莫于川：政府信息公开法制建设要用好资源、由易到难、稳健推进

    就在不久前最高人民法院就《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》面向社会广泛征求意见期间，苏州市发生了一起农民诉苏州市环保局公开环境影响报告书的案件，该案最后以原告与环保局和第三人（印染厂）达成协议，由第三人提供环境影响报告，原告撤诉的方式结案。应当如何看待这个结果？人们意见纷纭，见仁见智。因此，有法制媒体记者就政府信息公开制度和有关诉讼制度运行中的一些争议问题向我提问，故在此谈一些看法供参考批判。
    问题之一：《政府信息公开条例》自出台至今已有一年多的时间了，但大家普遍认为实施的效果并不理想，那么，问题究竟出在哪里？
    简要分析：政府信息公开、阳光政府建设是一场深刻的行政革命，每前进一步都有很大的难度，不可能一蹴而成。《政府信息公开条例》实施一年多来，政府机关有些行动、有所触动、有点被动，这虽然不理想，但也不容易，可以接受，还须改进。
    《政府信息公开条例》施行效果不够理想，有多方面原因，例如：
    （1）该项行政立法本身不够完善，模糊空间较大，程序规范不足；
    （2）该项行政立法与《保密法》、《档案法》等法律规定的协调问题未能解决好；
    （3）现阶段确保“三安全、一稳定”（指国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定）的压力很大，求稳免责的心理作用；
    （4）全社会对于公开政府信息、建设阳光政府的认识水平都有待提高。
    问题之二：政府信息公开争议案件日益增多，应如何看待这种现象？
    简要分析：《政府信息公开条例》施行后，政府信息公开争议案件日益增多，引起全社会的广泛关注和热烈讨论，成为深化认识、突破瓶颈的契机。例如，《政府信息公开条例》施行后，沈阳市民温洪祥律师申请获取多项政府信息一事成为轰动性的新闻，人们抱持极大的兴趣和充分的理由关注此事。这件事之所以引起人们强烈关注，不仅在于其申请政府信息的范围广、种类多、数量大，还在于涉及民众眼里那些非常敏感、一贯神秘且都感兴趣的政府信息，例如行政机关的工资、福利、财政拨入资金、下级单位上缴资金、其他单位赞助款、办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入以及年度财务审计结果等等，它们都成为申请公开的内容。乍一看，这确实非常敏感和宽泛，但具体分析不难看出，它们大致属于法定的政府信息公开范围，具有多层次的法律依据，行政机关应积极回应。
    笔者认为，除了《政府信息公开条例》第9至13条关于政府信息公开范围的具体规定与此事密切相关之外，现行宪法有关规定的内容和精神尤其值得人们思考。宪法第2条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第41条进一步规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是宪法确立的政治民主、经济民主和社会民主机制。显然，要提出批评、建议、申告、检举，进行有效监督和寻求权利救济，前提是必须知情，否则就没有发言权；也因此，这个前提的基础就是政府信息公开，确保公民知情权的实现，这也是上述宪法规范的基本精神。
    由此人们不难理解，为什么当今几乎所有国家的宪政制度安排，都规定议会——民主机制的一个最重要载体——除了通过立法确立政府机关的基本行为规范以外，其主要权能是通过批准预算决算和任免政府高官的方式，也就是人们常说的管住两子（钱袋子、官帽子）的手段来有效约束政府行为，形成行政法治体系的关键机制。而社会民主力量对于政府的监督也主要是盯着上述两个方面。
    换一个角度来说，尽管目前各地出现的许多要求公开财务类信息（钱袋子）的申请或建议具有法律依据，理应在符合安全原则的基础上予以满足（即便在国外也必须注重公开与保密的平衡，不得损害国家机密、商业秘密和个人隐私），总的来说此点没有异议；但是，人们还需要考虑政府信息公开工作成本和可操作性的问题，特别是工作基础水平的问题。作为纳税人的公民当然有权了解由税款支撑的政府机关的活动和开支情况，但政府信息公开工作的成本很高，必须考虑行政资源的开源节约、成本投向和公平分配等问题，必须克服行政法制建设上的急躁幼稚病和任性奢侈行为。
    问题之三：关于政府信息公开的争议问题应通过何种法律渠道加以解决？
    简要讨论：《政府信息公开条例》施行一年多，在实践中难免存在许多问题和不足，大家都要回头看、向前走。笔者认为，目前出现的许多政府信息公开争议案件，包括复议案件、诉讼案件和信访案件以及媒体讨论事件，从表面看是因为意见不一或故意规避，一些行政公务人员和司法人员对于法定的公开范围和内容随己喜好地加以理解和解释，对群众真正关注的政务活动隐而不报，特别是对人、财、物等敏感信息尽量模糊化和规避处理，导致政府信息公开法律规范形同虚设失去权威，但其背后的一个深层原因还是观念滞后和认识片面。例如，一些行政公务人员和司法人员不知晓政府信息公开已是一个世界潮流，而且是我国行政法治发展的大趋势和重要领域，是新时期积极履行政府职能的基本要求。
    据笔者观察，一些地方发生的政府信息公开争议案件，其重要成因之一是政府信息公开工作基础还不够强，想解决问题却有心无力。与一个人相似，行政机关也会有惰性，例如它没有给予高度关注并作出足够投入，没有依法搭建好信息平台和渠道，没有编制好政府信息公开指南和公开目录并及时更新，没有建立健全政府信息整理归档和发布协调机制，没有及时完整地清理历史信息和即时信息等（这些都是常见且亟需改善的状况），特别是尚未建立起一支适应工作要求的政府信息公开工作干部队伍，以及广大行政公务人员尚未普遍树立起依法公开政府信息的法治意识，如果一个行政机关还处于这样的状态，又要经常面对类似沈阳的温洪祥先生那样提出范围广、种类多、数量大的政府信息申请，其为回应申请而疲于奔命的被动局面不难想见，出现这种被动局面和巨量成本开支显然不利于经济社会发展进程和法治政府建设进程。
    换言之，现在一方面要通过完善与政府信息公开和个人信息保护有关的举报申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等监督救济法律规范和相关制度，有效保护公民行使知情权的积极性，善待他们申请政府信息的行为（难免有瑕疵、不尽理性或有赌气成分），须知他们申请公开和建议公开政府信息的行为能够起到促进依法行政的作用，是推动阳光政府建设的积极因素；另一方面还必须从实际出发考虑和解决问题，既要高度重视机构和队伍建设，切实改进和加强基础工作，同时给予政府机关逐渐加强信息公开工作的必要时间和应有信任。这样，可把民众的热切希望与政府的积极努力尽量契合协调起来，稳健地推进行政公开法制建设，实现良性的博弈过程和发展进程。
    问题之四：《政府信息公开条例》出台后，各地出现了很多政府信息公开的行政诉讼案件，此类案件普遍存在诉讼渠道不够畅通、原告胜诉率低的现象，这是由什么原因造成的？
    简要分析：政府信息公开诉讼是新类型的行政诉讼案件，它通过司法审查机制来保护公民的知情权和监督权，人们对其深刻的法治发展意义还须要逐渐深化认识。农民诉苏州市环保局案件以撤诉结案，其结果不是最好，但可接受。行政诉讼案件，原告胜诉率不高，这本身是一种正常现象，因为提起行政案件的法定门槛不高，原告认为被告违法侵权致使他利益受损即可起诉，这只是他的单方判断，走完所有的行政诉讼程序后，许多原告诉求未能获得法院支持，也是常见的、正常的。还有一种常见情形，就是在行政案件审理过程中，行政被告先是顶着，后来看看情形不妙，就改变被诉行政行为，或通过其他渠道，使得原告实现了诉求而撤诉结案，最后不形成被告败诉的生效判决，这也是行政被告的常见做法和诉讼策略。这种做法虽然不好，但也可接受，毕竟行政争议最后得到解决了。
    问题五：对公民如何进行政府信息公开的行政诉讼，有什么好的建议？
    简要分析：公民提起行政诉讼是为了维护自己的合法权益，同时也能促使行政机关依法行政，也即私益诉讼具有公益功能。因此，建议行政相对人按照《政府信息公开条例》第十三条的规定，积极申请获取相关政府信息来满足自身生产、生活和科研的特殊需要；还要按照《政府信息公开条例》第四章关于监督和保障制度的一系列规定，积极运用举报、评议、申请复议、提起诉讼等方式来维护自己的合法权益，督促行政机关依法公开政府信息。可以相信，今后通过出台法律解释、修改行政法规、制定专门法律，能够为公民依法提起政府信息公开诉讼来维护自己的合法权益并推动依法行政，创造更好的条件。
    问题之六：对现阶段进一步完善《政府信息公开条例》，增强《政府信息公开条例》实施力度和效果，有什么建设性意见和建议？
    简要分析：我的意见和建议是：
    （1）推进政府信息公开法制是一项难度极大的政府管理革新工程，不可能是速决战，只能是一场持久战。这一点必须明确。政府信息公开法制的建立和完善，事关整个政府运作模式的根本转变，牵一发而动全身，特别是在区域发展极不均衡、政府层级繁琐复杂的我国，实现这一进程殊为不易，一年的实施准备期的实施准备和一年多的法规实施期间，显然还是不够充裕、不够成熟的，需要不断努力推进。因此，须要克服阳光政府建设上的急躁幼稚病。
    （2）从方法论的角度来说，《政府信息公开条例》的施行，应当追求有限目标，选择较少争议、更多共识的部分加以稳步规范运行，积累经验后再推展至更多领域和事项。“三安全、一稳定”是弹性极大的表述，也是一块沼泽地，进入之际要特别小心。《政府信息公开条例》施行初期不宜把主要精力放到模糊争议地带去进行无效果的纠缠消耗（如追求更大的公开范围、受案范围），以便由易到难地推进政府信息公开。
    （3）要完善和实施好与政府信息公开和个人信息保护有关的监督救济法律规范和相关制度。这包括举报申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等等，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，权力受监督、权利受保护，通过强有力的外部监督来推动政府信息公开工作的健康发展。而重点是推动《政府信息公开条例》第四章确立的11项监督保障制度的实施到位，特别是优先推动考核、举报、评议、报告、复议、诉讼等监督保障制度。
    （4）要抓住典型案例和事例进行剖析、总结经验，加大宣传力度，加强工作基础建设。为此，要求各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，争取广大民众和全社会对政府信息公开工作的理解、支持和参与，以形成良好的制度运行外部环境。
    （5）从长远看，还是需要在完善执法和司法的前提下提升立法水平。若能实现上述目标，不但《政府信息公开条例》的顺利施行有了必要的工作基础和更好的社会条件，也就为《政府信息公开条例》进一步上升为法律（《政务公开法》）创造了条件。
    行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府、法治社会的基本要素，许多国家都专门立法对此加以规范和保障，行政公开的立法和制度创新已成为行政管理和行政法制革新的基本要求。从行政神秘主义转向阳光政府理念是一场深刻的行政管理革命，不可能一帆风顺，行政模式转型受到许多因素的阻碍，发展还不平衡。行政公开的认识误区、行动差距、制度矛盾、硬件不足的问题还广泛存在，亟需认真研究解决。如果思想上未予足够重视，不正确认识并妥善解决上述问题，《政府信息公开条例》确立的目标就难以实现。可以说，《政府信息公开条例》的颁行使得我国行政公开法制建设获得了重大的发展机遇，同时也面临严峻挑战，需要各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，需要全社会的理解、支持和参与，为《政府信息公开条例》的顺利施行创造必要的工作基础和更好的社会条件，也为《政府信息公开条例》上升为法律做好准备。简言之，加强政府信息公开法制是建设法治政府和服务型政府的一场根本性、革命性举措，其重大而深远的意义将会日益显现出来，逐渐被人们真切和深刻地感受到，它不以个别人的意志为转移，势必向着行政民主化、科学化、法治化的道路前行，人们应当顺应这个历史潮流，积极推进这项改革创新举措。
    莫于川系中国人民大学中国行政法研究所所长、中国法学会行政法学研究会副会长、博士生导师。