秦前红：政党活动的边界

    钩沉政党的发展历史，政党制度与宪政之间存在显见的分殊与契合的关系。传统的理论认为只要借由政党自由制度和靠着政党自治、政党自律制度，就不仅可以实现政党内部的民主化和法治化，而且亦可以在实践层面牵引国家的民主化和法治化。以此证诸于事实，除了那些民主法治传统比较悠久的国家比如英国和美国，确乎实现了这样一种良性的发展外，而在其他国家随着政党规模的扩大和组织体系的固定化，却出现了另外一种景观—即政党操控在少数精英手中，导致政党本身的寡头化而背离民主的理想。而在某些国家甚至出现了政党权力的垄断化现象，形成对国家民主的破坏和对公民权利的侵蚀。原苏共中央书记，现在的俄共中央书记久加诺夫在评论前苏共垮台的原因时认为：苏联共产党垮台的真正原因是它的三垄断制度，即共产党以为自己想的、说的都是对的—垄断真理的意识形态制度；以为自己的权力是神圣至上的—垄断权力的政治法律制度；以为自己有不用说就可以做的特权福祉制度。从结构功能主义的观点检审上述现象，我们认为，政党内部角色要素的清晰定位以及政党之间、政党与国家政权之间、政党与社会自主领域之间相互制约、相互作用模式的良好建立，才是优化政党功能的关键因素。
    1、政党纪律约束的边界—不能限制公民人身自由
    一个政党要协调内部的政治意志，保证党内诸因子的意志能够集中为不同程度的合力，从而解决政党所代表的政治意志和政治利益的表达形成问题，一般会对其党员提出纪律要求，对违背纪律的党员进行纪律惩戒，比如训诫、警告、开除党籍等，这些无疑属于政党自治的范围，他人不得干预或反对。但问题在于每个党员通常又属于一个政治国家的公民（除了那些跨国界的政党外），近现代宪法都将公民的人身自由保障作为公民重要的基本权利，甚至上升到人权保障的高度。这就直接导致一个合逻辑的追问，政党能否通过限制人身自由的办法来追究其党员的违纪违法行为？我们认为是不可以的，其理由是：第一，国家是阶级、阶层冲突的产物，又是为了超越于阶级、阶层利益而解决冲突存在的。马克思就曾说，国家既是属于统治阶级的各个个人借以实现共同利益的形式，又是该时代整个市民社会获得集中表现的形式。人类从野蛮到文明状态的进步就是从过去那些借由“同态复仇”或“私力救济”来解决冲突的无序状态到依靠国家这个“中立”组织来解决冲突的有序状态的进步，因此限制人身自由的权力由国家所专擅是国家的重要标志之一；第二，宪法的演进与对公民人身自由的关注与保护是密不可分的。一部宪法发展的历史差不多就是人身自由保护的历史。从最早的英国自由大宪章对贵族人身自由的正当程序保障，到法国人权宣言主张法无明文规定不为罪、法律不追溯既往、没有正当程序或正当理由不能对公民逮捕、搜查等，以及到现代各国宪法都把人身自由保护作为宪法的重要内容和重要精神，这些都表明了宪法是公民自由的宪章，同时也排斥了背弃宪法去限制公民人身自由的一切可能。第三，限制公民人身自由，是国家为了维系社会的整体生存而不得不支付的代价，同时为了把限制人身自由所带来的弊害降到最低限度，各国都不惜用一套烦琐的程序制度机制来操作人身自由限制事宜，比如强调追查、控诉、审判职能和机关的分立，强调多层级的审判，强调严密的辩护制度等，这些都是政党制度的空间里所不具备的，否则就会造成对公民不当损害的泛化。第四，现代国家一般都存在多个政党，各个政党的法律地位和政治作用都不尽相同。即便是给予政党限制其党员人身自由的权力，但如何满足一个普遍性制度的公正性，同类问题同样对待，却在制度设计上造成不可克服的困难。
    2、公民基本权利与党员权利
    与上个问题相关联的是，每个党员在享有其党章所规定的权利时，是否应同时享有宪法所保障之宪法基本权利？换言之，政党是否可以通过党章来“克减”或限制党员公民的基本权利，这是一个理论上急待厘清的问题。在美国，立法并不规定一般的原则来处理上述问题，依照惯例由司法机关在个案审判中进行权衡。在德国理论界普遍主张一个政党的成员在其所属政党内，仍旧享有宪法所规定的言论自由权、结社权等基本权利，而免受政党之内部规章的限制，但其所持的理据并不相同：[1] 一种意见认为，党员与政党的关系，等同于国家与公民的关系，因此宪法关于人权的条款应直接在政党内实施。另外一种意见认为应比照宪法基本权利第三者效力的理论，使宪法基本权利条款在政党内获得直接的适用效力。而大多数学者主张基本权利条款在政党内部的适用，来自于宪法关于政党内部秩序必须合乎民主原则的规定，借由这一规定可以推导出宪法基本权利条款对政党有拘束力。中国宪法的基本权利条款当然应在各个政党内部适用，这不仅因为宪法已规定一切政党和社会组织都必须在宪法和法律范围内活动，更因为中国的政党并不是西方学者所指称的“私法团体”，中国共产党依照宪法或法律规定非竞争性地恒久享有执政地位，具有巨大的配置公共资源的能力，所有政党的活动费用都由公共财政支付，政党机关成员的待遇也比照国家公务员安排，并至上而下地进行类似“行政化”的管理，因此，如果宪法的基本权利条款不在政党内适用，会使广大党员的自由与权利陷入到极大的不确定性危险之中。
    需要进一步探讨的问题是，对许多后现代化的国家来说，其执政党都是高度意识形态化的，那么党员对政党意识形态的忠诚与宪法和国际人权公约所规定的宗教信仰自由如何调适呢？首先，宗教信仰追求解决人的超验世界的问题，而政党的党纲、党义主要解决人的经验世界的利益与权利问题，由于各自适用的场域不同，因此它们之间并不必然地产生冲突，除非以非宗教的方式处理宗教问题；其次，近现代民族国家宪法都把政教分离和宗教信仰自由作为一项重要宪法原则，这意味着政府包括政党绝对不能干涉信仰自由。的确，人们的思想和精神是内在的东西，任何强力、外力都不能强制。信仰宗教正是属于思想范畴，是公民个人的基本权利，只要不危害社会，不损害他人，国家不能干涉，政党更不能干涉。再次，政党可以在自己的党纲规定政治目标、思想路线和价值准则，并以作为吸引和吸收党员的标准，但不能积极地在党章、党纲中对宗教信仰作禁止性规定。
    关于党员的结社权问题，可以分为党外的结社权和党内结社权两个层面来探讨，对于那些对结社采行核准登记制的国家，行政核准的合法性便赋予了结社的法律合法性，因此党员的结社权便化约成为一个行政技术的操作问题，当然关于核准本身法律的良与恶则成为一个法律价值学的问题。对于那些奉行结社备案制的国家来说，原则上党员参加本政党，并不意味着党员失去参加其他社团的权利。但党员参加政党这一契约性的行动，意味着党员不得加入与本党宗旨抵牾或违背国家民主、法治秩序的政党。至于党员是否可以在党内结成派别，西方学者有两种不同主张：赞成者认为党内民主的隐含之意是允许党内有不同意见存在，而且党内不同派别的存在，可以促进党内竞争和政策优化；反对者认为党内派别的存在会削弱本党团结，促进党争与分裂，甚至会导致选民信任的降低。[2] 在我国因为政党内部奉行民主集中制原则，强调全党团结一致，在外部公民政治性结社受到严格的限制，公民结社组成的社会团体只有获得了社会合法性、政治合法性、法律合法性，才可在国家、社会内存在和发展[3]，理论上似乎绝无允许政党内部派别发展的可能性。但各政党尤其是执政党一直致力于从社会各阶层吸纳党员，一个自然产生的追问是政党本身的整体利益和根本利益何以可不在整合派别利益的基础上产生，或者从不同阶层产生的党员代表本阶层的利益是否具有正当性和合法性？
    [1] 参见陈新民著：《德国公法学基础理论》，263—264页，济南，山东人民出版社，2001。
    [2] 参见：陈新民著《德国公法学理论基础》，267页，济南，山东人民出版社，2001。
    [3] 参见：刘倩《我国公民结社自由问题研究》，载中国法学会宪法研究会2002年年会论文集。刘倩认为合法性的基础可以是法律秩序，也可以是一定的社会价值和共同体所沿袭的各种先例。所谓社会合法性表示社团由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具有合法性。法律合法性表示社团由于满足了法律规则而获得合法性。所谓政治合法性表示社团由于符合国家的思想价值体系而获得合法性。行政合法性表示社团由于遵守行政部门及其代理人确立的规章、程序而拥有的合法性。