色定位转化成为程序“理性人”，渐次摆脱任意性因素的干扰。这样的行政程序赋予参与主体对自己认为应当的行为的选择自由（在程序理性下达到自觉而为行为）的同时，也要求其对自己的选择结果负责。
另外，渗透于行政程序的“私法中当事人之间的意思自治和合意、协商精神”[57]，使行政相对方成为一个能够与行政主体展开对话的独立的意思自治的法律主体，在涉己的行政活动中积极表达并维护自己的参与利益，从而提高行为结果的可接受性，消解对立情绪，减少社会不稳定因素。正如美国学者达尔所指出的，“可接受性：你觉得审慎可以采用的原则，别人也会这么想。因此，你可以合理地推论，一套保证对所有人的利益予以同等考虑的程序，最有可能获得其余人—这些人的合作是你实现自己的目的时所需要的—的同意。”[58]在民主的行政程序中，参与者处于平等的地位和对等的表达意见的机会，可以充分发挥各自的角色作用，从而使决定结果更加集思广益、更容易获得人们的共鸣和支持。因此，通过行政程序规划、过滤，程序参与者对“预期”或“不预期”的结果都将增强认识和接受能力，不至或减少陷入程序重复或因对结果绝对排斥而导致的无序状态。行政活动按步骤、时限进行的过程有序延展，本身也是对法律秩序和社会稳定的增进。
【注释】
[1]《不列颠百科全书》，306页，北京，中国大百科全书出版社，1985。
[2][英]查尔斯·汉普登等：《国家竞争力—创造财富的价值体系》（中译本），8页，海口，海南出版社，1997。
[3]参见张恒山：《“法的价值”的辨析》，载《中外法学》，1999 （5）。
[4]张文显：《法哲学范畴研究》，191~192页，北京，中国政法大学出版社，2001。
[5]参见李连科：《价值哲学引论》，3页，北京，商务印书馆，1999。
[6]参见李连科：《价值哲学引论》，3页，北京，商务印书馆，1999。
[7]参见《辞源》第3卷，2307页，北京，商务印书馆，1979。
[8]参见《辞海》（下册），4112页，上海，上海辞书出版社，1979。
[9]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，245页，北京，法律出版社，2003。
[10]陈端洪：《中国行政法》，91页，北京，法律出版社，1998。
[11]转引自陈瑞华：《刑事审判原理论》， 27~28页，北京，北京大学出版社，1997。
[12]转引自季卫东：《程序比较论》，载《比较法研究》，1993 （1）。
[13][美]迈克尔·D·贝勒斯著，张文显等译：《法律的原则：一个规范的分析》，32页，北京，中国大百科全书出版社，1996。
[14]参见崔卓兰、蔡立东：《从压制型行政模式到回应型行政模式》，
载《法学研究》，65页，2002年第（4）期。
[15]陈新民：《行政法总论》（修订6版），39页，台北，台湾三民书局。
[16]参见董小勇：《行政的正义》，载《公共行政》，2001 （2）。
[17]章剑生：《现代行政程序的成因和功能分析》，载《中国法学》，2001 （1）。
[18]高家伟：《论市场经济体制下政府职能的界限》，载《法学家》，1997 （6）。
[19]王名扬：《法国行政法》，59页，北京，中国政法大学出版社，1989。
[20][德]赫费著，庞学铨等译：《政治的正义性—法和国家的批判哲学之基础》，388页，上海，上海译文出版社，1998。
[21][美]博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，360页，北京，中国政法大学出版社，1998。
[22][美]博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，361页，北京，中国政法大学出版社，1998。
[23]参见季卫东：《法治秩序的建构》，52页，北京，中国政法大学出版社，1999。
[24]参见余可平：《权利政治与公益政治》，125页，北京，社会科学文献出版社，2000。
[25]参见[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克著，王明毅等译：《通往奴役之路》，71页，北京，中国社会科学出版社，1997。
[26]参见[美]罗尔斯著， 何怀宏等译：《正义论》，82页，北京，中国社会科学出版社，1988。
[27]参见[美]罗尔斯著，何怀宏等译：《正义论》，80 ~ 84页，北京，中国社会科学出版社，1988。
[28]Berkley， Rouse， Begovich， The Craft of Public Administration， fifth edition， Wm. C.Brown Publishers， 1991， p.35。
[29]参见张文显主编：《法理学》，246页，北京，高等教育出版社、北京大学出版社，1999。
[30]谢鹏程：《基本法律价值》，139页，济南，山东人民出版社， 2000。
[31]参见张文显：《法哲学范畴研究》，196页，北京，中国政法大学出版社，2001。
[32]参见[英]哈耶克著，邓正来等译：《法律、立法与自由》，165页，北京，中国大百科全书出版社，2000。
[33]转引自[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制—法律的任务》（中译本），106页，北京，商务印书馆，1981。
[34][美]博登海默著，邓正来译：《法理学—法哲学及其方法》，71~73页，北京，华夏出版社，1987。
[35]张文显主编：《法理学》，233页，北京，高等教育出版社、北京大学出版社，1999。
[36][英]哈耶克著，邓正来译：《自由秩序原理》，4页，北京，生活·读书·新知三联书店，1997。
[37]参见[日]谷口安平著，王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》（增补本），123页，北京，中国政法大学出版社，2002。
[38]参见[英]韦德著，徐炳等译：《行政法》，93~94页，北京，中国大百科全书出版社，1997。
[39]参见[法]托克维尔：《旧制度与大革命》，95页，北京，商务印书馆，1992。
[40]书中这样描述：当水完全被河岸所堵住时，就不再流动并会变臭。而当它完全敞开时却会四溢；它所能发现的出口越多，它就越自由。参见[英]霍布斯著，应星、冯克利译：《论公民》，141~-142页，贵阳，贵州人民出版社，2003。
[41]参见倪文杰等主编：《现代汉语辞海：注音、释义、词性、构词、连语》，303页，北京，人民中国出版社，1994。
[42]参见《辞海》（1979版），508页，上海，上海辞书出版社，1980。
[43]参见[英]哈耶克著，邓正来等译：《法律、立法与自由》，31页，北京，中国大百科全书出版社，2000。
[44]参见[德]马克斯·韦伯著，张乃根译：《论经济与社会中的法律》，42页，北京，中国大百科全书出版社，1998。
[45]参见杨海坤：《论我国行政程序法典化》，载《学习与探索》，1996 （3）。
[46]转引自季卫东：《法治秩序的建构》，113页，北京，中国政法大学出版社，1999。
[47][美]理查德。B·斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，113、 127页，北京，商务印书馆，2002。
[48]岳生编：《行政法》（下册），938页，北京，中国法制出版社，2002。
[49]参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，438页，北京，法律出版社，2003。
[50][英]韦德著，徐炳等译：《行政法》，93页，北京，中国大百科全书出版社，1997。
[51][德]马克斯·韦伯著，张乃根译：《论经济与社会中的法律》，352页，北京，中国大百科全书出版社，1998。
[52]转引自[德]阿图尔·考夫曼著，米健译：《后现代法哲学—告别演讲》，19页，北京，法律出版社，2000。
[53]参见方世荣：《论行政相对人》，165页，北京，中国政法大学出版社，2000。
[54]Berkley， Rouse， Begovich， The Craft of Public Administration， fifth edition， Wm. C.Brown Publishers， 1991 ，p.321.
[55]参见[德]阿图尔·考夫曼著，米健译：《后现代法哲学—告别演讲》，32页，北京，法律出版社，2000。
[56][德]阿图尔·考夫曼著，米健译：《后现代法哲学—告别演讲》，48页，北京，法律出版社，2000。
[57]章剑生：《现代行政程序的成因和功能分析》，载《中国法学》，2001 （1）。
[58][美]达尔：《论民主》（中译本），75页，北京，商务印书馆，1999。
