史啸虎：事业单位改革的法律困境——兼谈重建我国民法体系的必要性

    我国的事业单位改革从1980年国家对文教卫体等事业单位试行“预算包干”政策以来已经进行了二十多年了，现在似乎已经到了瓜熟蒂落、拉下帷幕的阶段了。据报载，最近中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(征求意见稿)。该方案一旦实施，就表明我国的事业单位改革步入了最后的收尾阶段。可是，我们的政府对事业单位改革的思路真的已经非常清晰和成熟了吗？我看未必。而且，由于这个方案没有统筹考虑到相关法律的修订或重建问题，事业单位改革其实已经陷入了一个法律的困境之中，或者说，如果我们不同时考虑修订或重建我国的民法体系，我国的事业单位改革是进行不下去的。本文将从我国事业单位改革角度分析一下重建我国民法体系的必要性。
    中央编制办的事业单位改革方案对中国的事业单位改革提出了详尽的思路：即根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三个大类。其中，对完全行使行政职能的事业单位，将视具体情况转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合。对现有从事生产经营活动的事业单位，改革方向比较简单，就是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制。至于从事公益服务的事业单位，则比较复杂，但《方案》还是将其划分为三个类别：即，一是不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；二是可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；三是可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。
    应该说，这些思路总得来说就是化整为零，就是把我国所谓事业单位分门别类改革成为各种类型的社会和经济组织。可以说，产生于计划经济时代的我国的事业单位是最具中国特色、也是法人定位最奇怪的一种社会组织，因为现在这个世界上还没有第二个国家有这么一种机构性质和功能如此包罗万象的社会组织。事业单位最早发端于1965年国家编制委员会出台的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》。该《意见》认为“凡是直接从事为工农业生产和人民生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制”。这是我国对事业单位的第一个定义，从此正式确立了中国事业单位制度。根据这个定义，只要是从事第三产业的国有单位，全部是所谓事业单位。1998年国务院又颁发了《事业单位登记管理条例》，指出事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。” 这个新的定义在表述上较前的确有了很大的进步，但事业单位必须是国家投资的这一条还是没有变，还是以所有制形式作为其法人定位依据。40年来，我国的事业单位在这些政令法规指导下有了长足的发展。截至2005年12月，已经发展到126万个，从业人员2900多万人。其中，教育单位48万个，从业人员1400万人；卫生单位10万个，从业人员400万人；文化单位８万个，从业人员150万人；科研单位8000多个，从业人员69万人。其他类型的事业单位还有几十万个，从业人员也有近千万人。每年国家在这些所谓事业单位头上要花掉国家财政总收入的30%以上，按去年计算，就是1万多亿元人民币。
    后来对事业单位体制要进行改革了，但是在如何进行改革问题上我国政府却走了一条曲折的弯路。1980年国家对文教卫体等事业单位试行“预算包干”政策。所谓预算包干，主要是指事业单位包干使用预算资金，结余和增收都留给本单位，不上缴财政，超支也不补助。简言之，就是节余留用，增收归己，超支不补。这是中央政府倡导的事业单位企业化和市场化改革方向的开始。1985年国务院又发布《事业单位奖金税暂行规定》，提出“鼓励事业单位向经济独立、经费自给过渡”。自此事业单位趋利化倾向越来越严重。在此过程中，政府开始大幅度削减本该愈益增加的财政投入，致使文教医卫领域的许多公益性事业单位在这种政策的逼迫下也不得不抛弃自己的公益性而强调自己的营利性，纷纷在内部推行所谓独立核算、自负盈亏的企业化经营制度，以企图增加收入，提高所属职工的生活待遇。此时，国有社会服务性机构所具有的公益性已经无人关注，政府关注的却是如何减少其对公益性事业的投资份额，以减少自己的财政支出。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》又提出事业单位的改革方向是“现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企业化管理。”中央政府的决议更是加快了事业单位企业化的进程。说白了，这时所谓的“向经营型转变，实行企业化管理“的事业单位改革政策就是政府在甩包袱，开始推卸自己天赋的对社会公益和福利事业的投资责任了。
    比如，资料表明，我国公共教育经费占GDP比例1985年已经达到2.8%。但在1985年和1992年的中央政府的上述文件相继出台后，我国公共教育经费便开始逐年下降，直到1995-1997期间降至1.8%。（ 我不明白：既然中央政府在1991年曾颁发决议公开承诺到上世纪末国家教育经费投入要达到占GDP的4%，第二年，即1992年为什么还要拟订那个公益性事业单位的企业化改革方向呢？这不是自相矛盾的吗？）这种政策的直接结果是直到2002年教育经费方才增至3114亿元，比例上升至3.0%（2003年上升至3.2%），使得我国的公共教育事业长时间陷入停滞不前的状态，而政府的诚信和权威也受到了严重的伤害。在医疗卫生领域，我国政府的投资减少得更为严重。比如，“六五”时期，我国政府投入的医疗卫生经费占GDP比例已经达到0.83%，然而之后就开始历年呈下降趋势了，直到上世纪末，公共卫生经费占GDP的比例始终长期徘徊在0.4-0.5%之间。现在我们说我国医疗卫生体制改革不成功（失败的婉转说辞），其实失败的种子就是从那时候种下的啊！
    正当我们把国家事业单位，不分其类型是否行政、公益和经营，一刀切式地推向市场、走上错误的改革道路之时，1987年开始实行的《中华人民共和国民法通则》则又从法律上把这条错误的道路给固化了。该法为了体现自己的所谓的具有中国特色的法人制度，拒绝采纳国际上通行的关于法人分类的法律原则，轻率地把所有在性质、功能甚至组织形式上都完全不同的所谓事业单位一锅煮，全部确定为同一种类型的法人，即事业单位法人，与行政单位、企业单位和社团类法人并列，成为中国民商法上仅有的四大法人类别之一。然而，即使在计划经济时期，作为为“工农业生产和人民生活等服务”的事业单位，在组织形式上也是既有社会组织，也有经济组织，体现了多样性；在机构性质上也是既有行政管理型的，也有社会公益型的，还有生产经营型的，也体现了多样性；而每种类型的事业单位又有国家完全公营、半公营和非公营之分，资金来源和投入程度更是千差万别，多种多样。但我们在拟订民法这类国家基本法时竟然无视这些至关重要的差别，非要把这几百万个在组织形式和性质功能上大相径庭的事业单位按捺到同一种法人模子里。这种削足适履的做法显然是错误的。可以说，改革开放以来，我国的服务业，即第三产业始终发展缓慢，个中原因有不少，但当年的《民法通则》把所有的从事社会服务的国有的组织机构的法人定位单一化的做法不能不是一个重要原因。
    《民法通则》确定的这种大一统的事业单位法人模式的最大弊端就是与市场经济所要求的法人多样性格格不入。我们不说其他第三产业或服务业领域，就说在其中一个社会服务领域里也有着相当多的完全不同的服务行业，比如，医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、农村扶贫、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等。上述每一个服务行业里又有着各种各样的在资金来源、组织形式和经营方式上也各不相同的机构在向社会提供着形式和内容都不相同的服务。可是我们的法律却规定，只要是政府设立的并出了钱的，不管属于第三产业哪一行业，也不管有何区别与不同，统统称之为“事业单位法人”。何况这个所谓“事业单位法人”在国际上任何一种具有代表性的法律体系的法人分类中都无法找到。难道我们当初为了体现自己的社会主义中国特色就非要独创出这么一种与众不同、中国独有的法人名称吗？这么做不是一个成熟大国的心态。
    当初，我们用法律硬把性质与功能千差万别的事业单位定性为同一种法人，结果把国有的公益性服务业与政府机构、企业公司，甚至社会团体等社会和经济组织混淆到一起，搞得它们面目全非、乱七八糟，自己也稀里糊涂，麻烦不断。现在事业单位法人所包括的民事主体从公权力机构到公益性机构又到企业性机构，其中又各有营利性或非营利性或部分营利性之分，致使政府在制订任何一项针对事业单位的管理政策时都显得头绪纷繁，顾此失彼。可见，事业单位法人这个概念于今天在客观上早已没有任何法人分类学上的意义了。尽管如此，现在要进行事业单位改革了，可是我们负责拟订改革方案的中央编制办还是没有想到要修改相关法律，尤其是没有想到要修改这个始作俑者——创造出这个中国独创的所谓“事业单位法人”的《民法通则》。为此，人们不禁要问了：如果这个已经颁行了20年、实践早已证明其体系存在严重的法律逻辑缺陷的《民法通则》还不修改的话，我国的涉及近3000万职工、上亿人口的事业单位改革真的能够成功吗？
    《民法通则》在法人定位上的法律逻辑缺陷非常多，也非常明显。仅在涉及事业单位改革的出路方面，该法就存在着若干个非常重要的且无法回避的问题无法解决。比如，《方案》中所说的那些“不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用”的公益性事业单位改革后，由于还是完全国有，即所谓全民所有制的，那么按照《民法通则》还可以仍然按事业单位法人登记注册。但是那些“可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入”的事业单位改制后又该按照什么法人类型登记或注册呢？按照事业单位法人？肯定不行。因为国家早已规定只有资产完全是国有的服务性机构才能算是事业单位。那么，改为企业法人？也不行。因为我国的企业法人都是要自己养活自己，而它们还养活不了自己，不能自负盈亏。尽管你《方案》鼓励社会投入这类事业单位，以图摆脱困境，但这类事业单位还需要政府财政继续投入，而还需要政府财政继续投入的机构那还能叫企业吗？在中国，这类事业单位数量非常之多。由于这些年政府财政投入的缺位和市场化改革导向，我国目前的绝大多数公办学校和医院都是属于这种类型的事业单位。所以，如果有关我们的事业单位改革的方案始终回避改制后法人如何定位和注册这个带有根本性的法律问题，那么这个改革方案还会有什么价值呢？
    其次，《方案》还说，“可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。”这又是一种不确定的法人定位说法，而且所涉及的事业单位改制后如何法人定位和注册的问题也很麻烦。比如，这类事业单位“实行经费自理”，今后“主要由社会力量举办”。这句话表示表明国家不再投资了。按照我们的以所有制为依据确定法人地位的《民法通则》的规定，这类机构将不再能以事业单位名义登记或注册法人。那么届时它们都能够按照《方案》的“逐步转为企业”的规定来进行企业法人定位和注册吗？这肯定也是不行的。因为这些机构都是些提供公益性社会服务的组织，它们今后即使由社会力量举办了，你也不能要它们都去赚钱营利啊？
    再次，既然上述几种事业单位改制后都很难定位于企业法人，那么可以将它们定位于社会团体法人吗？由于我国民法确定的社会团体法人概念与国际上通行的社团法人完全不是一回事，只是指那些从事社会活动而不是经营活动的社会组织，如人民群众团体、学术性团体、行业性团体、专业性和联合性团体以及宗教团体等带有政治性和社会性功能的机构。所以，那些政府准备减少或不再投入资金而逐步交由社会力量举办的事业单位在改制后试图走社会团体法人的道路也是此路不通的。
    实际上，不仅仅是我国的事业单位改革遇到了法律瓶颈，就是我国的其他经济领域的体制改革，甚至是政治体制改革也都在落后的民法体系上遇到了障碍。比如，在《民法通则》颁行没多久，基金会这种经济组织便在中国诞生，并开始大量涌现。可是我国刚颁行的属于基本法的《民法通则》却竟然无法解释和规范这种新生的民事主体！由于法律刚出，也不好修改，最后只好由国务院于1988年9月另外颁布实施了《基金会管理办法》（后来又于2004年3月根据新出现的新情况颁布了新的《基金会管理条例》，并于2004年6月1日起试行）。国务院在这个《条例》中确认基金会属于“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”。这里的“非营利性法人”概念已经突破了《民法通则》的四种法人分类的陈旧落后的窠臼，并将《民法通则》置于一种相当尴尬的地步。这类法律上的尴尬还不止这个。再如，随着市场经济迅速发展，许多外资企业在华经营，外国商会大量成立，《民法通则》对此还是解释和规范不了，于是国务院只好于1989年7月再另外发布实施一个《外国商会管理暂行规定》，确定外国商会是“不从事任何商业活动的非营利团体”。类似的对《民法通则》的突破还有国务院于1989年10月颁布实施的《社会团体登记管理条例》，以及于1998年9月颁布实施的《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规。还有，最近全国人大常委会审议通过的、明年年中就要实施的《农民专业合作社法》所规定的新经济组织——合作社，也是因为在《民法通则》这个基本法上无法找到法人定位而存在一个届时如何登记和注册的大问题。所有这一切的实践都表明，这部《民法通则》在解释与规范迅速发展的市场经济方面从颁行开始就已经迟滞落后了，而现在则更是千疮百孔、力不从心了。
    既然如此，那我国的事业单位的改革又该怎么进行呢？答案只有一个，那就是尽快修订《民法通则》或重建我国的民法体系。比如，根据我国已有实践，我们可以首先废除以所有制为依据的、违背法律平等原则的事业单位法人定位规定，同时引入国际上比较通行的大陆法系的社团法人和财团法人等民法理念和体系。
    所谓社团法人包括三种法人类型：一是营利性社团法人，主要是指企业和公司，与我国现有的企业法人所指相当，也正好可以将事业单位改革《方案》中的第二大类“从事生产经营活动”并准备转为企业的机构，以及《方案》中第三大类第三种“可实现由市场配置资源”的“应逐步转为企业”的机构纳入和规范进来。二是公益性社团法人，主要指以公益为目的的法人，如政治、宗教、学术、技艺、社交等非经济目的的法人。现有的大多数社会团体法人性质与之类似，而且事业单位改革《方案》中所指的那些第三大类第一种“从事公益服务的”事业单位以及属于第二种的部分事业单位均可以归纳入这类社团法人范畴。第三种社团法人则是指那些既非营利性也非公益性的组织，也叫中间法人。现有的部分社会团体法人、最近出现的合作社法人（也可以专门条款确定一种合作社法人）以及《方案》提及的第三大类第一种类型中的那些“不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用”的事业单位则可以归属中间法人。
    所谓财团法人是指是财产而非人的集合体，其存在的基础是为一定目的而集合起来的财产。财团法人主要是出于公益目的而设立，可以经营和营利，只是不分配利润而已。为此，目前所有的基金会，无论公办还是私办，以及相当多的私立的或公立的学校、研究机构、学会协会以及工会、农会和商会等，只要它们是以国家划拨的专用财产（公办）或以指定用途的捐助财产（公办或私办）作为其成立的资产基础且设有专门管理机构对此资产按照相关法律进行管理的都属于财团法人。据此，事业单位改革方案里那些事业单位，只要国家向它提供一笔资产专门用于创办某项事业，如公立学校、公立医院、公办科研院所和协会学会之类的公益机构，并按照财团法人法规进行登记注册和运作，那么这些事业单位也就可以成为财团法人。而民办的学校、医院、科研院所和慈善机构等公益性组织，只要它们的财产不是投资而是捐助的并用于非营利用途，且按照相关法规运作的也属于财团法人。另外，由于我们现行民法体系只有“非营利法人”，没有财团法人，以至很多法律问题，如公益性基金会和民办非企业机构的地位问题以及慈善和福利机构的独立性问题等都没法解决。因此，引入财团法人体系将会从根本上落实这类机构的法人地位，从而促进我国的公益事业随着市场经济的大发展而出现一个繁荣昌盛的局面，为缩小和消除我国目前日益增大的贫富差距和社会不公发挥出它们应有的作用。
    由此可见，如果我们不重视并尽快动手修订或重建现有的民法体系，目前正在进入攻坚阶段的事业单位改革也将会由于改制后的机构无法进行正确的法人定位而无法进行下去，当然也就无法成功了。因此，如何尽快按照国际上通行的所谓大陆法系的民商法原则对我国的落后的民法体系进行修订或重建，就成为摆在我国政府和学界面前的、谁也无法回避的一件头等大事了。
    但是，本文还需要特别强调的是，《民法通则》中之所以在法人分类问题上存在有那么多违背法律普适性和平等性原则的逻辑缺陷，并因此而在这二十年里给我国的经济和社会发展造成了那么多麻烦和障碍，的确是与当初我们过于夸大“中国特色”的重要性不无关系的。据说，国家正在开始考虑着手拟订计划，准备组织起草新的民法典，以取代现有的《民法通则》了。如果属实，那将是我国国民的一件大喜事。但我仍然希望，我们今后在拟订和颁行任何有关我国经济体制和政治体制改革，包括事业单位体制改革的法律法规时，都不能再让这个所谓“中国特色”来束缚自己了。
    祝中国的事业单位改革成功！