莫纪宏：七十年后，土地归谁？

    在现今城市房价不断攀升的情势下，已经在城市中拥有一席之地的居民在暗暗窃喜房产增值的欣喜之余，对于自己所拥有的房产到底能够支配多少年，能否安全地传给自己的继承人等等，不无一丝挂虑。其中涉及到主要法律问题，就是通常所说的城市房屋的土地使用权70年后的命运。这个问题，其实从目前相关法律规定来看，应当说，是比较清晰的。虽然1982年宪法明确规定城市土地归国家所有，但是，这种国家所有并不意味着国家独占，更多的是主权意义上的，或者是所有制意义上的。从法律上来看，城市土地归国家所有，但是具体使用权可以是多种多样的。相对于国家所有的其他法律上的“物”来说，城市土地归国家所有，要受到更多的法律限制，其中，公民基本权利的保护以及按照严格的法定程序来限制公民基本权利，这些都规定了城市土地国家所有的内涵，使得城市土地国家所有不能随意演化成国家机关或者是国家机关工作人员随意处分城市土地的借口。
    早在１９９４年７月５日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》第21条就规定：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。上述规定，实际上对城市土地国家所有的权利内涵作出了法律限制，也就是说，除非是基于社会公共利益的需要，否则，土地使用权出让期满，土地使用者可以无条件地获得续租的权利。特别是对于城市居民的住宅来说，在70年土地使用权期限届满之后，不论土地上的房屋状况好坏，原则上，政府不能随意以收回土地的名义来收缴居民的房屋。因为根据我国现行宪法的规定，公民的住宅神圣不可侵犯。这一规定是宪法赋予公民的基本权利，具有对抗国家权力的效力，属于基本人权条款。因此，除非有重大公共利益的需要，并且在合理安置和补偿的情形下，否则，政府不能随意收回土地使用权已经到期的居民房屋。否则，就会侵犯公民的住宅权，甚至会引发居民流落街头、引发严重社会动乱的情形。
    2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第149条第1款规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。上述条款中的“自动续期”，就是对政府随意收回城市居民房屋的法律限制，是一种基本权利保障条款。
    当然，在实践中城市居民能否真正获得已经到期的土地使用权的“自动续期”，是与当时的整个国家的法治状况和人权保障水平相关的，如果法治不健全，或者是缺少人权保障的社会环境，那么，城市土地国家所有这样的宪法条款就可能为政府自身的违法行为提供制度上的依据和借口。所以，要真正地让城市居民对自己所拥有的房屋的权利“放心”，关键不在于“年限”，根本的问题在于要推进依法治国的进程，提升政府在人权保障方面的能力和水平。只有法治政府，才能真正让“居者有其屋”，只有以尊重公民的基本权利为核心，才能让公民真正地在制度上获得“财产性收入”，否则，“七十年”也好，“一百年”也罢，法律上确认为自己所有的房屋，在实际生活中，都可能会因为种种不讲法治、不重视人权的政府行为导致公民的住宅权处于高度危险状态之中。