郑毅：论《民族区域自治法》中的“上级国家机关”
郑毅摘要:“上级国家机关”是民族自治地方自治机关行使自治权时重要的履行配合职能、承担配合责任的主体，但学界目前对于该概念的内涵理解并不明晰，导致许多理论、立法和实践问题解决不畅。基于对相关法律的规范分析，“上级国家机关”实际上包括民族自治地方上级的立法、行政和司法三类机关。由此，在特定情况下对“上级国家机关”的的具体指向加以判定，就能够解决其与自治权、条块结构以及宪法和法律中“国家”等相关概念的关系为代表的一系列重要问题。
关键词:民族区域自治法 上级国家机关内涵 对象规范分析
“上级国家机关”作为一个宪法概念出现在民族区域自治制度中，即始于五四宪法。其第72条规定：“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”此后，七五宪法第24条和七八宪法第40条对此提法加以沿用。[①]在现行《民族区域自治法》中，关于上级国家机关角色的规定占据相当篇幅。[②]而在理论与实践中，一般是将这个概念直接拿来使用，极少有人探究其具体意涵。[③]问题是：上级国家机关究竟为何？
一、设问：为什么是“上级国家机关”？
显然，对“上级国家机关”内涵的探讨绝非简单的文字游戏，其价值主要体现为如下三点。
第一，在理论上，上级国家机关相关职能的充分实施是民族自治地方实践区域自治的重要保障。一方面，《民族区域自治法》第4条规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权”；而另一方面，由于历史原因，少数民族地区的经济、文化等各方面事业的发展水平仍然较低。故与一般地方相比，民族自治地方职能目标更为广泛的设置及其目标实现能力相对落后的现实之间形成了巨大张力。而为了消除这种历史上遗留下来的民族间事实上的不平等，国家就必须大力帮助民族地区经济和文化等建设事业的发展，这也是中国现代化建设的重要组成部分和必然要求。[④]正如李维汉早在1954年5月宪法起草委员会第四次全体会议上就曾指出的：“如果让少数民族关起门来搞自治，没有国家的支援，很多事情就不可能搞。”[⑤]可见，上级国家机关相关职能的良好发挥，实际上是民族自治地方充分实现民族区域自治必然的逻辑延伸，且直接构成了民族区域自治实践的重要方面。
第二，在立法上，需要明晰帮扶职能的行使主体和责任主体。《民族区域自治法》对“上级国家机关”的规定集中于两个维度，一是对民族自治地方特殊性的尊重，如第8、9、14、20、54、68、72条；二是对民族自治地方的帮助和照顾，如第六章的第55-67、69-71条。但不论何种维度，民族自治地方均处于受惠者的法律地位。上级国家机关的尊重、帮助和照顾不仅是民族自治地方当然享有的法定权利，且民族自治地方也有权主张和要求上级国家机关予以积极、充分、有效地履行这些法定职责。因此，相关权利主张的对象以及责任承担的主体是否明确，对于民族自治地方能否充分享受尊重、帮助和照顾的法定优遇具有重要意义。
第三，在实践中，对新问题予以及时回应。如，城市化大潮在民族自治地方的特殊反映——自治县改市（区），由于《宪法》第30条并无“自治市”和作为市辖区的“自治区”的建制，因此自治县改市（区）的必然结果是自治县的民族自治地方身份与自治权的双重丧失。[⑥]其根源在于目前针对该问题的核心规范——《民族区域自治法》第14条第二款没能发挥预期的规制效用，[⑦]而探求“失效”原因的关键则在于明确直接管控此类地方改革的“上级国家机关”及其行使相关职能的依据究竟为何。又如，我国目前存在相当数量的“大自治套小自治”现象，即高一级的民族自治地方下辖低一级的民族自治地方，则在上下级民族自治地方由不同的少数民族实行区域自治的情况下应如何兼顾级差科层系统的正常运作和下级民族自治地方自治权充分行使的问题。[⑧]而倘能正面回应“上级国家机关是否包含上级民族自治地方的自治机关”的问题，则有可能依据《民族区域自治法》第8条“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权”的规定对“大小自治”的关系问题在一定程度上实现原则性解构。可见，改革实践对“上级国家机关”内涵明确性的需求是客观而迫切的。
由上，不论是对于理论、立法还是实践，明晰“上级国家机关”的内涵均具有重要的价值。
二、初解：“上级国家机关”的指向特定吗？
戴小明教授是少数关注到该问题的学者，他曾扼要地指出：“三级自治地方的上级国家机关是不相同的，对于自治区而言上级国家机关就是国务院，而自治州的上级国家机关就是省(直辖市)人民政府和国务院，自治县的上级国家机关就是地区或者设区的市人民政府或自治州人民政府。”[⑨]且不说该表述是否准确，[⑩]至少这一判断的主要意旨有三：一是“上级国家机关”仅指各级行政机关，与其他类型的国家机关无涉；二是“上级国家机关”所存在的维度仅限于块块关系，即属纵向政府间关系；三是对于三类不同的民族自治地方而言，所对应的“上级国家机关”亦不相同。然而，事实果真如此吗？
逻辑上，要剖析“上级国家机关”的概念，我们首先要解决其为特指还是泛指的问题，其中一条捷径是对相关法律文本进行严谨的规范分析。虽然现行《宪法》共有1段序言和25个正式条款涉及民族区域自治制度，[11]但却并未出现过“上级国家机关”的表述。这显然是出于将具象规范的制定赋予“宪法相关法”的考量，[12]故本文的分析谨以《民族区域自治法》为样本。
在现行《民族区域自治法》中，“上级国家机关”共出现21次，大致可分为三类。第一，原则性条款（第7、8、9、20条，共6次）。其中，前三条为上级国家机关交办各种任务、保障自治地方行使自治权、维护和发展民族关系、保障民族平等、禁止破坏民族团结、制造民族分裂；第20条为自治机关对上级国家机关决议、决定、命令和指示的变通或停止执行。第二，第14条（共2次）：上级国家机关在民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的构成、撤销或者合并及区域界线变动程序中的角色。第三，第六章（第54-72条）（共13次），即上级国家机关对民族自治地方的帮助、指导和照顾职责。虽然在表述上无异，但《民族区域自治法》不同条款中“上级国家机关”的指向却有所区别。
其中，最为特殊的是第14条中的“上级国家机关”。该条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”由《宪法》第89条“国务院行使下列职权……（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”的规定可知，不论是自治区、自治州还是自治县，其建置（除自治区）和区域划分的决定权均为国务院的专属职权。因此，第14条中的“上级国家机关”除了国务院外再无其他指代的可能。至于第二款中的“上级国家机关的有关部门”，根据《国务院关于行政区划管理的规定》第8条“各级民政部门分级负责行政区划的管理工作”的规定，故在实践中则特指中华人民共和国民政部。[13]总之，第14条“上级国家机关”的指向是明确且唯一的。
除第14条外，其他条款中出现的19处“上级国家机关”的指向则均具有不确定性。一方面，此类条款涉及的职责类型较为多样，既包括照顾、帮助，也包括尊重、指导；另一方面，由于此类条款涉及的事项领域较为宽泛，涉及经济、文化、教育、人才培养等诸多方面。以上就决定了这19处“上级国家机关”的指向必然具有多元化特征。
三、追问：“上级国家机关”所指为何？
应首先尝试在根本法中寻找线索。在《宪法》中，与“国家机关”并列适用的另一个术语是“国家机构”，这是指一定社会的统治阶级通过直接及为实现其统治职能而建立起来的国家机关的总和。[14]可见，“国家机关”倾向于特定机构的表述，而国家机构则作“国家机关”集合概念的概称使用。该判断也在《宪法》的结构安排中得到印证——《宪法》第三章题为《国家机构》，分成全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院六节。而在本文的论域中，从横向类型化的视角划分，我国的国家机关显然包括权力机关（各级人大）、行政机关（各级人民政府）和司法机关（各级法院、检察院）。[15]那么，这些类型的“国家机关”是否都可能成为《民族区域自治法》中的“上级国家机关”呢？
（一）行政机关属于“上级国家机关”吗？
目前学界对这一点的认可态度是空前一致的。[16]其直接依据为《民族区域自治法》第六章。从该章所涉及的上级国家机关对民族自治地方的帮助、照顾职责内容来看，涉及经济、文化、教育、人才培养等诸方面。而根据《宪法》第89条规定的国务院的职权以及第107条规定的县级以上地方各级人民政府的职权来看，上述领域均属典型的行政权范畴。2005年《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》第7、9、11、15、24、25、25条亦再次强调了“上级人民政府”帮助、优惠民族自治地方的诸职责，其中第33条更是直接确认：“本规定所称上级人民政府，是指民族自治地方的上级人民政府。”
同时，《民族区域自治法》的部分条款也隐含了间接依据。如第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”结合《国家行政机关公文处理办法》第9条的规定，行政机关的公文形式共有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种。其中，能够发布决定和命令的“上级国家机关”显然指向行政机关。这也得到了2015年3月15日正式实施的修订后的《立法法》第80条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条的补充确认。[17]此外，根据《党政机关公文处理工作条例》第8条“（十一）请示适用于向上级机关请求指示、批准”可知，“指示”其实是上级行政机关针对下级请示的回应，亦属行政机关的公文形式。总之，行政机关属于“上级国家机关”的范畴当无疑义。[18]
（二）权力机关属于“上级国家机关”吗？
根据戴小明教授的理解，立法机关并不属于“上级国家机关”的范畴，笔者以为该判断诚可商榷。
就直接依据而言，《民族区域自治法》第55条第三款规定：“上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾民族自治地方的特点和需要。”而根据《宪法》第63条（六）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条（二）、第44条（五）的规定，经济和社会发展计划的批准、监督执行、变更等均属国家权力机关的职权。可见，“上级国家立法机关理所当然包含在‘上级国家机关’之中”。[19]就间接依据而言，一方面，《民族区域自治法》第20条中的“决议”属于典型的人大系统的公文形式。现行《宪法》分别在第67、71、99、104和107条出现了五次“决议”，其发布主体分别对应全国人大、全国人大及其常委会、地方各级人大、县级以上各级人大常委会和乡镇人大；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第8、9、20、31、44、45、52、59、61条共9个条文出现的14次“决议”，
均无一例外地源于各级人大系统。[20]此外，根据《人大机关公文处理办法》第6条的规定，“决议”系人大机关的公文种类，适用于经会议审议或讨论通过的重要事项。另一方面，“决定”不仅限于行政机关的公文形式，《人大机关公文处理办法》第6条同时也将其列为人大机关的公文种类之一，即“适用于对重要事项做出的决策和安排”；[21]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第8、9、13、17、18、24、25、26、27、28、31、44、46、52条将作出决定的主体规定为各级人大机关；[22]而《立法法》在第9、10、12、13、14、15、16、17、23、26、27、37、41、43、47、56、65、72、74、100条出现的“决定”亦同样源于各级人大系统。[23]综上，决议和决定均为人大机关的公文种类，而人大也就当然属于《民族区域自治法》中的“上级国家机关”。
（三）司法机关属于“上级国家机关”吗？
有观点认为，“上级国家机关”是指自治机关以上的各级人大和政府。[24]根据《宪法》第112条的规定，由法院、检察院组成的司法机关系统并不属于自治地方的自治机关范畴；也有学者认为，《民族区域自治法》第六章仅涉及权力机关和行政机关的职责，“没有出现上级国家司法机关负有什么样的职责的规定，也就是说，上级国家机关仅仅包括权力机关和行政机关，而无司法机关。”[25]这种判断同样是值得商榷的。
首先，纵向关系体制方面。《民族区域自治法》第46条规定：“民族自治地方的人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责。民族自治地方的人民检察院并对上级人民检察院负责。民族自治地方人民法院的审判工作，受最高人民法院和上级人民法院监督。民族自治地方的人民检察院的工作，受最高人民检察院和上级人民检察院领导。”可见，不论是领导关系还是监督关系，上级司法机关势必对设于民族自治地方的下级司法机关的司法权行使施加能动影响，因此也就具有成为“上级国家机关”的可能。
其次，组织人事制度方面。《检察院组织法》第23条第二款规定：“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”第26条规定：“全国和省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。”可见，上级检察院的检察长对于设于民族自治地方下级检察院的人事任免具有程序上的提请权和建议权。由此，行使这两类权力的检察长所在的上级检察院显然就成为相应民族自治地方检察院的“上级国家机关”。
再次，司法管辖范畴方面。《民族区域自治法》第9条规定：“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。”易言之，在出现破坏“各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系”的情况下，若采取司法途径加以“维护和发展”，则“上级国家机关”就可能包含司法机关。如《治安管理处罚法》第47条规定：“煽动民族仇恨、民族歧视，或者在出版物、计算机信息网络中刊载民族歧视、侮辱内容的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”若相对人不服该处罚决定，即可依据2015年5月1日起施行的修订后的《行政诉讼法》第12条（一）的规定向人民法院提起行政诉讼。又如，《刑法》第249-251条规定了煽动民族仇恨、民族歧视罪、出版歧视侮辱少数民族作品罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等罪名。基于现行审级管辖制度，这些情况均有可能促使相应司法机关成为“上级国家机关”。此外，虽然大多数涉及上级国家机关的规范集中在财经、基建、环保、发布命令等领域，看似以行政、立法机关的职责为主，但这并不排斥司法机关在相关过程中司法监督功能的发挥。而且，在当前上级国家机关积极作为普遍不足的情况下，司法监督恰是预防相关主体不作为或作为有限的重要制度路径。
最后，司法审判过程方面。如在法律适用上，《行政诉讼法》第63条第二款规定：“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”倘案件上诉至上级人民法院，则二审法院有权根据《行政诉讼法》第89条（二）的规定对一审法院是否正确适用当地自治条例和单行条例的问题进行审查，这也使得二审法院可能成为一审法院所在自治地方的“上级国家机关”。
（四）补充论证：一个规范史的梳理
立法、行政、司法“三位一体”的“上级国家机关”结构模式同样具有历史依据。1952年公布的《民族区域自治制度实施纲要》（下称《纲要》）曾在相当长的时期内实际代行《民族区域自治法》的基本法律功能，而其第六章就专章规定了“上级人民政府的领导原则”。从该章第30-35条共六个条文的内容来看，其“上级人民政府”的职能范围同现行《民族区域自治》中的“上级国家机关”大致吻合。需要强调的是，《纲要》中“人民政府”的含义与今天的理解具有较大差异。由于当时五四宪法尚未出台，故《纲要》制定的宪法依据只能是1949年的《共同纲领》第53条“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”的规定，[26]而这里的“人民政府”系“大政府”概念。如，当时所谓的“中央人民政府”，其实是中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等中央机关的总和，且中央人民政府委员会还行使着后来由人大行使的绝大部分职权。[27]由此可知，《纲要》中的“人民政府”实为立法、行政、司法“三位一体”的结构。
五四宪法颁布后，为配合国家机构的调整，“上级人民政府”的表述被“上级国家机关”所正式取代（第72条），但因《纲要》的法律效力在其后相当长的一段时期内依然得以延续，故五四宪法中的“上级国家机关”与《纲要》中的“上级人民政府”在内涵范畴上的差异并不明显。此后，七五宪法第24条第三款、七八宪法第40条均沿用了五四宪法“上级国家机关”的表述，而在这两部宪法的修订过程中并未对该问题进行集中讨论和说明。因此，“上级国家机关”三位一体的范畴解释一直得以延续。[28]现行宪法虽然未明确采用“上级国家机关”的表述，[29]但实际上依据第4条第二款“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”的规定，将相关的细化规定职能赋予了当时正在起草中的《民族区域自治法》。[30]因此，《民族区域自治法》与前面三部宪法中的“上级国家机关”存在逻辑上的承继关系。
四、认真对待“上级国家机关”：内涵问题的深层阐释
首先，所谓的“上级国家机关”并非仅针对自治机关行使自治权的领域。诚然，《民族区域自治法》中的“上级国家机关”主要针对自治机关自治权的行使。如该法第7条规定：“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”那么能够向这两类主体交办任务的“上级国家机关”，自然是上级人大和上级政府，其中当然也包括了上级人大向作为自治地方自治机关的下级政府交办事项的情形。但应注意到，上级国家机关的角色扮演也并非完全集中于帮助自治机关行使自治权的领域。在《民族区域自治法》第六章中，涉及上级国家机关能动地对民族自治地方实施帮助、照顾的内容，与一般地方国家机关的职能并无本质不同，其与自治权的行使本身的关系亦不大（如第55-58、60、61、63、66、69条）。易言之，在地方自治理论上，上级国家机关的职责范畴形成了对自治地方自治机关的自治事项和委办事项的双重观照，[31]这也从另一个角度反驳了将上级国家机关仅局限为自治机关的狭隘解释论。此外，如前所述，司法机关虽可能实际扮演“上级国家机关”的角色，但根据《宪法》第112条的规定，其却并不属于自治机关的范畴。
其次，当行政机关作为“上级国家机关”时，范畴及于条块关系之全部。在戴小明教授的研究中，行政机关作为“上级国家机关”时仅指包括国务院在内的各级人民政府，即所谓的块块关系；然而在实践中，条条关系和条块关系也同样成为构成上下级国家机关关系的重要制度载体。[32]如，《民族区域自治法》第62条规定了上级国家机关加大对民族自治地方的财政转移支付力度问题，则该法律关系内至少包括四个行政主体：上级政府、上级政府中分管该业务的职能部门（财政部、厅、局）、民族自治地方政府、民族自治地方政府中分管该业务的职能部门（自治区、州、县的财政厅、局）。其中，除上级政府与民族自治地方政府间的财政转移支付关系为传统的块块关系外，上级政府同民族自治地方政府中分管该业务的职能部门的关系以及上级政府中分管该业务的职能部门同自治地方政府的关系均为条块关系，[33]而上级政府中分管该业务的职能部门同民族自治地方政府中分管该业务的职能部门之间则构成了条条关系。显然，上级政府和该政府中分管该业务的职能部门均构成了前述三类关系中的“上级国家机关”。该判断的规范依据集中于《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》——第7、9、11、15、24、25、25条规定的“上级人民政府”呈现出明显的块块特征；而第5条“上级人民政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见”的规定，第9条“上级人民政府有关部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜”的规定，以及第32条“各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正”的规定，则均体现为典型的条条关系或条块关系。其具体模式如下图所示：[34]
3333333333333333333333（图一）
再次，民族自治地方的人大不构成该地方政府的“上级国家机关”。第一，《宪法》第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关”。因此，特定民族自治地方的人大和政府虽然共同构成自治机关，但仅在权力分工上具有属性差异，即人大的立法权及重大事项决定权和政府的行政执行权。从这个意义上来说，民族自治地方的人大和政府在特定事务的运行和实现过程中是硬币的两个方面，虽然政府由人大产生并向人大负责，但这种服从关系并非基于级别的差异，而是分工不同。第二，现行法律对同一地方的人大和政府均表述为“本级”，如《民族区域自治法》第15条第二款规定：“民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这种表述方式本身就窒息了民族自治地方人大成为该地方政府“上级”国家机关的可能性。第三，《民族区域自治法》的“上级国家机关”条款往往将其和“自治机关”作二元化的逻辑阐述，如第9条“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系”，第14条第二款“上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定”，第20条“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”等。可见，作为自治机关的人大并无被归入“上级国家机关”的制度空间。
复次，民族自治地方的政府不构成其组成部门的“上级国家机关”。在行政法中，行政主体可分为一般行政机关与部门行政机关。前者的权限是全方位的，涉及各项行政领域的各类行政事务，主要是国务院和地方各级人民政府；后者的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域或特定行政事项，主要是国务院各部委、国务院直属机构、办公机构和地方各级人民政府的工作部门。[35]其一，就微观视角下一般行政机关与部门行政机关的关系而言，后者是前者的组成部门，受前者的指挥和管理，即“一般行政机关有权向部门行政机关发布命令、指示，
部门行政机关必须执行一般行政机关的命令、指示”。[36]可见，两者间主要体现为“命令（指示）-服从（执行）”关系，而不是《民族区域自治法》中“上级国家机关”的帮助、指导和照顾关系。其二，就中观视角下部门行政机关的独立性而言，虽然部门行政机关“是独立的行政主体，依法独立行使行政职权，对特定行政事务作出决定、命令和处理，承担相应的法律责任”，[37]“但对部门行政机关作为行政主体的独立性不能强调过分，否则不利于政府职能的统一行使，容易导致政府部门间相互争权夺利和相互推诿、相互扯皮的弊端”。[38]而将民族自治地方的政府认定为其组成部门的“上级国家机关”须以两者彼此间完全独立为前提，显然并不适宜。其三，就宏观视角下“上级国家机关”与民族自治地方的关系而言，在《民族区域自治法》文本中，通常是将两者作为互相独立的不同主体构建规范逻辑的，如第54条“上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示应当适合民族自治地方的实际情况”，第55条“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方”，第63条“上级国家机关在投资、金融、税收等方面扶持民族自治地方”，第64条“上级国家机关组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展对口支援”，第68条“上级国家机关非经民族自治地方自治机关同意”，第70条“上级国家机关帮助民族自治地方”等。可见，不论是民族自治地方政府还是其组成部门，都仅能在“民族自治地方”项下进行诠释，不会涉及“上级国家机关”的概念范畴。总之，民族自治地方的政府不宜被认定为其组成部门的“上级国家机关”
最后，“上级国家机关”与“国家”在内涵上既有联系又有区别。现行《宪法》并无“上级国家机关”的表述，而是在相应位置使用了“国家”的概念。[39]这主要体现在第4条第二款的“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”以及第122条的“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业”和“国家帮助民族自治地方从当地民族干部中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”。而《民族区域自治法》则对“上级国家机关”和“国家”采取了兼用立场。在第六章《上级国家机关的职责》中，关于对民族自治地方负有帮助、指导和照顾职责的主体共有四种表述，即“上级国家机关”、“国家”、“国家和上级人民政府”及“上级财政”。究其渊源，主要有三：1984年制定时即存在、2001年修订时新增以及2001年修订时变更而来。其中，“上级财政”出现的第62条系2001年修法时由1984年《民族区域自治法》第58条“上级国家机关合理核定或者调整民族自治地方的财政收入和支出的基数”修改而来，且在实践中也通常理解为“上级政府加大对民族自治地方的财政转移支付力度”，[40]故“上级财政”基本可等同于“上级国家机关”理解。由此，帮助、指导和照顾的主体在第六章条文中的分布如下表所示。通过考察这些条文，笔者认为“国家”与“上级国家机关”之间的关系模式大概有二。其一，等同模式，即“国家=上级国家机关”。第六章中绝大多数的“国家”表述可作此理解，其在条文结构上一般呈现“国家”与“自治地方”的二元格局特征。其中最特殊的是第71条第二款。因为“帮助民族自治地方加速发展教育事业，提高当地各民族人民的科学文化水平”的主体由1984年《民族区域自治法》第65条的“上级国家机关”直接变更为现行规范的“国家”。理论上，探究这一变化的原因即可解释“国家”与“自治机关”的差异性。然而，权威部门在法教义学层面将两者直接等同视之的解释论却令人失望。[41]最特殊的第71条第二款尚且如此，其余条款自不待言。其二，包含模式，即“国家=民族自治地方的上级国家机关+自治地方”。该模式在条文结构上一般呈现“国家权力-相对主体权利”的二元格局特征，只是实例有限。典型的如第71条第二款举办民族教育机构的规定，虽然简单表述为“国家”，但实践内涵显然更广。以举办民族高等学校为例，目前既存在自治区、自治州举办的民族高等学校，也存在国家民委举办的民族高等学校，[42]显然，这里的“国家”实际横跨民族自治地方和上级国家机关两大范畴。总之，《民族区域自治法》第六章中的“国家”与“上级国家机关”是既有联系又有区别的两个概念，应根据具体的语境加以诠释。
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注释:
[①]基于特殊历史背景，七五宪法和七八宪法实属我国民族区域自治发展史上的低谷，而能被这两部宪法在制度上加以延续，也从一个侧面说明“上级国家机关”本身的重要性。
[②]现行《民族区域自治法》中直接包含上级国家机关表述的条文共计16条，占到条文总数的21.6%；第六章《上级国家机关的职责》共计19条，占到条文总数的25.7%，而该章篇幅也在七章中排名第二，仅次于第三章《自治机关的自治权》的27条。
[③]笔者在中国知网的检索结果显示，迄今以“上级国家机关”为题的论文共7篇：2001年《民族区域自治法》修改前共发表四篇（1990年、1992年、1993年和1996年各一篇）；2001年修法后共发表三篇（2010年、2013年和2015年各一篇）。除其中一篇论文对“上级国家机关”本身的概念以一句话交待之外（戴小明、黄元姗：《论上级国家机关的民族法责任》，《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2010年第5期），余者均未予涉及。此外，还有一篇2004年《中国民族报》的评论曾简要涉及该问题（王淼：《从法理角度看自治法中上级国家机关的职责》，《中国民族报》2004年12月24日），但亦未深度展开。可见，学界似乎认为这个问题似乎是不言自明的，无需过多着墨。
[④]李宝奇：《民族区域自治法学》，北京：法律出版社，2013年，第231页。
[⑤]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第129页。
[⑥]虽然这些地方所在的省、自治区、直辖市都曾专门发文明确它们可继续比照享受民族自治地方的待遇和各项民族政策，但由于不再是民族自治地方，法定自治权利的丧失不可避免。参见田烨：《新中国民族地区行政区划研究》，中央民族大学出版社2010年版，第145页。
[⑦]该款规定：“民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或合并。确实需要撤销、合并或变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”
[⑧]该问题具有相当的广泛性。据笔者统计，在30个自治州中，隶属于自治区的有5个，均在新疆，占自治州总数的16.7%。在120个自治县中，直接隶属于自治州的有19个，占自治县总数的15.8%；不直接隶属自治州，但设置于自治区内的有17个，占自治县总数的14.2%。由此，设在民族自治地方内的自治县共计36个，占自治县总数的30%。综上，在全国150个州县级民族自治地方中，隶属于上级民族自治地方的民族自治地方共41个，比例为27.3%，接近三分之一。此外，根据《民族区域自治法》第12条第二款“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方建立相应的自治地方或者民族乡”的规定，目前我国具有隶属关系的上下级自治地方实行区域自治的少数民族的差异化率达到100%。笔者曾在早前一篇文章中对该问题展开详尽分析，此处不赘，参见郑毅：《论上下级民族自治地方政府间关系的法律调整》，《法商研究》2015年第4期。
[⑨]戴小明，黄元珊：《论上级国家机关的民族法责任》，《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2010年第5期。
[⑩]该判断至少有两个细节是不准确的，第一，目前我国30个自治州均分布于省和自治区内，直辖市并无下辖；第二，除了自治州和设区的市下辖自治县外，还有直辖市下辖自治县的特例——重庆市下辖4个自治县。另有一点值得商榷，即依照现行《宪法》第30条规定的“省管县”体制，自治县的上级国家机关均应属省级地方，虽然在实践中自治县由市、地区或自治州等地级单位代管，但颇有违宪之嫌。
[11]分别是序言第11段，以及第4、30、34、52、59、65、70、89、95、97、99、102、107、112-122、134条。
[12]该提法源自2011年10月27日国务院新闻办发表的《<中国特色社会主义法律体系>白皮书》，该文件确认：“宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律。”
[13]具体工作由民政部的区划地名司承担，“审核县级以上行政区域的设立、命名、变更和政府驻地迁移”为该司的职责之一（参见民政部官方网站http://qhs.mca.gov.cn/article/jgzn/，2015年3月24日访问）。由此，在自治县改市（区）过程中《民族区域自治法》第14条第二款未能发挥预期规制效用的原因得以明朗：区划地名司行使职权的依据为《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发[1993]38号），而其中设市标准的建立设主要考量因素集中在经济水平、人口密度、公共基础设施等，对社会基础（民族、宗教、文化等）基本未涉及。因此，《民族区域自治法》第14条第二款的预防效用的发挥其实被《通知》所阻却。
[14]周叶中主编：《宪法（第二版）》，北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2005年，第312页。
[15]由于我国的民族自治地方并不具备完全意义上的军事自治权（组建公安部队的权利充其量仅具有“准军事性”，参见宋才发：《民族区域自治制度重大问题研究》，人民出版社2008年版，第301页），而国家主席的权力根据《宪法》第80条又呈现虚化特征，因此将中央军委和国家主席排除于“上级国家机关”范畴之外。
[16]基于前文的分析，《民族区域自治法》第14条的“上级国家机关”特指国务院，这本身就说明行政机关是“上级国家机关”的必然组成部分之一。
[17]《立法法》第80条涉及国务院的决定、命令；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条为县级以上的地方各级人民政府及其下级政府的决定、命令；第61条为乡镇人民政府上级国家行政机关的决定、命令。
[18]至于“决议”，后文将有详细论述。
[19]王淼：《从法理角度看自治法中上级国家机关的职责》，《中国民族报》2004年12月24日第6版。
[20]包括县级以上各级人大（常委会、针对特定问题的调查委员会）、乡镇人大、地方各级人大等。
[21]实际上，“决定”既属于行政机关的公文种类，也属于人大机关的公文种类。
[22]包括县级以上地方各级人大（常委会、常委会主任会议、预备会议、主席团）、乡镇人大、地方各级人大（主席团）等。
[23]涉及全国人大（其常委会、主席团、全体会议常委会委员长会议）、省和自治区人大常委会等。
[24]张春生主编：《<中华人民共和国民族区域自治法>释义及实用指南》，北京：中国民主法制出版社，2003年，第58页。
[25]王淼：《从法理角度看自治法中上级国家机关的职责》，《中国民族报》2004年12月24日第6版。
[26]通说认为，《共同纲领》在建国初具有临时宪法的作用，即具有所谓的“宪法性”。参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年第2版，第45-46页。
[27]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第64-65页。
[28]七五宪法和早期的七八宪法以“革命委员会”的表述替代“人民政府”，1979年五届人大二次会议又将改回“人民政府”，且在十年文革期间，人大几乎停摆，“地方各级革命委员会实际上是拥有全权的地方政权机关”（许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年第2版，第340页），但不论称谓、职能如何调整，立法、行政、司法的类型化制度结构始终存在。
[29]现行《宪法》在表述上以“国家”代之，“国家”与“上级国家机关”的关系，下文将专门论述。
[30]1984年5月22日在第六届全国人民代表大会第二次会议上，全国人大常委会副委员长阿沛•阿旺晋美在《关于<中华人民共和国民族区域自治法（草案）>的说明》中指出：“宪法规定，‘国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展’，草案根据宪法这一规定的精神，对上级国家机关在这方面的职责，做了一系列的规定。”
[31]李惠宗：《宪法要义（第六版）》，台北：元照出版公司，2012年，第661页。
[32]一般认为，“块块”是指各个层级的地方政府；“条条”是指从中央延续到基层的各级政府中职能相似或业务相同的职能部门。参见周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2页。
[33]具体体现为上级块块与下级条条的关系以及上级条条与下级块块的关系。周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版，第57、45页。
[34]关于条条间“复合关系”的表述，主要是因为不同领域、不同性质的条条间的上下级关系也有所不同，囿于趣旨和篇幅，在此无法一言以蔽。
[35]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007年，第120页。
[36]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007年，第120页。
[37]胡建淼主编：《行政法学》，上海：复旦大学出版社，2003年，第58页。
[38]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007年，第120页。
[39]有学者考证，现行《宪法》中共出现了113次“国家”的表述，“它的含义没有例外地是指统一的中华人民共和国这个国家”。参见刘松山：《征收农民房屋和土地的宪法法律问题》，《政治与法律》2012年第1期，第88页。
[40]张春生主编：《<中华人民共和国民族区域自治法>释义及实用指南》，北京：中国民主法制出版社，2003年，第158页。
[41]张春生主编：《<中华人民共和国民族区域自治法>释义及实用指南》，北京：中国民主法制出版社，2003年，第177页。
[42]自治区举办的如内蒙古民族大学，自治州举办的如凉山彝族师范学校，国家民委举办的如中央民族大学。
