秦前红：未可乐观的预期—— 我看《国家公务员法草案》

    二00五年我国立法的一项重大议题是关于《国家公务员法》出台问题，虽然其草案的起草已历经四年且数易其稿，但其是否能够如期降生，我心理未免会打个问号。
    尽管草案的内容并没有向全社会公布，参与起草的人不知是保密的需要还是维持消息霸权，面对媒体也只是半吞半吐，吊足了国人的胃口。但我们还是可从媒体报道的只言片语中，找寻到一些关于该法的蛛丝马迹。由是观之，所谓中国立法的民主化，在许多情况下却是口惠而实不至。
    中国现行的人事干部制度已行之久远，自建国以来就一直沿袭民主革命时期建立的干部制度，其中还部分仿鉴了前苏联的干部管理体制。在特定的历史时代它曾经历史性的发挥过作用，但当世事变迁尤其是中国建立了社会主义市场经济的体制后，它的不合时宜已是显而易见的了。在当下中国这个政治、经济、文化强烈转型，可以说经历“近百年未有之变革”的时代，一部公务员法要承载舆论所要求的那么多宏大使命，是否令其有不能承受之重。
    该法摈弃过去对不同的职务类别分类管理、分别立法的传统，企图把现行我国接受国家财政供给的机关人员融于一炉，全部纳入该法的归制之中。它将公务员划分为四类：行政执法类、司法类、专业技术类和综合管理类。行政执法类主要包括工商、税收、技术监督、公安等系统，司法类指的是法院、检察院系统的工作人员，专业类是指在机关中技术性很强的工作人员，综合管理类指的是以上几类之外的国家工作人员。并且这部法律对公务员的界定不仅包括国家行政机关的干部，党委系统、民主党派系统、立法系统、司法系统等国家机关的各种人员将全部包括在内。这种做法到底是达到了统一管理、分类清晰的目的，还是将问题弄得混乱不堪，一地鸡毛？
    其一，立法技术层面的巨大难题。一部完善的法律通常包括原则、规则、权利（权力）、义务（责任）等部分。原则是要统摄整部法律的始终的，而要达致这一目的，就必须要有调整范围的特定性和调整对象的相对一致性，必须要有对调整对象的科学分类。而根据以上的背景材料介绍，公务员法草案事实上是把不能兼容的人事类别进行了强行捆绑，这会造成该部法律一旦出台，就因其具有实施上的不可操作性，而只成为一部仅具装饰一样的纸法。将国家管理人员分为立法、司法、行政三部分，并不是某位先人的一时冲动，它实际上是人类在问题意识关照下，解决问题的规律性总结。美国制宪之父麦迪逊就说过：立法、行政、司法三权分开，是保护公民权利的基本要求；让三者相互独立，则是保证它们分开的基本要求。为什么不对法官采取反复选举的做法呢？因为，这会引诱法官到议会去耕耘人际关系，用不适当的手法讨好议员，结果，弄得议会既是法律的制定者，又是法律的解释者。同样的道理，行政官如果依赖议会，就会把议会弄成既是法律的制定者，又是法律的执行者。他还说行政与司法的主要差别有两个方面：一、维护集体利益和安全的权力，属于行政的比属于司法的多；二、行使行政权，比行使司法权留给个人思考和意志的余地更大。如果第二点证明：在行政过程中建立一套精确的规则，比在司法过程中更难，从而构成反对行政终身制的理由；那么，这两方面就证明，行政权与立法权联合，比司法权与立法权联合，更加危险。
    其二、不同职位有不同的运作和管理规律。现代民主是由一套科学公开程序保证的代仪制民主。议员或人民代表通常不过是人民的代言人罢了。为了使议员或人民代表能畅所欲言、充分表达民意，各国宪法和法律都规定了他们在议会发言的免责权。按照理论的逻辑而言，即使他们胡说八道，那也是因为他们是人民的代表而获得的应有特权。反之，各国行政机关体系的公务员都因身份关系而使其权利克减或受到某些限制。如要奉行政教分立、在各政党之间保持中立、不得参加工会、不得随意罢工等。而正在拟定中的中国公务员法草案中规定：公务员不得散布有损政府的言论。该规定就存在与宪法的相关规定不能对接的问题。再比如，在行政机关科层制的管理体制下，下级服从上级的命令和指挥是必要的。有的国家法律甚至规定下级在执行公务中要对上级保持绝对的服从。为了使这种科层等级管理具有顺畅性，保证政令的畅通，而对公务员提出必要纪律箴规乃至给予必要的纪律惩戒，是行政管理本质规律的要求。而法官在行使审判职能时，法律是他的唯一上级，任何组织和任何个人都不得非法干预他的审判活动。为了保证法官独立公正独立地行使职权，需要有对法官必要的身份保障和物质保障。这就决定了不能将行政机关的管理手段简单移植到司法内部运行机制之中，司法应该更多是一种自治和自律的机制，法官在这个机制中不存在领导与被领导关系，所有同僚都相互平等，互不隶属。而且，对法官也不能随意比照行政管理人员进行奖惩。因为“在驴面前摇晃胡萝卜可能与在其臀部刺一下同样有效。也就是说，对顺从的法官进行奖励和对不顺从的法官进行处罚，对会对法官的审判意志产生影响。”（美国联邦大法官斯卡利亚语）。
    其三、将党群系列与国家机关系列的管理人员同等对待，会模糊他们之间尤其是执政党与国家机关之间的应有界限，防碍共产党执政能力的提高。依法执政的应有之义是要发挥国家机关载体尤其是人民代表大会这个载体的重要作用。如果既把党的机关视为公务机关，又把党的机关工作人员视为公务人员，而不限制他们权力的边界，那么以党代政、以党干政就回成为一个合逻辑的事实展开了。进一步的追问是，政府类的公务员其权力都是与责任连带的，当他们越过了法定权力的边界后，就面临被推上被告席接受法律制裁的可能，那么对党员和党的机关应该同样问题同样对待吗？原苏共中央书记，现在的俄共中央书记久加诺夫总结了苏共垮台的三原因：即共产党以为自己想的、说的都是对的—垄断真理的意思形态制度；以为自己的权力是神圣至上的——垄断权力的政治法律制度；以为自己有不用说就可以做的特权——垄断利益的封建特权制度。所谓殷鉴不远。秦国衰而后人哀之，后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。
    其四、目前急于出台公务员法可能会使人事制度的改革支付巨大成本。根据统计，我国目前共有公务员约500万人。在政治国家与市民社会寻求到科学定位与平衡之前，通俗说政府应有多大、社会应有多广在没有从理论到实践有一个成熟的解决定案前，匆忙出台公务法既可能阻碍人事管理腾挪的空间，又可能使我们在整合庞大的公务员队伍时，负出超量的经济成本。因为法律规定的公务员的物质保障和身份保障，政府不予兑现，会使执政党和政府的公信力大打折扣。
    其五、不能过高估计人的理性能力，因而也不能对立法的“创世”能力有太过浪漫的预期，立法要尊重本土性资源。在《国家公务员暂行条例》阶段，中国公务员是以品位分类为基础的，即以人为中心，特点是能上不能下。本次公务员法草案改为以职位分类为基础，其特点是以事为中心，因事设职，强调的是职位的权责而非担任职位的公务员本人，待遇跟着职位走。在以职位分类为主的公务员序列中，一个人在担任领导职务时享受与该职位对应的待遇，一旦离开这个职位，则变成一个普通的公务员。在中国的吏官文化中，人们一直是把官职本身与一定地位荣光和物质利益享受相关联的。马克思也说人的一切活动都是以利益为中心的。尽管我们有理由要求每个官员有崇高的共产主义觉悟，但我们也不能忽视他们具体的利益要求。如果对公务员的管理完全忽略“论资排辈”，不讲品位分类，那么就很难避免另类“五十九岁现象”。还有，制度如果不是“咸与维新”，单个制度的创新则只能产生细节之变的力量。所以有人以为公务员法草案关于引咎辞职的制度安排，会完全裁汰冗员，改变国家机关人浮于事、敷衍塞责的现象，那也未免太过乐观。引咎辞职通常只适用于人大或选民直接选举产生的政务类公务员。而对此类公务员的失职、渎职问题，我们现行的制度安排中已经有人大的弹劾、罢免制度，有行政监察制度、有公民的控诉制度，但由于种种原因其运行实效不尽人意，因此引咎辞职制度到底能起多大作用，值得我们拭目以待。何况该项制度的实行，还需要诸多制度的配套才能发挥作用：如关于“咎”的评估调查制度，关于不当归咎的救济制度，以及依法处理的程序制度等等。
    对国家公务员法我们期待，但我们充其量只会有谨慎的乐观。(中国宪政网)