屠凯：论大湾区的规则体系和治理结构
屠凯摘要: 区分中央特区关系和内地港澳关系，为理解粤港澳大湾区的规则体系和治理结构提供了理论框架。粤港澳大湾区建设需要兼顾维系良好中央特区关系和内地港澳关系的需要，而难点在于后者。在大湾区规则体系中，中央特区关系集中体现为统一适用的宪法条款，而内地港澳关系则体现为跨域合作协议及其附属文件。在治理结构中，前者体现为中央的统一领导，以及中央政府部门的监督协调；后者体现为粤港澳地方政府间的互相协调。广东省政府未来可扮演签署跨域合作协议的“内地”主要代表角色。为推动大湾区规则体系尽快形成，降低交易成本，协议附属规范性文件宜有专门机构负责制定。内地方面宜善用经济特区立法权。
关键词: 粤港澳大湾区 一国两制 央地关系 内地港澳关系 跨域合作协议
2017年7月1日，《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（以下简称“大湾区框架协议”）由国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府协商一致，在香港签署。2019年2月19日中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称“大湾区规划纲要”）重申，大湾区框架协议和大湾区规划纲要同等重要。
过去，我国涉及港澳特别行政区的跨域合作协议，一般由中央政府部门（或最高人民法院）与特区政府共同签署。大湾区框架协议的签约方增加了广东省政府，这一现象凸显了大湾区治理结构的特殊之处。在大湾区治理结构中，四方当前是何种关系？在单一制国家中，为什么不能由中央政府或者中央政府设立的专门机构直接管理涉及多个行政区域的跨域合作事务？毕竟，与大湾区规划纲要同年印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称“长三角规划纲要”）就没有提及任何跨域合作协议，并确立了由“发展领导小组”统筹指导和综合协调、下设办公室会同地方政府推动形成政策体系的治理模式。大湾区和长三角未来的规则体系和治理结构将明显不同。
概言之，大湾区建设的规则体系将以跨域合作协议为基干，其治理结构则包括发挥不同功能的中央政府部门、地方政府和特区政府。这是由“一国两制”要同时处理两对重要关系的现实所决定的。香港与澳门先后回归祖国以来，在“一国两制”原则指导下，基本法研究已取得长足的进步。但迄今为止，学界对现实存在的两对关系尚未作出明确区分：其一是我国中央政府与特别行政区的关系（中央特区关系）；其二是内地与港澳地区的关系（内地港澳关系）。人们经常将这两对关系混为一谈。实际上，中央特区关系是中央政府与特区政府（及港澳社会）的关系，在我国虽有特殊性，但本质上和一般的中央地方关系别无二致。内地港澳关系在本质上则是内地社会与香港社会、澳门社会之间的关系，这种关系与内地行政区域间的相互关系不可同日而语。30年以来，学界对中央特区关系的讨论比较多，对内地港澳关系的关注则有所不足。在内地和港澳学界，一直存在颇值得反思的学说。他们或者以“内地港澳关系”的想象来错误地拉平中央国家机构和特区机构的地位；或者简单甚至粗暴地套用“中央特区关系”的模板来处理“内地港澳关系”，把横向的跨域合作误认作纵向的垂直管理。这都是不区分两种关系所造成的严重混淆。[1]
大湾区规划纲要表明，大湾区建设的“指导思想”包括“进一步建立互利共赢的区域合作关系”。建设大湾区，应当在维护“中央特区关系”的前提下，更加着力地处理好过去比较遭到忽视的粤港澳三地间“内地港澳关系”。大湾区规则体系的内容，以及中央政府部门和广东省各自在大湾区治理结构中的地位和作用，借助这个分析框架，也可以得到说明。
一、中央特区关系与内地港澳关系
对于“中央特区关系”和“内地港澳关系”，无论是“一国两制”理论还是两基本法的规定，实质上都有区分。
众所周知，“一国两制”理论是处理社会主义和资本主义矛盾的智慧创造。而“社会主义”的概念和制度，具有丰富的内涵和特征。[2]其在“中央特区关系”和“内地港澳关系”中更是各有侧重。过去人们对此不加区分，笼统地说特区“不实行社会主义制度和政策”，遂造就“井水不犯河水”式区隔内地和港澳的心理结构和治理模式。[3]这对大湾区建设已经构成障碍。实际上，在“内地港澳关系”语境中讨论的社会主义和资本主义，主要指两种不同的社会、经济制度和生活方式，这才是“两种制度”的本意。但在“中央特区关系”中，“社会主义”则指“一个国家”的国家性质。当然，其落实于政治体制的具体形态，在内地和港澳仍有差别。在大湾区建设必然导致的经济融合中，有区别地处理好两个语境中的社会主义和资本主义矛盾，是关键所在。
（一）邓小平关于两对关系的论述
在邓小平就“一国两制”的内涵发表的三次重要讲话中，1984年6月22-23日“分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等的谈话”主要阐述了他构想的“内地港澳关系”；而1984年10月3日“会见港澳同胞国庆观礼团时的谈话”和1987年4月16日“会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话”则主要阐述了他对于“中央特区关系”的论断。
对于内地港澳关系，邓小平的思考主要包括以下几点。第一，区分内地与港澳的标准是地理空间，即“区域”。他说：“允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港。”[4]第二，区分各“区域”的是社会、经济制度，而不仅是行政区划。港澳自然是实行资本主义制度的区域；而内地则实行社会主义的社会、经济制度。邓小平说：“大陆开放一些城市，允许一些外资进入，这是作为社会主义经济的补充，有利于社会主义社会生产力的发展。比如外资到上海去，当然不是整个上海都实行资本主义制度。深圳也不是，还是实行社会主义制度。”[5]这里明确说，在“经济”的意义上，上海实行社会主义制度，深圳实行社会主义制度，整个内地社会都实行社会主义制度。第三，在内地港澳关系的语境中，邓小平所说实行社会主义制度的“中国的主体”指“内地”（当时用语是“大陆”），不涵盖港澳。所谓“我们对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。中国的主体必须是社会主义”。[6]此处，“主体”是“量”的意义上的，讨论的是“社会主义经济”成分能否占优的问题。
实际上，两基本法序言和第五条所谓的不实行“社会主义”的“制度和政策”，也正是在这个语境中和意义上谈论的“社会主义”。中方在《中英联合声明》中宣布的对港方针政策，包括“香港的现行社会、经济制度不变；生活方式不变”。《中葡联合声明》也有类似的表述。两个文件的原文都重复了“社会、经济制度”这个限定。毕竟，港澳回归社会主义祖国后，其政治体制，及其在中国整个规范体系和治理结构中的地位和作用，不可能不变。
在讨论中央特区关系时，邓小平仍然使用了“主体”这个词。但在这种语境中，“主体”不再是“量”的意义上的，而是“质”的意义上的。“中国的主体”也不再指区域意义上的“内地”，而是国家性质、国体。在1987年4月谈话中，邓小平谈到坚持宪法所确立的中国特色社会主义制度，即中国共产党领导下的社会主义制度，“确定整个国家的主体是社会主义”。[7]在这种语境中，“整个国家”这个限定语极为重要，“整个国家”当然涵盖了港澳；“社会主义制度”也不是社会、经济制度意义上的，而是政治体制意义上的。关键在于，实行“一国两制”后，国家政权本身必须坚持中国共产党领导下的社会主义制度。这就是邓小平为何说，“要保持香港五十年繁荣和稳定，五十年以后也繁荣和稳定，就要保持中国共产党领导下的社会主义制度”。[8]
这个“质”的意义上的“主体”，当然也要决定并体现于港澳的政治体制。逻辑上，其必须成为港澳政治体制的基础和关键组成部分。但在“一国两制”下，其具体形态和内地的政治体制还是有区别的。用邓小平的话说，这个东西就是“一个共同的大前提”。[9]既然是一个共同的大前提，那么不但上海、深圳社会要接受，港澳社会也要接受。反之亦然。究竟言之，这个共同的大前提就是“爱祖国、爱香港（澳门）”。[10]无论身处港澳还是上海、深圳，身为中国人民和中华民族的一份子都要“爱祖国、爱香港（澳门）”，这是“一国两制”所提出全国统一的要求。
邓小平是中国伟大的马克思主义者，他分析问题的哲学框架是且只能是辩证唯物主义。[11]虽然都使用了“主体”“社会主义制度”这样的词语，但它们在两对关系和两组矛盾中的指涉和意义是不同的，切不能混淆。在内地港澳关系中，矛盾着的是被地理空间分开的内地社会和港澳社会，它们各自的经济成分比例、社会生活方式不同，即便如此，矛盾的主要方面仍然是不断壮大的内地社会主义经济。内地一定会引入“一些外资”，实际上也包括“港资”，“港资”所占比重还很大，但这并不改变内地社会主义经济占优的基本格局。港澳事实上也会越来越多地引入内地的社会主义经济因素，但这也不改变港澳的社会、经济制度。矛盾的次要方面不被主要方面压倒。在中央特区关系中，矛盾着的是“爱国爱港”的前提条件和五花八门的其他政治观点。在这个矛盾中，主要方面当然是为宪法所确立的国家性质、国体，次要方面可长期存在，主要方面更要稳定存在。
就粤港澳大湾区而言，无论内地和港澳未来的经济融合程度如何，都不应根本改变包括珠三角九市的整个内地社会主义经济的主导地位，同时，不必也不应设立改变港澳社会经济成分比例的政策目标。港澳经济将保持并继续提升活力。大湾区建设当然不可能对国家性质、国体有任何改变。同时，也不必改变其表现于港澳政治体制的具体形态。在此条件下，大湾区建设必将促进“一国两制”行稳致远。
（二）基本法本身的规定
两对关系在基本法上也各有规定。两基本法对“中央特区关系”有大量直接规定，集中于各自的第二章。但两基本法的其它地方也对此有规定。吴建璠早已提醒：“有关中央和香港特别行政区关系的主要条文列入了第二章，另一部分条文则散见于其他各章，这是我们研究基本法必须注意的。”[12]
香港基本法规定“中央特区关系”的条款，除了第二章，还有第四十三条第二款，第四十五条第一款，第四十八条第（五）（八）项，第七十三条第（九）项，第一百零四条，第一百零六条第二、三款，以及第八章等。澳门基本法规定“中央特区关系”的条款，除了第二章，还有第四十五条第二款，第四十七条第一款，第五十条第（六）（十）（十二）项，第七十一条第（七）项，第九十条第二款，第一百零一条，第一百零二条，第一百零四条第二、三款，以及第八章等。但就“中央特区关系”而言，最基础的基本法条款无疑是第一条、第二条、第五条、第十一条和第十二条。
以上这些条款规定了，港澳是中华人民共和国不可分离的部分；特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府；特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；特别行政区不实行社会主义制度；特别行政区行政机关的高级公职人员由中央政府任命；特别行政区管治团队依法宣誓效忠基本法和特区；中央人民政府不在港澳征税；基本法的最终解释权和修改权属于中央国家机关。此外，澳门特别行政区检察长亦由中央人民政府任命。澳门特区的行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时还必须宣誓效忠中华人民共和国。
两基本法第二章均直接说明是对于“中央和特别行政区关系”的规定。相较而言，“内地港澳关系”条款在基本法上就没有那么显而易见，需要归纳整理。
实际上，“内地”本身恰是基本法直接使用的概念。香港基本法有三处使用了“内地”一词，分别是第一百三十三条第二款，第一百三十四条第（四）项，特别是第一百四十八条。第一百四十八条是直接处理“内地香港关系”的条文。香港基本法中还有“全国其他地区”“中华人民共和国其他地区”“中国其他地区”三种表述，其中都包括了中国内地。需要说明的是，“全国其他地区”就相当于“内地”，而香港基本法上的“中华人民共和国其他地区”“中国其他地区”则不仅指内地。澳门基本法中没有出现“内地”字样，其第一百三十三条用“全国其他地区”替换了香港基本法第一百四十八条中的“内地”。似可由此推断，“内地”和“全国其他地区”的指涉当是相同的。
就“内地港澳关系”而言，主要的条款包括香港基本法的第四条、第十三条第三款、第二十二条、第四十一条、第九十五条、第一百一十六条、第一百四十一条第四款、第一百四十八条等；澳门基本法的第四条、第十三条第三款、第二十二条、第四十三条、第九十三条、第一百一十二条、第一百二十八条第一款、第一百三十三条等。这些条款规定了内地居民在港澳享有法律保障的权利和自由；特别行政区得到中央人民政府授权依照基本法自行处理对外事务；内地机关不干涉特别行政区依法自行管理的事务；内地机关、组织和人员在特别行政区遵守法律；特别行政区可与内地司法机关通过协商进行司法互助；港澳均为单独关税区。
值得注意的是，香港基本法第一百五十一条、澳门基本法第一百三十六条分别规定特别行政区可以“中国香港”或“中国澳门”名义，单独地同“各地区”签订经济、文化类协议。过去，港澳同内地主体签订协议，包括《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下均简称“CEPA协议”）等，并没有使用“中国香港”或“中国澳门”的名义。基本法的这两个条款不是对港澳处理“内地港澳关系”的授权。[13]
（三）两对关系与治理机制
既然“中央特区关系”和“内地港澳关系”得以区分，自然需要不同的处理方式。就“中央特区关系”而言，最实质的法定权力是中央方面的宪法基本法解释权、对特区高级公职人员的任免权以及对特区政府的监督权；对于港澳方面来说，则是为基本法所保障的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，即所谓的“高度自治权”。就“内地港澳关系”而言，最实质的法定权力是港澳方面的依照基本法自行处理对外事务之权；对于内地方面来说，虽然内地部门和机构的职权尚不明确，但内地居民在港澳的权利和自由应当受到尊重和法律保障。在过去，维系“中央特区关系”的治理机制主要是中央国家机关解释基本法，中央政府依法行使任命权等。与此相比，维系“内地港澳关系”的治理机制，即区域合作，在研究和实践中尚处于摸索推进的状态。
二、粤港澳大湾区的规则体系和治理结构
如果大湾区建设只涉及一般的中央地方关系，则其规则体系和治理结构将相对简单。为了说明这一点，可选用“长三角区域一体化发展”作为“大湾区建设”的完美对照组。长三角规划纲要提出，在执政党集中统一领导下，中央政府成立推动长三角一体化发展领导小组负责统筹指导和综合协调，领导小组下设办公室，办公室会同长三角三省一市推动形成“1+N的规划和政策体系”。——此处没有讨论所谓只存在“内地港澳关系”而不顾“中央特区关系”的情况，因为并无必要。1984年11月6日，吴学谦在全国人大常委会会议上所作《关于中英关于香港问题协议文件的报告》已然说明，“香港特别行政区享有的高度自治权绝不意味着带有任何独立的政治实体的性质”。澳门当然也是如此。
对照可知，大湾区规划纲要的许多表述与长三角不同。除了没有强调党的各级组织的领导作用和战斗堡垒作用外，通过调整语句位置，也没有像长三角规划纲要那样直接规定领导小组是“统筹指导和综合协调”的责任主体。考虑到大湾区规划纲要是由中共中央、国务院发布的，纲要中“加强对规划实施的统筹指导”一句省略的主体当就是纲要发布者自身。而大湾区建设领导小组的具体职责其实是“研究解决”若干重大问题。大湾区规划纲要专门强调了地方政府间“相互协调”的必要性，明确提出“广东省政府和香港、澳门特别行政区政府要加强沟通协商”。相应地，国家发展改革委和国务院港澳办等中央政府部门如有建议，应当首先向党中央、国务院而非向粤港澳提出。此外，大湾区规划纲要希望“广东省政府和香港、澳门特别行政区政府要在相互尊重的基础上，积极协调配合”，“共同”编制专项规划或实施方案。也非像长三角那样，由领导小组办公室“会同”地方政府编制专项规划。
在“严格依照宪法、基本法办事”的思想指导下，大湾区规划纲要在“加强法律事务合作”的部分提到“合理运用经济特区立法权，加快构建适应开放型经济发展的法律体系，极强深港司法合作交流”。此处虽然省略主体，但能够运用经济特区立法权的显然是内地。纲要后文也提及“在内地管辖权和法律框架下”，营造法治化营商环境与港澳相衔接，可见港澳法律并无作出重大改变的必要。
大湾区和长三角的不同，根源就于在大湾区建设要同时处理“中央特区关系”和“内地港澳关系”。“中央特区关系”是广义央地关系的子集，所以央地关系所带来的因素在大湾区也存在，只不过形态和长三角不尽相同。而“内地港澳关系”是长三角所不涉及的，它带来的因素也是大湾区所独有的。
第一，对大湾区建设，执政党和中央政府仍然要发挥统一领导作用。但如前所述，我国的国家性质、国体在特区政治体制中的具体表现不同，所以大湾区规划纲要并未强调各级党组织的“领导作用和战斗堡垒作用”。第二，中央政府对大湾区建设的监督权是无可置疑的，只是受到“内地港澳关系”影响，此处的中央政府部门，特别是国务院发展改革委，对于特区来说仍属于“内地机关”的范畴，中央政府部门无法像在长三角那样行事。在大湾区，政策协调主要发生在地方政府和特区政府之间。第三，长三角区域一体化发展的统筹协调机制呈现出金字塔型，而大湾区则呈现出网状结构。当然，长三角也存在地方政府间的沟通，而大湾区也存在凌驾于地方、特区政府和中央政府部门之上的中央统一领导。但两地治理结构的重心位置终归不同。
在“国家法制统一”的条件下，长三角制度一体化的难度相对较低，只需要在规划和政策层面着手。大湾区则无此条件。在大湾区，政策层面的一体化只能在珠三角九市实现，即规划纲要所谓的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动珠三角九市城乡一体化发展”。但是，仅有珠三角九市的政策一体化显然是远远不够的。为了降低粤港澳之间跨域活动的交易成本，促使各类要素顺利流通，使居民在所谓“一小时生活圈”安居乐业，不至于过境后就无所适从，大湾区也需要像长三角那样最终达到较高程度的多层次多领域规则一体化，包括法律层面的一体化。在大湾区，各方面“法制协调”的难度自然要大得多。[14]
（一）粤港澳大湾区的规则体系
描述和设计大湾区规则体系，如果以较高程度的一体化为目标，首先要找到粤港澳之间共享的规则。在所有这些规则中，宪法条款当然是根本。宪法条款的统一适用，正是大湾区规则体系中“中央特区关系”的体现。而不同于长三角，在大湾区能统一适用的“全国性法律”极少，除了两基本法，主要是有关国家标志的法律。众所周知，受制于基本法所设置的程序，这类全国性法律最终也不可能很多，无法成为大湾区规则体系的主要组成部分。真正能够持续增加的统一适用规则，主要是跨域合作协议及其附属规范性文件。跨域合作协议将是大湾区规则体系的基干。而这正是大湾区规则体系中“内地港澳关系”的体现。
1.宪法条款是大湾区规则体系的根本
对于粤港澳各方而言，国家宪法效力的普遍性和最高性都是无可置疑的。宪法中与我们认识和处理当前问题最相关也最关键的条款，是第一、二、三、五条。（宪法第四条是关于民族区域自治制度的规定，第一章的其他条款主要是关于社会主义社会、经济制度的规定。）宪法第一、二、三、五条是大湾区规则体系的根本所在。
宪法第一条第二款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这不仅是对于内地的国家机构和公民是鲜明的政治指引，对于港澳同样有意义。如上所述，维护国家政权所坚持的中国共产党领导，本就是“一国两制”理论的内在要求。30年前港澳还没有回归时，曾有老一辈宪法学家考虑到港澳居民当时对“社会主义”还完全缺乏了解，给出过一些相对简化的解释。有的学者说：“香港居民和其他人的义务只有一条，就是遵守香港法律”，“不便统一规定香港居民有遵守宪法和法律的义务。”[15]也有的学者说：“宪法在特别行政区的适用难以一一例举。四项基本原则在香港特别行政区则完全不适用。”[16]时至今日，我们仍不能简单地否定他们的看法，但也许可以对他们的解说更做展开。应当说，作为国家性质、国体的社会主义，并不是和港澳政治体系绝缘的，但国体表现于港澳特区的具体形态和在内地确有差别。现在也不能笼统地说港澳居民没有遵守宪法的义务。实际上，认为宪法是特区居民的行为规范并无问题，只不过宪法作为裁判规范的功能和港澳基本法尚有不同。[17]正如王振民、孙成的研究所指出，“虽然香港法院适用宪法的情况不乏实例，但都集中于特定案件或特定问题上，并未在宪法审查这一典型形态上适用过宪法”。[18]总之，宪法第一条奠定了大湾区建设的政治基础，也为执政党对大湾区建设的领导提供了宪法上的依据。
宪法第二条的前两款，则确定了全国人民代表大会拥有宪法学意义上的“全权”。对于全国人大在中国特色社会主义法治体系中的权力边界，黄明涛曾有十分深入的讨论。概言之，他认为全国人大的权力不是无限的，而是受到宪法和宪法理论约束的，特别是“在行使监督权时，不应损及被监督者依据宪法而享有的职权的完整性与独立性”。[19]所谓尊重被监督机关，黄明涛认为，关键在于“不是包办代替”。[20]——细读宪法第六十二条所谓“兜底条款”之表述，当然可以同意全国人大的权力确由宪法规定，也受宪法约束，是有边界的。但这条边界的位置所在，依宪法仍由全国人大本身来判断。宪法第六十二条第十六项作为一个通常所谓的“兜底条款”，说明全国人大除了第六十二条明确表列的职权，还可以行使其他应当由最高国家权力机关行使的权力。那么，既然有“应当由最高国家权力机关行使的权力”，是否同样有“不应当由最高国家权力机关行使的权力”呢？不能简单地这样说。首先，宪法第二条已经说明，人民代表大会得行使“一切权力”。如果存在下级人大可以行使而全国人大不能行使的某项莫名其妙的权力，那么全国人大就不能在逻辑上被称为人民代表大会中的“最高者”。再有，究竟一项权力“应当”还是“不应当”由全国人大行使，需要一个终极的裁决者。而根据宪法，这个裁决者恰恰是全国人大自身。宪法第六十二条第二项规定了全国人大有权“监督宪法的实施”，而第六十二条第十六项职权的范围正是一个宪法实施中需要解决的问题。在实践中，全国人大任何行使第六十二条第十六项职权的行为，都可以被理解为他已经完成了合宪性判断，他认为该权力应当由他本身来行使。全国人大拥有决定自身权力范围的权力，即宪法学所谓的“全权”。对大湾区治理结构的完善，若涉及对港澳法律制度的重大改变，将有赖于全国人大基于宪法第二条的授权。
宪法第五条推崇的法治原则也是必要的。法治是宪法推崇的价值。宪法第五条第一款规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”；第五条第四款规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。港澳回归以来，宪法和基本法为特区的法治体系和价值提供了充分的保障。[21]特区本地的法治传统对特区的繁荣稳定也发挥了重要支撑作用。[22]
宪法第三条第四款不但是统一适用的宪法条款，也直接规定了大湾区建设中必须奉行的“中央特区关系”基本原则。这一条款指出，中央和地方国家机构划分职权，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。宪法第三条第四款适用于港澳有立法史材料支持，郑毅的近作对此有所介绍。而且，郑毅提醒我们，宪法第三条第四款所规定与地方积极性相对应的中央统一领导，不同于之前所谓“中央积极性”。“不论是立场还是路径，积极性的发挥在实践中具有一定的弹性空间，而‘中央的统一领导’没有任何增减或形塑的余地”。[23]此处的关键仍在于，相对于地方政府，中央政府不仅拥有中央政府职权，也拥有决定何为中央政府职权之权。
2.跨域合作协议是大湾区规则体系的基干
如果说统一适用的宪法条款体现了大湾区规则体系中的“中央特区关系”，那么“内地港澳关系”长期以来则是由跨域合作协议来体现的。
实际上，签订跨域合作协议也是内地自身处理跨域合作问题的法治方式之一。当前，我国京津冀、环渤海、长三角等地都在打造城市群，各类要素跨行政区域流动的趋势十分明显。党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定的第六部分提出“完善跨区域城市发展协调机制”。2016年发布的“十三五规划”也用第九章专门阐述了区域协调发展的重大问题，提出要加快出台区域规划相关法规。在国家层面的协调机制和规划法规尚未完全建立的背景下，地方政府间往往通过签订协议的方式进行跨省、跨市县合作。叶必丰等人的专著收录了大量这类文本。[24]当然，内地的跨域合作协议至多能落实为地方政府政策，对国家法律体系鲜有影响。
中央政府部门和港澳特区政府过去也签订过一些重要协议。众所周知，国家商务部和香港特区财政司于2003年6月29日签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》。《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》也于2003年10月17日顺利签署。两协议各自包括一些补充协议和子协议。其中，两个“广东协议”还推动内地的广东省和港澳基本实现了服务贸易自由化。
在此之前，2000年1月7日，国家环境保护总局和香港特区环境保护署作出《内地与香港特区两地间废物转移管制合作安排》。中国民用航空总局和香港特区政府经济局，根据“基本法第一百三十一条”于2000年2月2日签订了《内地和香港特别行政区间航空运输安排》。2000年3月1日签订的《海关总署与香港海关合作互助安排》明确提出，希望“建立两个不同关税地区相互支持的合作与互助模式”。2003年12月19日，国家旅游局和香港特区政府经济发展及劳工局签订《加强内地与香港更紧密旅游合作协议书》。2004年7月11日，国家教育部和香港特区政府教育统筹局签订《内地与香港关于相互承认高等教育学位证书的备忘录》。2006年以来，国家税务总局和香港特区主管机构签订了多个内地和香港之间关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的议定书。2011年国家知识产权局与香港特区政府知识产权署还签订了关于在知识产权领域合作的协议。
中央政府部门和澳门特区政府签订的内地与澳门间跨域合作协议比较少。有代表性的有2003年1月日签订的《国家知识产权局和澳门特别行政区经济局关于知识产权领域合作的协议》，以及2003年12月27日签订的《澳门特别行政区和内地关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》等。
根据香港基本法第九十五条之规定，1998年以来，最高人民法院和香港特区政府还先后就法院间相互委托送达民商事司法文书、相互执行仲裁裁决、相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决、相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决、民商事案件相互委托提取证据等达成协议。根据澳门基本法第九十三条之规定，自2001年以来，最高人民法院与澳门特区代表也先后就相互委托送达司法文书和调取证据、相互认可和执行民商事判决、相互认可和执行仲裁裁决等达成协议。
大湾区框架协议则在过去的基础上完成了一次飞跃，成为所有内地涉港澳协议中的最重要者。大湾区框架协议由国家发展改革委、广东省政府、香港特区政府、澳门特区政府四方于2017年7月1日在香港共同签署。协议规定了四方的合作宗旨、合作目标、合作原则、合作重点领域，以及所需体制机制安排。协议有效期五年，经四方协商同意，可对协议进行修正和展期。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》重申，广东省和港澳特区政府要“稳步落实《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》”的目标和任务。以大湾区框架协议为首的诸多跨域合作协议将可成为大湾区规则体系的基干。
3.大湾区规则体系尚待完善
当前，大湾区的“规则体系”的根本和基干均已具备，但缺乏枝丫和花叶，远未成型。大湾区规划纲要提出中央有关部门要结合自身职能，抓紧制定支持大湾区发展的具体政策和措施，而广东省和港澳特区政府要“共同”编制科技创新、基础设施、产业发展、生态环境保护等领域的专项规划或实施方案。
迄今为止，内地方面已经出台了若干落实大湾区规划纲要的政策措施，但粤港澳共同编制的专项规划和实施方案还不多。大湾区框架协议要求粤港澳“加强政策和规划协调对接”，这些专项规划和实施方案，只能有待于大湾区治理机构更加完善后加速充实。
（二）粤港澳大湾区的治理结构
大湾区治理机构包括了发挥不同作用的中央政府部门、广东省政府，以及港澳特区政府。而地方、特区政府之间的相互协调机制是这一结构的重心所在。在相互协调的过程中，广东省政府可以进一步发挥内地社会主要代表的作用。当然，广东省政府目前还无法完全扮演这一角色。大湾区建设也始终需要中央政府部门的监督和协调。有趣的是，当中央政府部门不是作为“内地”经济体的代表，而是作为协调者和监督者出场时，他们往往会充当港澳方面利益的保护者。
为促进大湾区早日实现较高程度的规则一体化，跨域合作协议附属规范性文件的制定、执行和争端解决均宜有专门机构集中负责。而围绕跨域合作协议形成一个真正的“规则体系”，尽快惠及珠江两岸，内地方面还可进一步利用经济特区立法权。
1.广东省政府作为内地主要代表
内地方面与港澳特区政府过去签订的协议，除司法互助协议由两基本法明文确定签约主体之一是“全国其他地区的司法机关”外，多是由中央政府部门出面的。此时中央政府部门所代表的，实质上是与港澳对等的“内地”这一经济体。在“一国两制”理论中，这就是“大陆的社会主义”之所谓“大陆”。
有趣的是，在国内法上，“内地”这一经济体，或者说，由“CEPA协议”所谓“中华人民共和国的全部关税领土”所界定的这个行政区域，恰恰是“一国两制”理论和两基本法反向构造出来的。因为“一国两制”理论和两基本法明确了港澳得采用与内地不同的社会、经济制度，是分别独立的关税区，所以内地才相应地也成为单独的关税区域。
对于“内地”这一经济体，国家本没有设立相应的政权机构。与港澳特区政府相互独立，且不得干涉特区依法自行管理事务的所谓“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市”及其设立的机构，恰恰也是由两基本法第二十二条反向构造出来的。而迄今为止，基本法第二十二条所称的这类机构尚未真正建立。此处需要说明，外交部驻港驻澳的两特派员公署、两中联办、两驻军等都不是两基本法第二十二条所称“中央人民政府所属各部门”在特别行政区设立的机构。关键之处在于，两基本法第二十二条规定，中央各部门如需在特别行政区设立机构，须征得特区政府同意并经中央人民政府批准。外交部特派员公署、中联办、驻军均非依照这一条款设立，它们都不是基本法所谓“内地”机关。[25]它们是为处理“中央特区关系”而存在的国家机构。
就大湾区建设而言，内地方面再由中央政府部门充当代表已嫌不合时宜。大湾区建设发生于珠三角九市，它对内地社会其他部分的影响主要靠珠三角九市的传导。珠三角九市甚至并非广东省的全部行政区域。如果中央政府部门跨越广东省政府直接统筹珠三角九市参与跨域合作，将使我国的行政管理体制发生紊乱。再有，大湾区建设涉及到行政管理的方方面面。如果由中央各部门与港澳分别签署协议，几乎每个部门都要签署一系列专门协议，交易成本十分巨大。而降低交易成本，实现法制协调，恰是大湾区建设的重要目标。[26]因此，由具有全面行政管理权的在地广东省政府全权代表内地（珠三角九市），是更为合理的安排。广东省成为大湾区框架协议签署四方之一是必然的。
2.中央政府部门的监督和协调
当然，在现有制度条件下，广东省政府还无法完全扮演大湾区建设所涉“内地港澳关系”中内地一方全权代表的角色。[27]港澳已经得到中央政府授权，可依基本法自行处理对外事务。但是，广东省政府签订这类协议的权力主要来自于政策，尚待法律予以明确。[28]
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第四部分针对区域性事务提出划分中央和地方事权的原则，即“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。签订区域合作协议既可能涉及跨区域重大项目建设维护，也可能涉及区域性公共服务，尚不能明确属于地方事权。我国宪法第一百零七条规定县级以上地方政府的职权是“管理本行政区域内”的各项工作，即便没有限制跨域合作，至少也没有授权地方政府得任意为之。唐志远和颜佳华对全国31个省级政府的“权力清单”进行了梳理，其中并不包括签订区域合作协议之权。[29]
实际上，大湾区也正是由国家发展改革委、广东省、港澳两特区政府“四方”协商一致制定的，不是粤港澳“三方”协商的结果。在广东省政府相关法定权力不明确的条件下，这是必要的。
但是，国家发展改革委在此处扮演的角色，与其他三方以及“CEPA协议”中的商务部，毕竟不同。大湾区框架协议的表述是，“四方每年提出推进粤港澳大湾区建设年度重点工作，由国家发展和改革委员会征求广东省人民政府和香港、澳门特别行政区政府以及国家有关部门意见达成一致后，共同推动落实。广东省人民政府和香港、澳门特别行政区政府共同建立推进粤港澳大湾区发展日常工作机制，更好发挥广东省发展和改革委员会、香港特别行政区政府政制及内地事务局、澳门特别行政区政府行政长官办公室在合作中的联络协调作用，推动规划深入实施”。可见，广东省和港澳特区政府是协议的真正执行者。而国家发展改革委是协议的协调者和监督者。国家发展改革委是代表中央政府出场的。这正是大湾区治理结构在“内地港澳关系”之上存在“中央特区关系”的生动体现。
如果中央政府部门不是作为“内地”经济体的代表、而是作为“内地港澳关系”的协调者和监督者出场，那么绝不能默认它会倾向于照顾内地一方的利益。恰恰相反，此时中央政府往往是港澳方面利益的保护者。港澳回归以来，为了解决内地与港澳之间通关的“一地两检”问题，国务院已经先后提请全国人大常委会授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖，授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖。其间，国务院还批准了广东省政府和香港特区政府达成的《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》。实际上，深圳湾口岸和横琴口岸的相关安排也都涉及到内地和港澳签署土地租赁等事项协议的问题。但对这两个口岸的安排，中央政府是直接请全国人大常委会进行授权。一方面，这当然是因为广东省以及深圳、珠海的地方政府并无自行向港澳出租土地之权。在没有得到国家权力机关授权的条件下，甚至国务院自行改变“内地-特区租管地”法律管辖权也会造成“合宪性”疑虑。[30]另一方面，则是因为国务院统一领导各级行政机关，一旦有了全国人大常委会的授权，广东当地政府在签订协议时便不再需要重新提请批准，简化了程序。
但西九龙站口岸的情况就不同了。依照时任国务院港澳办主任张晓明所作《关于对＜关于批准＜内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排＞的决定（草案）＞的说明》，根据香港基本法第二条、第二十二条第四款、第一百五十四条第二款、第七条、第一百一十八条、第一百一十九条等规定，香港特别行政区政府本就有权实行单独的出入境管理制度，管理特区土地，制定经济政策。针对西九龙站相关协议，要先订立再批准，而非直接授权给香港特区或者广东省，恰恰是因为中央政府还需要监督香港特区政府行使权力的行为是否遵守“一国两制”原则和香港基本法。因此张晓明才说，“由全国人大常委会审议批准《合作安排》，明确《合作安排》符合‘一国两制’方针，符合宪法和香港特别行政区基本法，可为在西九龙站设立口岸实施‘一地两检’进一步提供宪制性法律基础”，而非仅仅“为国务院批准内地在西九龙站设立口岸并派驻机构依法履行职责提供法律依据”。
3.协议附属文件的制定和争端解决机制
内地和港澳特区政府签订的跨域合作协议，内地方面过去往往需要由中央或地方的国家机关制定相应的规范性文件予以落实。国家商务部、司法部、文化部等为实施“CEPA协议”均制定过规章或者发布过通知。最高人民法院为落实与港澳特区政府签订的司法互助协议，也发布过系列规范性文件。这些规范性文件使用了“法释”字，但严格来说并非狭义的“司法解释”，因为它们不属于狭义司法解释所用形式的任意一种。
当跨域合作协议尚属于“框架”性质时，这种两步走的程序是可行的。比如，广东省政府和澳门特区政府签订《粤澳合作框架协议》后，按照协议第八章第二条的规定，双方每年提出实施协议的年度重点工作，经过双方再次协商，共同或各自推动落实。但不可否认的是，两步走的程序使政策的制定和实施效率都受到一定影响，适合一事一议的需要，却不符合大湾区建设如火如荼开展后，及时出台协议附属规范性文件的需要。[31]所谓协议附属规范性文件，类似于“CEPA协议”的补充协议和子协议，是未来落实大湾区框架协议需要制定的政策。协议附属规范性文件的制定如果仍采用两步走程序，一事一议，会大大延宕它们的出台。
过去的跨域合作协议先后创设了某些协调机构和工作机构。比如，两“CEPA协议”的第十九条都要求成立“联合指导委员会”，委员会由双方官方高层代表或指定的官员组成，还下设联络办公室等。《粤澳合作框架协议》要求粤澳双方高层适时举行会晤，完善粤澳合作联席会议制度，设立或调整粤澳合作有关专责小组，强化粤澳合作联络办公室职能。大湾区框架协议则要求，广东省和港澳特区政府共同建立工作机制，发挥广东发展改革委、香港政制及内地事务局、澳门行政长官办公室的联络协调作用。有趣的是，俗称“港澳 CEPA”的《香港特别行政区与澳门特别行政区关于建立更紧密经贸关系的安排》也成立了一个由双方高层代表或指定官员组成的联合指导委员会，并设立了联络办公室。但是，这些协调机构和工作机构均无决策权，至多可以对有关协议进行解释，无权发布具体政策措施。政策内容仍需要协议方再次协商而定。叶一舟就说：“个案协调的方式固然是一个常备选项，但始终存在缺乏系统性及低效率的问题，难以适应经济高速发展的势头。”[32]
为提高效率，协议附属规范性文件的制定、执行和争端解决均应有专门机构集中负责。机构可由粤港澳三方高层代表或指定官员组成。他们达成一致，便以机构的名义直接发布新的协议附属规范性文件，在三地同时生效。这种机构看起来和长三角规划纲要中的领导小组及其办公室有类似之处，但本质上仍是一个适应处理“内地港澳关系”需要而存在的新机制，它的出现不影响中央政府和广东、港澳之间的央地关系。
这一设想对欧盟的经验颇有借鉴。[33]朱景文认为，欧盟法处于政府间法向超国家法的变化过程之中。[34]曾令良、姚艳霞则指出，欧盟法是“一种新型的法律秩序”。[35]欧盟虽然由数十个隶属不同法系的国家组成，但早已经实现主要经济要素自由流通，法律一体化程度远非现在的大湾区所能企及，原因正在欧盟存在负责一体化规则制定、执行和争端解决的专门机构。张淑钿不久前也曾设想建立“共同决议、各自立法、规则趋同”的大湾区立法合作机制。[36]本文的设想与她十分相近，但稍显激进，主要的考虑仍是尽可能提高协议附属规范性文件出台的效率。
至于大湾区框架协议及其附属规范性文件可能引发的争议，其私法性质的部分可以交由三地仲裁机构予以解决。其公法性质的部分，在“一国两制”框架下，很可能仍需要中央政府协调解决。但中央政府是行政机关，如果希望由司法性质的中立机关出面解决，也许可以探索进一步发挥位于大湾区的最高院（第一）巡回法庭的作用。[37]当然，最高人民法院设立巡回法庭虽是中国法院现代化建设的重大成就，第一巡回法庭对港澳法律也有一定了解，但处理府际纠纷，全国（包括港澳特区在内）任何一个司法机关都还缺乏经验。[38]
4.港澳特区对协议的实施
港澳特区政府依基本法或经中央政府授权本可自行处理对外事务，包括与内地的合作。但如未来放弃“一事一议”，涉及大湾区建设的协议附属规范性文件改由专门机构制定，那就可能对港澳特区提出新的要求。
过去，我国的国际法学界曾经对港澳特区是否拥有“单独缔约权”做过讨论。他们一般认为，港澳的所谓“缔约权”是高度自治权中行政管理权和立法权的延伸。[39]伍俐斌指出，这种缔约权“不由国际法调整”，“是一种国内法上的权力”。[40]早在回归初，香港特区政府就经中华人民共和国外交部长发函授权，开始自行和其他国家签订双边条约。[41]澳门也接踵而行。不过，国际法学界对于港澳特区缔约权的研究，和当前大湾区建设所涉问题关系并不大。如前文所述，就香港而言，其所获缔约权源于香港基本法第一百五十一条的规定，而大湾区框架协议并非该条规定特区所得签订之条约或协议。香港基本法第一百五十一条规定特别行政区可以“中国香港”名义，单独地同“各地区”签订经济、文化类协议。但香港特区政府在签署大湾区框架协议时并没有使用“中国香港”的名义。澳门的情况也类似。
按照“一国两制”和大湾区规划纲要的要求，港澳法律本无作出重大改变的必要。相应地，长期以来，港澳特区政府在与内地签订跨域合作协议后，均可在特区实施，并非必须得到特区立法机关先予批准。根据基本法和“行政主导”的政治体制，行政长官和特区行政机关在决定政策和处理对外事务方面拥有广泛的职权。[42]两基本法的规定载于：香港基本法第四十八条第（四）、（九）项，第六十二条第（一）、（三）项；澳门基本法第五十条第（四）、（十三）项，第六十四条第（一）、（三）项。两基本法对特区立法机关的立法权则有一定限制，均要求“涉及政府政策议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意”。当然，在香港特区“行政主导”制度设计的现实效果未必如此理想。[43]而香港特区立法会对质询权的滥用，早已造成“行政主导体制有滑向立法主导体制的趋势”。[44]林峰亦指出，基本法要求特区政府对特区立法会“负责”，“这就要求行政长官所提出的法案、预算以及其它政策必须得到大多数议员的支持，否则，行政长官就很难开展其工作”。[45]
如果未来的协议附属规范性文件不再经由港澳特区政府逐一签署，而改由港澳特区政府参与的大湾区专门机构负责发布，则这类规范性文件在港澳特区的效力会成为一个问题。在这种情况下，即便业经行政长官同意，表面上看，决定政策者也不再是行政长官或者特区行政机关，而是一个特区域外特殊的“内地”机构。此时，支撑行政长官政策决定权的基本法条款将不再适用。
在最近的“《反蒙面规例》案”诉讼中，特区立法会所拥有立法权的性质和范围成为争点之一。香港特区高等法院上诉法庭的意见是，循普通法原则，香港特区立法会独有一般立法权，行政长官在获得立法会授权的条件下可以依据赋权条例制定附属法规。而立法会可以通过制定“主体法例”将相关附属法规废除。[46]依照这种意见，大湾区专门机构若可制定在特区直接适用的规范性文件，可能与特区立法机关“独有”的一般立法权产生冲突。
吴慧曾提出，“香港特区的条约与法律的位阶顺序是：基本法——适用于香港的中国外交、国防类条约——香港特区立法机关制定的法律（包括转化的条约）——适用于香港特区的全国性法律和香港原有法律”。[47]因为法源根本不同，内地和港澳之间的跨域合作协议及其附属规范性文件是不能简单比照国际条约在特区适用的。——虽然澳门特区根据其第3/1999号法律《法规的公布与格式》第六条第一款的规定，的确视之为“国际法”加以公布实施。——此外，在港区国安法颁布后，适用于香港特区的全国性法律显然不能认为再居于特区立法会制定的法律之下。而协议附属规范性文件也非列入基本法“附件三”的全国性法律。
为了维护特区的法治体系和价值，未来大湾区专门机构制定的规范性文件，比照特区政府政策，或者行政长官所得制定的香港附属法规或澳门行政法规，效力应低于特区立法会所制定的法律。[48]若特区立法会以制定法律的方式推翻协议附属规范性文件，特区政府应当依照香港基本法第六十四条、澳门基本法第六十五条的规定遵从执行。内地和港澳方面可共同返回一事一议程序，签订适当调整内容后的新协议。
5.善用经济特区立法权
实际上，适应大湾区建设需要，必须逐渐调整法律法规的恰是内地方面。围绕推进大湾区框架协议真正发展出一个规则“体系”，而非只有根本和基干，内地方面可以更加充分地利用深圳、珠海已有的经济特区立法权。[49]
众所周知，设立经济特区也是以邓小平为核心的党中央在改革开放之初作出的重大决策，当时就考虑到和港澳之间的关系。邓小平说：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”[50]1980年《广东省经济特区条例》第1条规定，“为发展对外经济合作和技术交流，促进社会主义现代化建设，在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域，设置经济特区。特区鼓励外国公民，华侨、港澳同胞及其公司、企业，投资设厂或者与我方合资设厂，兴办企业和其他事业，并依法保护其资产、应得利润和其他合法权益。”可见，深圳和珠海这两个窗口，原本就是主要面向港澳的。
进入20世纪90年代，经济特区所在市获得了立法权。全国人大常委会先后授予深圳、厦门、汕头、珠海市的人大及其常委会制定法规之权。2000年《立法法》确认了全国人大常委会对经济特区所在市制定经济特区法规的授权。毋庸赘言，根据《立法法》的规定，经济特区法规可以对法律、行政法规、地方性法规进行变通。如果仍然按照两步走程序制定大湾区框架协议的附属规范性文件，那么建立协议附属规范性文件和经济特区法规之间的“直通车”是比较现实的“法制协调”安排。
唯一的问题是，深圳、珠海经济特区的空间范围只占珠三角九市的一部分，通过经济特区法规构建的规则体系不能实现大湾区内地部分的“全覆盖”。实际上，经济特区的范围和深圳市、珠海市的范围不一定完全一致。它们过去长期也是不一致的。2010年6月起，深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区先后扩大范围，经济特区和所在市的行政区划才终于实现重合。[51]使深圳、珠海经济特区的空间范围分别扩展至珠江东西岸的“大湾区”，是一个选择。另一个可供考虑的方案是恢复广东省人大及其常委会制定经济特区法规之权，在大湾区内地部分（珠三角九市）实施。诚如林彦所说：经济特区“不再是改革的唯一实验场。对于特区立法的存在价值以及制度前景也出现了一些质疑的声音”。[52]对于经济特区立法权的合理运用，不但能够推动大湾区规则体系尽快形成，也正是为经济特区及其立法体制赋予新时代意义的关键举措。
三、结语
本文所谓“中央特区关系”和“内地港澳关系”的差别，虽然是对我国“一国两制”独特经验的抽象，但在世界范围内也并非全无相似的现象。关键之处在于，我国并没有为了维护“中央特区关系”就牺牲“内地港澳关系”，强迫内地或者港澳任何一方放弃合法利益；也没有为了维护“内地港澳关系”就牺牲“中央特区关系”，没有为了维持跨域合作就改变国家的政治体制。这也许要归功于“一国两制”理论所蕴藏的伟大中国智慧。
2020年代的粤港澳大湾区建设，将给“一国两制”理论、基本法研究提出新问题，但也持续不断地提供着新鲜经验。以宪法条款和跨域合作协议共同来奠基大湾区规则体系，是现实的也合理的选择。而为了完善大湾区治理结构，在维护中央权威的同时，可考虑进一步明确广东省作为内地方面代表的地位和作用，使中央政府（部门）更好地扮演监督者和协调者角色。跨域合作协议附属规范性文件的制定、执行和争端解决，宜有专门机构集中负责，以求尽快降低交易成本，促进要素流通。经济特区立法权则可成为推动大湾区规则体系加速形成的有力工具。无论如何，稳健的中央特区关系是处理好内地港澳关系的前提和基础；而健康的内地港澳关系则有助于维护和促进中央特区关系良好发展。粤港澳大湾区建设将为维系好这两对关系，继续作出积极贡献。
注释:
[1] 参见刘兆佳：《政改争议及两种“一国两制”理解的“对决”》，载《港澳研究》2015年第2期。
[2] 李忠夏近年来对“社会主义”的宪法规范意涵进行了探索。无论如何，所谓“社会主义”至少具有政治体制和社会、经济制度这两种不同指向。参见李忠夏：《“中国特色社会主义”的宪法结构分析》，载《政法论坛》2018年第5期；李忠夏：《“社会主义公共财产”的宪法定位：“合理利用”的规范内涵》，载《中国法学》2020年第1期。
[3] 参见秦前红、底高扬：《论“一国两制”理论的功能变迁及其对<基本法>制定于实施的影响》，载《现代法治研究》2018年第3期。
[4] 邓小平：《一个国家，两种制度》，载邓小平：《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第59页。
[5] 同前注[4]，邓小平书，第59页。
[6] 同前注[4]，邓小平书，第59页。
[7] 邓小平：《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》，载邓小平著：《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第219页。
[8] 同前注[7]，邓小平书，第218页。
[9] 邓小平：《保持香港的繁荣和稳定》，载邓小平著：《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第72页。
[10] 同前注[4]，邓小平书，第61页。
[11] 参见仪浩：《重温邓小平“一国两制”论述的哲学思想》，载《港澳研究》2016年第3期。
[12] 吴建璠：《“一国两制”的法律保证——谈中央与香港特别行政区的关系》，载《中国法学》1990年第3期。
[13] 参见柯静嘉：《粤港澳大湾区投资合作的法律机制及其建构》，载《广东财经大学学报》2018年第5期。柯静嘉本人认为，港澳特区与内地签订跨域合作协议，本是基于基本法第二十条之规定。
[14] “法制协调”可能表现为“法律统一”、制定法律冲突法和“协同立法”等形式，参见陈欣新：《大湾区框架内澳门与珠海法律衔接与协同立法》，载《港澳研究》2020年第1期。
[15] 王叔文：《论香港特别行政区居民的基本权利和义务》，载《法律科学》1990年第5期。
[16] 肖蔚云：《论中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法的关系》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》1990年第3期。
[17] 对裁判规范和一般法律规则的精湛区分，参见张骐：《论裁判规则的规范性》，载《比较法研究》2020年第4期。
[18] 王振民、孙成：《香港法院适用中国宪法问题研究》，载《政治与法律》2014年第4期。
[19] 黄明涛：《“最高国家权力机关”的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。
[20] 同前注[19]，黄明涛文。
[21] 参见肖蔚云：《论香港基本法对香港特别行政区法治的保障》，载《中外法学》1999年第2期；韩大元：《论<宪法>在<香港特别行政区基本法>制定过程中的作用——纪念<香港特别行政区基本法>实施20周年》，载《现代法学》2017年第5期；黄明涛：《普通法传统与香港基本法的实施》，载《法学评论》2015年第1期。
[22] 参见黄明涛：《普通法传统与香港基本法的实施》，载《法学评论》2015年第1期。
[23] 郑毅：《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则》，载《政治与法律》2019年第3期。
[24] 参见叶必丰等：《行政协议——区域政府间的合作机制》，法律出版社2010年版。
[25] 参见屠凯、何琪：《论中央机构和内地组织在港澳的法律地位和责任》，载《澳门法学》2020年第2期。
[26] 参见王禹：《全面管治权理论：粤港澳大湾区法治基石》，载《人民论坛·学术前沿》2018年第11期。
[27] 参见张淑钿：《粤港澳法律合作二十年：成就与展望》，载《法治社会》2018年第4期。
[28] 参见朱最新：《粤港澳大湾区区域立法的理论建构》，载《地方立法研究》2018年第4期；张亮、黎东铭：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，载《地方立法研究》2018年第4期。
[29] 唐志远、颜佳华：《省级政府权力清单研究——基于31个省级政府公开文本的分析》，载《湖南社会科学》2018年第2期。
[30] 参见孙成：《论宪法在港澳实施的异同及原因——以全国人大及其常委会55份规范性文件为样本》，载《交大法学》2020年第3期。
[31] 学者对“一地两检”相关协议制定程序的批评，参见朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，载《地方立法研究》2018年第4期。
[32] 叶一舟：《粤港澳大湾区协同立法机制建设刍议》，载《地方立法研究》2018年第4期。
[33] 参见王万里：《从域外经验看粤港澳大湾区的法治统合问题》，载《港澳研究》2018年第3期。
[34] 参见朱景文：《欧盟法对法律全球化的意义》，载《法学》2001年第12期。
[35] 曾令良、姚艳霞：《欧盟法律研究在中国：过去、现在与未来》，载《法学评论》2002年第4期。
[36] 同前注[27]，张淑钿文。
[37] 最高人民法院的巡回法庭确有“统一法律适用”的功能，参见方乐：《最高人民法院巡回法庭的制度功能》，载《法学家》2017年第3期。
[38] 关于最高人民法院巡回法庭的整体情况，参见胡云腾：《全面设立巡回法庭的重大意义》，载《法治现代化研究》2017年第1期。
[39] 参见邓中华：《香港特别行政区的对外缔约权及有关问题》，载《法学评论》1993年第2期；曾华群：《略论香港特别行政区的高度对外自治权》，载《厦门大学学报(哲社版)》1998年第1期。
[40] 伍俐斌：《也谈港澳特别行政区的缔约权》，载《当代港澳研究》2017年第1辑。
[41] 参见曾华群：《香港特别行政区高度自治权刍议——对外事务实践的视角》，载《比较法研究》2002年第1期。
[42] 参见肖蔚云、傅思明：《港澳行政主导政制模式的确立与实践》，载《法学杂志》2000年第3期。
[43] 参见曹旭东：《论香港特别行政区行政主导制》，载《政治与法律》2014年第1期。
[44] 徐加喜、姚魏：《香港特别行政区立法会质询权研究》，载《政治与法律》2011年第10期。
[45] 林峰：《论香港特别行政区行政长官与立法机关之间的关系》，载《法学家》2007年第3期。
[46] See CACV 541,542 & 583/2019,[2020] HKCA 192.
[47] 吴慧：《香港的缔约权以及条约在香港的法律地位》，载《政治与法律》2007年第6期。
[48] 姚魏指出，澳门基本法虽然没有规定行政长官所制定行政法规和立法会所制定法律的位阶关系，但根据法律优位原则宜认为法律的效力高于行政法规。参见姚魏：《论澳门特别行政区的行政主导体制》，载《政治与法律》2009年第12期。
[49] 参见陈欣新：《大湾区框架内澳门与珠海法律衔接与协同立法》，载《港澳研究》2020年第1期。
[50] 邓小平：《关于经济特区和增加对外开放城市问题》，载中共中央文献研究室编：《邓小平同志论改革开放》，人民出版社1989年版，第76页。
[51] 参见屠凯：《司法判决中的经济特区法规与法制统一》，载《当代法学》2017年第2期。
[52] 林彦：《经济特区立法再审视》，载《中国法律评论》2019年第5期。
屠凯，法学博士，清华大学法学院副教授。
来源：《法学评论》2023年第2期。
