姜明安：我所亲历的中国行政法治创建和发展进程

    我是文革后恢复高考上大学学法律的第一届法科学生。我上大学时，大学法律院系尚没有行政法课程，国家法律中尚没有行政法这个部门，国人那时还不知行政法为何物，政府那时不是依法行政，而是依政策、依领导人和上级的指示行政。我也只是在进北大后听宪法学老师龚祥瑞先生讲外国宪法课时第一次听到“行政法”这个概念，龚先生的讲授使我开始对行政法感兴趣，课后到图书馆借了若干外国行政法著作和国民政府时期大学使用过的一些行政法教科书阅读。通过阅读和听龚先生的课，我感觉到行政法治是中国民主化和现代化建设的重要的、不可缺少的条件，甚至是中国民主化和现代化建设的重要的、不可缺少的内容。从那时起，我即决定将自己的后半生全部投入中国行政法治的建设。1982年，我大学毕业，在《中国法制报》（法制日报）的前身）上发表了《加强行政立法，为四化服务》的文章，鼓吹通过推动中国行政法的立法推动我国行政领域的法治进程。自此，我除了以主要时间和精力从事行政法的教学和研究外，并开始用大量的时间和精力宣传和参与行政法的实际立法工作。
    我正式参与行政法立法的第一部法律是《公务员法》（开始起草时叫《国家工作人员法》，1993年国务院发布时叫《国家公务员暂行条例》，2005年人大常委会通过时叫《公务员法》）。1984年10月，中央组织部和劳动人事部成立《国家工作人员法》立法小组，中组部副部长曹志任组长，成员15人，其中学者5人（外交学院杨柏华教授、中国社科院法学所张焕光研究员、中国人民大学皮纯协教授、中国社科院政治学所袁岳云研究员和我），我是学者中最年轻，资历最浅（当时为北大法律系助教）的。立法组当时在中组部万寿路招待所的两栋小白楼里集中办公，吃住都在那里，领导抓得很紧，白天梳理、整理国内和世界各国的相应立法资料（国外资料大多是中国驻各国的大使馆根据中组部的要求现收集的），草拟立法条文，晚上对条文逐一进行讨论、争论、辩论，夜以继日地工作。所有成员一个星期只有周末才能回家过一夜。那时我还没有成家，就以立法工作室为家。那里吃住条件比北大好多了，晚上还有夜宵、酸奶，我过去从来没有享受过这么好的待遇。我们在中组部万寿路招待所的小白楼里工作了近半年，终于在1985年3月形成了《国家工作人员法》初稿。
    我参与中国行政法立法的第二部重要法律是《行政诉讼法》，这部法律是中国行政法治发展的一个非常重要的里程碑。1986年4月，全国人大通过了《民法通则》。该法通过几天后，当时的全国人大法律委员会顾问陶希晋打电话通知我的老师龚祥瑞和我到他那里谈话。他说，我国现在已经制定了刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法（试行），现在只差行政法和行政诉讼法了。你们搞行政法的是不是要行动起来，造点舆论，先搞个试拟稿出来。我和龚先生听了陶老的话很受鼓舞，回北大以后马上就动笔写宣传文章，我负责写初稿，龚先生修改，齐一飞（当时北京市人大常委会副秘书长，资深老干部）联系报社发表，署名龚、齐、姜，我们先后在《光明日报》上发表了“应尽快制定作为基本法的行政法”、在《中国法制报》上发表了“加强我国社会主义行政法制建设”等文章。10月，在陶老的组织和协调下，中国行政立法研究组成立，中国政法大学原校长江平任组长，罗豪才和应松年教授任副组长，成员14人，其中学者8人（北大罗豪才教授和我、人大王向明和皮纯协教授、法大江平、应松年和朱维究教授、法学所张焕光研究员，陶老、龚先生、张尚族、方彦为顾问），我是学者中最年轻的。立法组通过近两年的艰苦工作，起草出了《行政诉讼法》试拟稿初稿，该法于1989年4月4日由全国人大通过。
    在《行政诉讼法》起草的过程中，当时国务院法制局即准备制定两个与《行政诉讼法》实施配套的条例：一个是《行政复议条例》，一个是《行政处罚条例》。对这两个条例，国务院没有成立专门的立法小组，而是采取了一种新的立法模式：先委托三位专家和三个地方法制机构分别起草试拟稿，然后进行比较、综合，在此基础上起草正式的法规草案。我是受委托起草法规专家稿的学者之一。法制局与我联系的人是汪永清副处长（现任国务院副秘书长），他交付我委托草拟费1000元，每个条例草拟费500元。我很高兴，当时这对于我可是一大笔钱呀。后来，《行政复议条例》由国务院1990年发布实施（1999年全国人大常委会通过为法律），《行政处罚条例》则转交行政立法研究组重新草拟为法律草案，于1996年由全国人大作为法律通过。在《行政处罚法》起草过程中，有人曾极力反对，说“现在处罚就够多够滥的了，你们还要制定《处罚法》啊。他们不知道制定《行政处罚法》的主要目的正是要治处罚的乱、滥，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
    《行政诉讼法》制定出来以后，行政立法研究组立即转入《国家赔偿法》试拟稿的草拟，因为如果不尽快通过立法建立国家赔偿制度，《行政诉讼法》建立起来的救济制度在很大程度上就会失去意义：受害人历尽艰辛好不容易把官司打赢了，受损害的权益却得不到赔偿，会严重挫伤他们“民告官”的积极性。我们草拟《国家赔偿法》试拟稿，如同草拟《行政诉讼法》、《行政处罚法》试拟稿一样，立法组先后分别组团考察了十多个国家的行政、刑事赔偿制度，以借鉴国外立法的经验。我们的考察经费是向外国基金会申请的行政立法研究课题基金，对此，一些人很不以为然。一次，我们组团去某国考察时，罗豪才教授率团去拜访我国驻某国一大城市的总领事。该总领事对我们说，“人家花钱让你们到他们国家考察，什么目的你们知道吗？就是要和平演变我们。我们立法能受他们影响吗？”。这位老先生的话虽然是善意，但却反映了一种封闭的观念，这种封闭的观念当时存在于我们许多国人的头脑中。记得我们草拟《行政处罚法》试拟稿时，我们在行政处罚程序中引进了国外的“听证”制度，当时立法组内部就有人反对，说“听证”是西方的东西，老百姓接受不了，我们还是写“听取被处罚人意见”好。他不知道“听取被处罚人意见”与“听证”制度是有重大差别的：前者只是“听”，后者则包括“证”，提供证据、举证、质证等。
    现在，我国的行政法已经比较完备了。但是，就完整的行政法体系而言，我国还缺少一部是基本的主干法律，这就是《行政程序法》。《行政诉讼法》出台以后，我和行政立法研究组的几位学者就一直呼吁制定《行政程序法》。1994年，我接受《法制日报》专访，详细阐述行政程序法对于依法行政和整个行政法治的意义；1995年，我在《中国法学》上撰文，探讨“我国行政程序立法的模式选择”；1998年，我在《中外法学》上发表“行政的现代化与行政程序制度”，介绍现代行政程序的十大基本制度；2002年，我们北大公法中心草拟出了《行政程序法（试拟稿）》（共106条），并召集了一个全国性的专题立法研讨会进行研讨。之后，行政立法研究组又在多位学者专家的参与下，研拟出了一个更为完善的《行政程序法（专家稿）》（共176条），作为法律建议稿提交给了全国人大法工委。目前，虽然作为统一法典的《行政程序法》尚未启动正式立法程序，但是，作为单行行政程序法的《行政处罚法》、《行政许可法》已经出台，《行政强制法》也即将出台。
    除了上述立法以外，我还参与了《行政许可法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政强制法》等法律试拟稿的草拟，参与了一百多部法律、行政法规和规章的立法咨询、论证工作。我作为一个法学教授、法学研究者，能参与这么多实际立法工作，参与改革开放后中国行政法治创建、发展的整个进程，我感到自己非常幸运。如果不是身处这么一个伟大的变革时代，我和我的同事们绝对没有这么多的参与实际立法的机会，绝对没有这么好的参与创建、推进国家法治进程的机会。