李建人：公众预算知情权及其约束制度
李建人摘要：在我国，现行的政府信息公开法律法规中并无“公众预算知情权”的明确表述。就法理而言，知悉政府预算信息是人民依据《宪法》第2条行使当家作主权力的应有之义。公众预算知情权可以细分为实体权利和程序权利，尤其是程序权利具有举足轻重的关键意义。然而，在目前政府预算信息公开制度框架下，主张预算知情权的实体权利时公众将可能面临四大程序法律约束制度，即程序权利不完整、“特殊需要”举证责任、敏感政府预算账户科目缺失和国家秘密行政自由裁定制度。要推进政府预算信息公开事业的深入发展，须继续修改相关法律法规，有针对性地逐一消除上述四大程序法律障碍，从而确保公众预算知情权能够切实地从“纸面上的权利”转化为“行动中的权利”。
关键词: 政府预算公开；公众预算知情权；特殊需要；预算科目；定密制度
一、问题之缘起
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[1]政府预算事关公权力中最根本、最敏感的“钱包权力”，如何把政府预算权力有效地关进制度的“笼子”是目前完善中国预算法治的重中之重，也是实现国家治理现代化的必由之路。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[2]第二次世界大战后，防范和控制政府行政权力滥用的重要创新制度就是政府信息公开立法运动，承认公众对政府信息享有知情权，借助公众的力量[尤其是新闻界]来牵制行政权。[3]在国际立法层面，1946年联合国大会通过的第59号决议将知情权宣布为基本人权之一。[4]《公民权利和政治权和国际公约》第19条也将知情权纳入表达自由的范畴；[5]在各国国内立法层面，美国1966年的《信息自由法》是政府信息公开立法运动的典型代表，影响最大。[6]中国《宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民对政府预算信息享有知情权是其行使当家作主权力的应有之义，知情权虽在《宪法》中没有明文规定，但它却具有宪法基本权利的位阶。[7]而《政府信息公开条例》[以下简称《条例》]则是确立了中国政府信息公开事务的基本法制架构，公众知情权在客观上已得到立法的初步认可。
按照传统法学的研究路径，探析政府预算知情权的法律关系应以权利主体为发端。笔者发现，既有学术成果的研究重点是论证社会公众对政府预算信息知情权的正当性和合理性，普遍将政府预算信息知情权主体作为一个混同的法律主体来展开分析。然而，中国政府预算信息公开法制体系却客观存在两种权利能力和行为能力迥异的独立主体，即普通公众和人大代表。一方面，人大代表作为国家政治生活中人民意志的代表，他们对政府预算信息在一定范围内[如审议阶段]享有特殊的、优越于普通公众的知情权，也享有特殊的权利保障机制[如质询权、调查权]。与之相比，普通公众则是相对弱势的权利群体，他们在行使知情权时要负担不合理的举证责任，构成知情权的程序权利也呈碎片化特点，保障制度明显薄弱；另一方面，人大代表和普通公众之间又存在血脉相通的关联关系，普通公众知情权是人大代表知情权的社会基础，困扰、阻碍普通公众知情权实现的相关约束制度也会对人大代表通过行使知情权来履行参政议政职责产生潜在的消极影响。有鉴于此，本文拟以普通公众[即下文所称的人大代表之外的“公众”]的知情权为专研对象，初步探讨其权利的内部静态结构和权利的外部动态制约，以期对目前我国政府预算信息公开法制从另外一个视角进行观察与思考。
二、公众预算知情权立法现状及其不足
在国际社会，公众知情权是政府信息公开事业的推动源泉。[8]从实务角度看，知情权首先是新闻界的关注热点，从宏观视角可以对其进行多种分类；[9]从立法角度看，建立有政府信息公开法制的国家一般都会直接将公众知情权的立法重点落实在权利确权、权利主体资格、权利客体范围、公开程序等领域。[10]但是，各国的立法例基本上都是以统一的知情权为立法对象，鲜有从权利主体、权利类型的角度细分立法的。
由于我国政府信息公开事业起步较晚，法学界专门针对公众预算知情权的探讨较少。在此之前，学者们的研讨重点是实体法视角下的公众预算知情权的权利客体，如有学者认为，权利客体包括预算编制、预算审批、预算执行、预算监督四个过程中的相关政府预算信息，[11]但笔者以为，权利客体也可以分为基本信息、基础信息和基准信息。[12]所以，从实体法的角度出发，公众预算知情权可以分为基本信息知情权、基础信息知情权和基准信息知情权。但是，如果立足于政府预算信息公开程序规则，公众预算知情权还应当包含具有程序法意义上的法律权利。实践中，对于政府预算基本信息，行政机关应当依照《条例》第10条主动公开，但对于基础信息或基准信息，由于《条例》无法一一列举，公众就需要通过依申请公开程序行使知情权，此时的公众知情权显然就具有了程序权利的法律性质。
因此，公众预算知情权的法律性质应当是实体权利和程序权利兼有的复合权利。就实体权利而言，《条例》规定行政机关应当主动公开的政府预算信息类型十分有限，只有第10条、第12条列举的县级以上各级人民政府及其部门的“财政预算、决算报告”和乡[镇]人民政府的“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”两种情形。即便如此，实践中，上述两类政府预算信息一般也只会粗线条、概要式公开，公众若想获得上述政府预算信息的细节，就必须充分利用现行法律制度穷尽各种合法程序。故此，在我国政府预算信息公开实务中，研究程序法视角下的公民预算知情权应当具有更加突出的现实意义，这将是影响公众预算知情权从“纸面上的权利”转化为“行动中的权利”的关键所在。但是，诚如有学者所指出的，我国立法和实践普遍存在“重实体、轻程序”的习惯倾向，与实体正义相比，对程序正义的研究和完善恰恰应当是今后法制建设和社会发展的一个真正焦点。[13]公众预算知情权领域的立法实务和理论研究亦然。
笔者认为，公众预算知情权的程序权利应当包含丰富的权利类型，不应当将其狭隘地等同为申请公开权。以政府预算信息公开工作流程为背景，以行政机关可能持有的不同态度为假设前提和观察视角，完整的公众预算知情权的程序权利应当包含“查询权利”[主动公开]→“究问权利”[被动公开]→“救济权利”[拒绝公开]三个递进层面。所谓查询权利，是指针对应当主动公开的预算信息，行政机关有义务建设各种便捷的信息公开平台，公众享有以最小代价知情的权利。所谓究问权利，是指针对行政机关没有主动公开的预算信息，公众可以在法定范围内通过各种途径和形式要求其依法公开相关预算信息的权利。所谓救济权利，是指如果行政机关拒绝公开预算信息，公众享有向相关机关提出申诉、检举和控告的权利。
目前，规范我国政府信息公开事务的法律、行政法规主要有《宪法》、《预算法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《保守国家秘密法》[以下简称《保密法》]和《条例》等。剖析其中的相关规定，从程序法的角度审视之，可见公民[包括普通公众和人大代表]对政府信息享有的程序性知情权具体包括以下权利[参见表1]。
观察表1，公民对政府预算信息享有的程序性知情权可以细分为8项权利。但是，如果仔细分析和比较普通公众与人大代表享有的相应权利就会发现，普通公众知情权至少存在如下三点不足：
第一，法律位阶低。从公众知情权保障制度的法律位阶而言，人大代表可以得到“宪法”→“法律”→“行政法规”三种法律位阶制度的立体保障，而普通公众则主要受到处于最低法律位阶的“行政法规”的保护，维权力度明显偏弱。从法律效力的角度看，处于“法律”位阶的《保密法》能够对“行政法规”位阶的《条例》产生强大的法律拘束力，这对保障公民预算知情权无疑将会产生潜在的消极影响。
完善政府预算信息公开制度的一个重要方向是，加强对公众知情权的法律保障制度建设。我国《预算法》应当明确承认公众对政府预算信息享有知情权，从法律位阶的角度提升公众预算知情权的保障水平。新修订的《预算法》第1条提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的立法宗旨，与党的十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”的要求完全一致，这虽能从客观上推动我国公民预算知情权法制建设的进程，但却未能明确、正面地承认公民预算知情权的法律地位，这不能不说是一个遗憾。除此之外，还应对《宪法》进行相关立法修正的必要性和可行性研讨，以丰富公民基本权利的法律内涵，承认公众对政府信息的知情权是一项新的公民基本权利，以此奠定公众预算知情权的宪法根基。
第二，权利配置失衡。观察表1可见，就权利数量而言，人大代表享有全部8项程序性知情权，而普通公众仅享有5项权利；就权利类型而言，普通公众的“究问权利”设置明显单薄，仅享有一项申请公开权。反之，人大代表则享有4项“究问权利”，他们可以根据实际情况分别选择主张申请公开权、询问权、质询权和调查权，大大增强了其与行政机关在政府预算公开事务中的法律博弈能力，有助于他们依法履行参政议政的职责。然而，普通公众若想获得行政机关不主动公开的预算信息，只能按照法定程序向行政机关提出公开申请，被动等待审查决定。从信息交流的角度说，普通公众享有的申请公开权仅仅是“问”的权利，缺乏“究”的功能。
在政府预算信息公开实务中，较人大代表而言，普通公众明显处于弱势地位，应当对其给予特殊关怀，着重加强“究问权利”保护力度。当然，由于普通公众不享有人大代表的公共代表资格，增强其“究问权利”不能简单地将人大代表享有的询问权、质询权、调查权也同样授予普通公众。根据各地的实践经验，笔者建议，可以借鉴《价格法》第23条的规定，为普通公众“量身定做”一项符合他们身份特征的“究问权利”——听证权。据此，普通公众可以在一定环节参与政府的预算活动，或者当行政机关不公开相关预算信息时，可以依法申请召开听证会，与行政机关直接交换意见。事实上，预算听证不仅是其他国家和地区政府预算信息公开的一项成功经验，[14]而且也是我国相关地方参与式预算公开的一种重要表现形式，例如，2004年3月23日，河南省焦作市就召开了首次部门预算听证会。在政府预算活动的某些具体环节，听证制度也被广泛采用，比如，在预算追加环节，早在1999年，安徽省就制定了《安徽省预算追加听证办法》，同年10月1日，《合肥市市级财政预算追加听证暂行办法》正式施行；2006年，重庆市万州区也颁布了《万州区财政局预算追加听证会试行办法》。又如，在预算初审环节，2008年12月9日，上海市闵行区人大常委会在全国范围内组织了第一次政府预算初审公开听证会，后来此举成为当地的一项惯例。
第三，救济规则缺失。目前，《条例》存在的另外一个突出缺陷是，内容尚停留在对救济权利的确权层面，权利救济规则数量稀少，缺乏支持公众维权的程序指引。前述表1所涉及的法律法规中的14个条文对5项“查询权利”和“究问权利”进行了确权和规范，然而对3项“救济权利”却只有第33条1个条文，且其作用主要是确权，并未对行使3项救济权利给予具体指引。就它们的维权能力而言，诚如有学者所言，在中国，举报的作用并不是十分重大，行政复议也不见得十分有效。[15]诉讼权则因“特殊需要”举证责任制度的约束，会受到实质性的制约。
无救济则无权利，权利救济制度建设的核心问题应当是设计具体、合理的诉讼程序规则。然而，《条例》虽然承认公众享有举报、复议、诉讼三项程序权利，但是它并未规定完善的细化诉讼规则。比如，《条例》第35条规定，
行政机关工作人员侵害公民知情权的法律责任之一是刑事责任。但是，此类刑事诉讼案件的法律性质究竟属于公诉案件还是自诉案件则无明确规定。如果将它界定为侵害公民权利的性质，则其有可能成为自诉案件，从而由公众发起维权诉讼；如果将它界定为渎职案件，则其属于公诉案件，公众就无法自主启动刑事诉讼程序。故此，设计公众预算知情权救济制度时，应先确定诉讼案件的法律性质，随后应当对行政诉讼和刑事诉讼的具体环节作出明确规定，如管辖法院、原告资格、诉讼时效、举证责任、审理程序等。
三、政府预算账户科目制度的隐性约束
《条例》第10条规定，各级政府有义务主动公开政府预算和决算报告。从法理上讲，各级政府应当在预算和决算报告中主动公开尽可能详细的预算信息，为公众获得政府预算信息提供最基本和最方便的途径。如果政府机关没有主动、充分地公开预算信息，公众就可以按照《条例》规定的法律程序行使知情权。然而，实践经验表明，公众很难通过依申请公开程序获得理想的政府预算信息。[16]除了政府机关、工作人员互相推诿、搪塞等消极工作态度因素外，作为政府预算编制程序的技术规范——敏感预算账户科目设置准则对公众知情权也发挥了微妙的约束作用。
经国务院批准，自2007年1月1日起，财政部开始实施政府收支分类改革。根据《关于印发政府收支分类改革方案的通知》[财预[2006]13号]，改革后的政府收支分为“收入分类”[主要反映政府收入的来源和性质]、“支出—功能分类”[主要反映政府活动的不同功能和政策目标]、“支出—经济分类”[主要反映政府支出的经济性质和具体用途]三大账户。如果仅就账户名称和基本含义而言，很难实质性地区分“支出—功能分类”账户和“支出—经济分类”账户二者之间的不同。但是，如果深入到这两个账户的内部科目则可以发现，“支出—经济分类”账户的重要构成部分就是政府行政事业经费开支和“三公”经费开支等敏感预算信息。对此，新《预算法》第27条第3款明确规定：“一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。”因此，“支出—经济分类”账户中的政府预算信息是目前公众最热切希望知悉的内容，而它们恰恰也是某些存在预算违法违纪现象的地方政府或行政机关不愿轻易示人的。应当说，提高“支出—经济分类”账户的透明度是当前推进中国政府预算信息公开事业发展的关键所在。
然而，一个耐人寻味的现象是，现行政府预算账户科目层级设置制度并不能对公民知情权从程序法的角度提供有力的支持。根据财政部颁布的《2012年政府收支分类科目》，“收入分类”账户设置类、款、项、目四级科目，“支出—功能分类”账户设置类、款、项三级科目，“支出—经济分类”账户设置类、款两级科目[具体情况可参见表2]。
这即意味着，从政府预算信息公开的视角而言，“收入分类”账户→“支出—功能分类”账户→“支出—经济分类”账户，公众对政府预算账户内容的关注度在逐级提升，然而它们各自的内部科目设置却越来越笼统和粗糙。如此设计的结果是，某些公众关注的敏感预算信息极有可能会与其他非敏感预算信息合并设置于上位层级的预算科目，导致这些敏感数据在更大范围的预算账户的汪洋大海中长期处于与世隔绝的潜水状态。收入细账而支出粗账，这也从一个侧面反映出，当前我国政府预算管理制度的立法主旨是重点监控财政收入，而对财政支出则保持了相对宽松的态度，对此是需要我们适时检讨并加以改进的。
因此，从理论上讲，公众申请政府机关公开诸如行政管理费用、公务人员工资福利待遇、资本项目支出、“三公”经费支出等敏感信息，而行政机关不愿意公开时，它们就可以以财务会计制度不健全、没有相应预算科目为由堂而皇之地将特定项目的公开申请拒之门外。在实践中，2011年之前，部分社会公众和人大代表一直要求公开“三公”经费支出情况，但是却遭到了相关政府机关的普遍拒绝。其中的一个重要拒绝理由就是：“支出—经济分类”账户内部缺乏相应的政府预算细目，无法提供所申请公开的政府预算信息。
为了规范各级政府财政支出活动，推动政府预算公开事业的健康发展，2010年6月10日，财政部颁布了新的《政府收支分类科目》，在“支出—经济分类”账户中明确为“三公”经费设置了以下8个新增“款”级预算科目：“因公出国[境]费用”[科目编码全称：30212]、“公务接待费”[科目编码全称：30217]、“其他交通工具购置”[科目编码全称：30219]、“公务用车运行维护费”[科目编码全称：30231]；“公务用车购置”[科目编码全称：30913]、“其他交通工具购置”[科目编码全称：30919]；“公务用车购置”[科目编码全称：31013]、“其他交通工具购置”[科目编码全称：31019]。至此，制约公众预算知情权的一个严重程序瑕疵终于得到了初步矫正，“三公”经费预算科目空白的法律漏洞得以填补，这为督促各级政府机关依法公开“三公”经费提供了直接的法律保障，殊值肯定。
但是，如果从政府预算账户科目层级的角度审视，上述预算编制程序改革依然是不彻底的。因为，上述8个“三公”经费预算科目都属于“款”级科目，它们之下没有再设置具体的“项”、“目”两级细分科目。因此，可以说，目前“三公”经费支出预算科目的透明度尚有所保留。公众申请公开“三公”经费等敏感预算信息只是获得了法律制度初步和有限的保障，公众只能了解“三公”经费某些项目的支出规模，而不能知悉其具体支出细节。所以，2011年，尽管有95家中央机关公开了“三公”经费支出情况，但是多为笼统的三项经费开支总数，很少有细致的支出明细披露。2014年4月18日，财政部预算司公布了《中央本级2013年“三公”经费预算执行和2014年预算安排情况》的报告，其中的数据表明，中央本级，包括中央行政单位、事业单位[含参照公务员法管理的事业单位]和其他单位2013年“三公”经费财政拨款执行数为71.54亿元。其中，因公出国[境]费16.92亿元，公务用车购置及运行费42.53亿元，公务接待费12.09亿元。与2013年年初预算相比，中央本级2013年“三公”经费财政拨款执行数减少了8.15亿元，下降10.2％。[17]但不可否认的是，上述数字依旧只是中央机关“三公”经费支出的宏观数据，并没有提供细账信息。
因此，从政府预算信息公开实务的角度审视，当前政府预算账户科目设置制度似乎仍存在避重就轻的缺憾。可以设想，某些地方政府、行政机关依然可以利用“三公”经费等敏感预算支出“项”、“目”两级科目空白的设计缺陷，以缺乏具体预算科目为由拒绝公开相关“三公”经费预算的细节信息。从此意义上讲，政府预算账户科目设置制度依旧还可能继续发挥阻碍公众依法顺利行使知情权的“玻璃门”作用。相应地，保障和完善公众预算知情权的一个重要程序技术举措就是继续深化政府收支分类改革，细化预算收支分类科目，对不合理的科目进行修订，并新增必要的预算科目。[18]
令人欣喜的是，2013年10月29日，中共中央政治局审议并同意印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第4条明确规定：“坚持公开透明，除涉及国家秘密事项外，公务活动中的资金、资产、资源使用等情况应予公开，接受各方面监督。”笔者认为，推进和建设“廉洁政府”的一个重要前提和制度保障就是继续加快改革现行政府预算编制制度，《预算法》应当明确规定政府预算三大账户必须全部设置完备的“类”、“款”、“项”、“目”四级预算科目，尤其是细化“支出—经济分类”账户“项”、“目”两级预算科目，只有这样才有可能让一些地方政府或行政机关的违法违规使用预算资金的行为无法遁形，让所有敏感预算信息从“潜水”状态“浮出水面”，处于“阳光”的照耀之下，从而拆除约束公众对政府预算信息主张知情权的重要隐性程序障碍。
但遗憾的是，新修订的《预算法》第32条第4款“政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”的规定延续了目前政府预算账户科目设计制度的立场和思路，未能真正贯彻落实该法第1条的立法宗旨，[19]与党的十八届三中全会倡导建立的“公开透明”预算制度的指导思想也存在一定的距离。
四、“特殊需要”举证责任制度检讨
《条例》规定公众获取政府预算信息的法律途径有两种：一是主动公开；二是依申请公开。关于主动公开，《条例》第9条规定了各级政府行政机关应当主动公开的四大种类政府信息。第10条和第12条又进一步明确规定，财政预算和决算报告是县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开的重点内容；财政收支和各类专项资金的管理和使用情况是乡[镇]人民政府应当主动公开的重点内容。关于依申请公开，《条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”
此外，《条例》对公众知情权还存在一个突出的程序约束规则，即“特殊需要”举证责任。《条例》第9条是对主动公开信息的概括总结，这是必要的，但随之而来的不足是无法具体穷尽地罗列政府应当主动公开的信息类型。为了弥补主动公开信息类型过于抽象的不足，《条例》第10条和第12条具体规定了行政机关应当重点主动公开的两种政府预算信息。尽管这对行政机关设定了精确的信息公开义务，但却是无法囊括除此之外的其他政府预算信息，这就导致了一个现实的结果：除了上述两种预算信息外，其他更大规模的预算信息必须得由公众依申请公开程序来获得。对此，《条例》第13条形式上授权公众可以对所有政府预算信息申请公开，但是申请人却必须同时承担一项举证责任，即证明自己对被申请公开的预算信息是出于“自身生产、生活、科研等”原因而构成“特殊需要”。否则，财政机关“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息，可以不予提供。”[20]2010年12月13日，最高人民法院审判委员会第1505次会议通过的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》[法释[2011]17号]也从司法程序上确认了“特殊需要”举证责任，其中的第5条规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”
然而，对公众主张知情权构成更加不利的程序规则是，《条例》、财政部和最高人民法院没有规定合格的“特殊需要”举证责任的认定标准。这就意味着，判断公众对要求公开的预算信息是否构成“特殊需要”属于行政机关自由裁量权范畴内的事务。因此，可以想象，如果被申请公开的预算信息涉及相关行政机关的敏感信息甚至是违法信息，行政机关首先可以依据“特殊需要”举证责任规则，裁定申请人对申请公开的预算信息不具有“特殊需要”，驳回公开申请，且无需承担说明义务。所以，从理论上说，行政机关完全可以将公众对政府预算信息的知情权牢牢压缩在县级以上各级政府的“财政预算、决算报告”和乡[镇]政府的“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”这两项法定应当主动公开的狭窄范围内，而这无疑与政府信息公开事业的发展潮流相背离。
从法理上讲，“特殊需要”举证责任制度违背了《宪法》的立法宗旨。《宪法》第2条第1款确立了我国宪法秩序中人民当家作主的法理根基。《宪法》第2条第2款、第3款规定了人民行使当家作主权力的两种形式和途径。其中，对于普通公众而言，他们有权“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，
管理经济和文化事业，管理社会事务”。具体而言，公众应当有权通过主张知情权，依法获取政府预算信息，监督政府财政事务活动。人民群众依照《宪法》行使当家作主权力是不需要特殊理由的，《条例》第13条对公众申请公开政府预算信息设置“特殊需要”举证责任负担有违《宪法》的人民主权精神。
就司法实践而言，“特殊需要”举证责任制度与行政诉讼程序制度存在逻辑上的悖论。试想，如果申请人不能提供行政机关采信的“特殊需要”证据，行政机关就有理由拒绝公开政府预算信息；如果申请人[原告]接着提起行政诉讼，行政机关[被告]就必须向法院举证证明其实施的不公开决定[具体行政行为]的合法性。[21]如此的结果是，究竟是否应当公开政府预算信息的举证责任最终还得由行政机关来承担。因此，《条例》第13条“特殊需要”举证责任制度与行政诉讼被告[行政机关]负举证责任的基本法理也是相悖的。
围绕“特殊需要”举证责任，《条例》第13条还有一个需要澄清的法律细节。在现行的制度框架内，如果普通公众无法以“生产、生活”的“特殊需要”为由申请公开某一项政府预算信息，那么《条例》第13条是否暗示专家学者可以凭借“科研”的“特殊需要”而获得上述政府预算信息？回答无疑是否定的。在我国宪法体制中，在法律理论层面，人民是抽象、无差别的；在法律实务层面，作为抽象人民在现实生活中的具体化，根据《宪法》第2条第2款的规定，人大代表具有实质性的区分价值，他们对政府预算信息应当享有优于普通公众的知情权。但在公法领域，普通公众之间则应当是无差别的权利主体，专家学者的职业界别不能构成其对政府预算信息享有优于普通公众知情权的实质性理由，他们与普通公众一样应当对政府预算信息享有同质等量的知情权。试想，如果专家学者依据《条例》第13条申请公开政府预算信息，他们必须承担与普通公众相同的“特殊需要”举证责任，行政机关也不会因为“科研”的“特殊需要”而向专家学者公开属于国家秘密范畴的政府预算信息。所以，《条例》第13条“科研”的“特殊需要”列举规定在形式上是多余的，实质上是错误的。
以史为鉴，从国际视野来看，政府信息公开立法实践中针对申请人设置“特殊需要”举证责任负担的始作俑者是1946年美国的《行政程序法》[The Administrative Procedure Act]。作为《信息自由法》的前身，《行政程序法》曾规定个人对申请公开政府档案负有举证责任，证明自己“需要知道”[need to know]该信息。[22]由于这项规定限制了公众对政府信息的知情权，遭到了学术界的普遍批评。[23]1966年《信息自由法》颁布后，该条款被删除。《信息自由法》确立的一项重要原则是政府信息公开申请人是无差别的“任何人”[any person]，[24]申请人无须任何理由、不作任何区别均有权知悉政府信息，政府信息公开的举证责任从申请人转移到了行政机关。根据《信息自由法》的要求，2005年12月，美国财政部信息公开办公室[Disclosure Services]发布了《〈信息自由法〉手册》[The Freedom of Information Act Handbook]，它明确指出，“需要知道”标准已经被“有权知道”[right to know]标准取代了，申请公开政府信息是公众的一项天然权利，不需要以利害关系为由。
从形式上讲，《条例》第13条与美国《行政程序法》当年的思维认识是相似的。公众对政府信息享有充分的知情权是现代民主法治国家的必备制度。因此，政府信息首先应当以向公众开放为原则。当然，在实践中，出于保护社会公共利益和个人隐私的需要，某些政府信息也应当在一定时间、一定范围内对普通公众暂时不予公开。但是，有一点却是肯定的，如果政府试图通过在“需要知道”与“政府信息”之间建立法律因果关系而凭此来限制公众知情权的话则是错误的。因为，现代民主法治经验证明，“有权知道”与“政府信息”之间才具合理的因果关系，公众知悉政府信息是不需要任何特殊理由的。
不过，从实质上讲，中美两国政府信息公开的实践路径存在深刻的异质区别。早在独立战争时期，美国社会就出现了政府信息公众知情权的朴素观念。[25]但是，直至第二次世界大战之后，在新闻界舆论压力和国内政党斗争因素的推动下，公众知情权最终才在《信息自由法》中得以全面认可。[26]而在中国，公众知情权有《宪法》的终极制度保障。改革开放后，中共中央和国务院长期关注人民对国家党政大事的知情权利，在相关重要文件中反复强调公众知情权的必然性和合理性，政府信息公开法制建设在中央和地方两个层面上均得到了持续推进。[27]而2007年《条例》的颁布实施在我国政府信息公开事业发展进程中具有里程碑意义，它为公众依法获取政府预算信息提供了巨大的制度保障。但是，作为一部行政法规，《条例》不可避免地带有明显的行政立法色彩，还有不少亟待修改完善的地方，其中之一就是第13条“特殊需要”举证责任制度。《条例》第9～12条分别规定了政府行政机关应当主动公开的基本领域和重点领域，其立法主旨显然是意在促进政府信息的公开。但是，《条例》第13条却通过“特殊需要”举证责任制度对公众行使知情权构成了巨大的程序法律障碍，有违其立法主旨。所以，应当及时修改《条例》第13条的规定，清除公众对政府预算信息行使知情权的首要程序法律障碍，赋予公众“零成本”获得政府预算信息的权利和机会，最大限度地释放《条例》推进中国民主法治发展进步的制度潜能。
五、国家秘密行政自由裁定制度的两面性
一般认为，在政府预算信息公开实务中，对公众知情权形成最直观、最强大的法律约束来自于国家秘密制度。2007年之前，我国对政府预算采取了高度保密的立场。实践中，几乎所有的政府预算信息都被划入国家秘密的范畴。比如，1951年《保守国家机密暂行条例》[现已废止]第2条规定“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”属于国家机密。即使是在改革开放后的较长时间里，这种状况依然在持续着。[28]实践中，在2004年之前，每年3月提交全国人大代表审议的政府预算报告都被列为“机密”。政府预算皆秘密的立法和实践受到了一些公众的批评。[29]《条例》颁布后，政府预算开始向普通公众及时开放。但是，一些国家机关往往会动辄自行设定保密事项，把一些可以公开甚至应当公开、公民有权知悉的内容也纳入国家秘密的范围，使得政府行为的公开、透明无从谈起。[30]可以说，国家秘密制度一直对公民知情权施加着巨大的约束压力。
关于国家秘密的含义，我国《保密法》第2条规定：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”关于国家秘密的具体类型，该法第9条规定了7类较为宽泛的秘密事项，[31]对国家秘密采取了“领域+秘密”的宽泛界定态度，择取了6个关系国计民生的重大领域，将其中的“秘密事项”界定为国家秘密。然而，《保密法》却没有对“秘密事项”的实体认定标准制定可操作性的界定规则。
总的来说，学者们对现行《保密法》的批评意见较多，认为其第9条将国家秘密的实体范围界定得过于宽泛，这为某些行政机关拒绝公开政府信息提供了制度上的便利条件，阻碍了政府信息公开事业的顺利发展。[32]在此意义上，学者们的看法是有道理的。但是，若仔细审视《保密法》的相关规定，学者们的上述观点似乎又存在值得商榷之处。因为，该第9条只是将国家秘密可能涉及的领域范围作了宽广的外围界定，规定这些领域内对国家安全和利益可能会造成重大消极影响的事项属于国家秘密。然而，有一点却是肯定的，即《保密法》并未从正面直接规定政府预算信息属于国家秘密。从此意义上讲，《保密法》已经放弃了20世纪50年代初以来政府预算皆秘密的传统立法观念，这一点无疑是值得肯定的。
既然政府预算信息并不必然等于国家秘密，那么它们与国家秘密的关系又应当如何界定呢？对此，学者们并未能给出一个清晰的答案。比如，有学者认为，政府财政预算可能与“国民经济和社会发展中的秘密事项”有关，但并不是政府财政预算中的所有事项都可以作为国家秘密来保护。[33]也有学者认为，有一部分财政信息确实需要保密。[34]但是，究竟哪些预算信息需要保密则没有进一步详细说明。对于这个敏感和棘手的技术问题，《保密法》的实体法规则也采取了回避的态度，将它交给了国家秘密定密机关。
关于国家秘密定密制度，《保密法》第11条第1～2款规定：“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定。军事方面的国家秘密及其密级的具体范围，由中央军事委员会规定。”第13条第2款规定：“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。”据此，国家秘密定密权共有以下三种类型：[1]单独定密权，即军事秘密[绝密、机密、秘密]由中央军事委员会规定。[2]联合定密权，即其他国家秘密[绝密、机密、秘密]由国家保密局分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定。[3]独立定密权，即中央、省级机关及其授权机关可以自行确定国家秘密[绝密、机密、秘密]，设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位也可以自行确定国家秘密[机密、秘密]。其中，政府预算国家秘密的定密权类型可以是联合定密权，也可以是独立定密权。2007年之前我国实践中采取的是“联合定密权+独立定密权”的“1+1”模式，定密机关对政府预算信息采取了宽泛定密的态度，这才是政府预算皆秘密现象背后真正的法律原因。
综上所述，笔者认为，目前我国国家秘密制度的立法思路是：“宽泛框定，模糊界定，授权审定”。这种立法思路的好处是，预先圈定国家秘密可能存在的宽广领域，授权行政机关享有认定政府预算国家秘密的自由裁量权，这有助于实现对国家秘密的严格控制，确保国家安全利益最大化。但是，其缺陷也是明显的。实践中，由于《保密法》没有对行政机关行使定密权规定具体的定密程序和标准，各级政府财政机关是否公开本级政府预算，以及公开到什么程度，客观上成了它们自由裁量权范畴内的事务。这是一个值得警惕的错误倾向。这也成为《保密法》受到批评的另外一个重要原因。[35]因为，从理论上讲，行政机关完全可以凭借《保密法》第9条的规定，利用程序法意义上的定密权，扩大国家秘密的实体法范围，从而限制公众对政府预算信息的知情权。比如，在2007年之前，月度全国财政收支数据就曾被要求保密3年。[36]自2006年起，一些关注我国政府预算公开状况的民间人士开始向某些中央部委、地方政府提出预算公开申请。起初，这些申请均未得到批准，最多的理由就是政府预算信息属于“国家秘密”。[37]
所以，笔者的结论是：学界普遍误读了《保密法》。《保密法》的“灵魂”不是实体法范畴内的国家秘密类型条文，而是程序法意义上的国家秘密定密制度。[38]
当然，客观地说，自从《条例》颁布实施后，我国政府预算信息公开事业总体上还是得到了快速、显著的推进和发展，尤其是在主动公开领域。比如，自2008年下半年起，财政部开始在每月15日左右定期在其官方网站公开月度财政收支情况，每季度还会对当季财政收支情况进行分析。自2009年以来，财政部会在全国人大审议通过后及时公开中央财政预算报告和相关预算报表。2009年10月，广州市财政局在网上公开了全市114个政府部门预算，这是内地城市第一次在网络上公开政府预算。此外，中央机关从2010年开始陆续主动公开“三公”经费预算和决算情况。从国家秘密定密制度的角度看，自2007年以来，政府预算信息主动公开领域“进步”现象背后的重要推动力量就是，
相关政府财政机关运用独立定密权时采取了较为宽松和友好的态度。
但是，观察2007年以来我国政府预算信息“被动公开”的依申请公开领域，则可以发现一个耐人寻味的现象：各级财政机关“依法”行使独立定密权时发出了两种截然不同的声音，其中，最具代表性的是上海市财政局。2009年10月，上海市财政局先以“国家秘密”为由拒绝公开地方政府预算，但旋即又“急转弯掉头”推行了力度超强的预算公开改革方案，出台了《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》和《推进市级预算信息公开的实施方案》。上述文件规定，不仅要及时向社会公开经人大及其常委会审议通过的政府预算、决算报告和预算、决算表，还要求下属区县公开政府预算、部门预算、政府采购、社会公共资金信息等相关财政收支信息。这说明，目前各级财政机关享有的独立定密权在预算信息公开事业中扮演着“双刃剑”的角色，它既可以发挥积极的推进作用，也可以产生消极的阻碍作用，俨然成为了左右公众预算知情权的“达摩克利斯之剑”。其法律症结就是，国家秘密定密制度存在突出的设计缺陷。对此，有学者总结为定密主体含糊、定密程序残缺、定密责任缺漏。[39]
诚如有关学者指出的那样，依法公开政府预算应当是财政机关的“规定动作”，而不是“自选动作”。[40]目前，影响我国依法有序推进政府预算公开事业持续和稳健发展的一个重要的不确定因素就是以定密权为核心的国家秘密行政自由裁定制度。从依法尊重、保护公众知情权的角度审视，应当控制和消除目前行政机关借助定密权包含的自由裁量权可能发挥的弹性障碍作用。因此，引入国家秘密司法审查制度是必要的。如果国家秘密缺失了法院的审查判断，任凭行政机关的托辞借口都豁免公开，《条例》就将成为一纸空文，公民的知情权将无从保障。[41]然而，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条规定：“被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许。”这意味着，面对处于争议焦点的政府预算信息究竟是不是国家秘密，享有定密权的行政机关无疑拥有最终的决定权。由此可见，目前我国司法制度并未授予法院对国家秘密的司法审查权。
在现行国家秘密法律制度框架下，如何进行立法改革以保障公众的政府预算信息知情权？对此，笔者建议，首先需修改《保密法》，适当压缩国家秘密的宽泛实体范围。[42]其次要对各级财政机关享有的定密权设置必要的程序约束，规定明确具体的定密程序规则和定密标准。最后应探索在相关行政机关认定政府预算信息是否属于国家秘密时引入听证会制度，找寻国家秘密司法审查程序的法律必要和可行方案。[43]
六、结语
在民主社会里，知情权是公众的一项基本权利，公众应当有权知晓政府在做什么，为什么要这样做。[44]早在1987年，党的十三大报告就明确提出：“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”但有关学者的研究成果却显示，在国际范围内，中国政府预算公众知情的总体水平较低。[45]从公众行使知情权的一般途径而言，首先是通过主动公开途径获取政府预算信息。但在实践中，各级政府预算报告文本编撰方法却存在明显缺点，未能覆盖全部政府收支，不仅内容粗放，而且难以读懂。[46]因此，公众要想获得更有针对性的政府预算信息，则必须通过申请公开程序来争取。
但如前述，目前我国政府信息公开制度存在可能发挥约束、阻碍公众实现预算知情权的四大程序障碍。就其各自特点而言，“特殊需要”举证责任是积极障碍，程序权利保障制度薄弱是消极障碍，敏感预算科目设置准则是隐性障碍，国家秘密行政自由裁定制度则是弹性障碍。国际经验表明，政府预算信息公开事业的发端源头是公众知情权，发展动力也是公众知情权。在我国，克服公众预算知情权约束制度的法律顶层设计对策是：打造《条例》的“升级版”，总结经验适时研究制定《政府信息公开法》，继续修改《预算法》，从“法律”的层面明确承认公众[预算]知情权的法律地位。在细节问题上，必须从程序法的角度认真对待以上四大障碍：取消“特殊需要”举证责任规定；加强公众知情权的权利配置和保障制度；推进政府预算编制程序制度改革，使其敏感预算账户的内部设置准则符合“阳光预算”的本质要求；继续修改和完善《保密法》，合理界定国家秘密的涵盖范围，具体规定国家秘密的认定标准，严格规范国家秘密的定密程序，为公众依法获取政府预算信息创设积极友好的外部环境。
注释:
[1][法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[2]同上注。
[3]1974年，美国联邦最高法院大法官波特?斯图亚特(Potter Stewart)在耶鲁大学法学院发表了一篇演说，明确提出了“第四权理论”(the fourth estate theory)。他认为，与传统三权机关相比，作为“第四权”的新闻界是相当于立法、行政、司法的一种组织权力，能够发挥监督政府、防止政府滥用权力的制度性功能。参见沈国麟：《镜头中的国会山——美国国会与大众传媒》，复旦大学出版社2005年版，第37页、第53页。
[4]参见杜钢建：《知情权制度比较研究——当代国外权利立法的新动向》，《中国法学》1993年第2期。
[5]参见刘连泰：《(国际人权宪章]与我国宪法的比较研究——以文本为中心》，法律出版社2006年版，第146～148页。
[6]参见王名扬：《美国行政法(下)》，中国法制出版社2005年版，第945页。
[7]参见章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》2008年第4期。
[8]参见雷润琴：《传播法——解决信息不对称及相关问题的法律》，北京大学出版社2005年版，第82页。
[9]参见苏成雪：《传媒与公民知情权》，新华出版社2005年版，第78～82页。
[10]参见刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社2005年版，第52～59页。
[11]参见杨平：《公民预算知情权的法律保障》，《甘肃政法学院学报》2010年第3期。
[12]参见李建人：《政府预算信息公开的维度》，《南开学报》2010年第2期。
[13]参见季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版，第11～14页。
[14]参见赵丽江、陆海燕：《参与式预算：当今实现善治的有效工具——欧洲国家参与式预算的经验与启示》，《中国行政管理》2008年第10期。
[15]参见陆幸福：《知情权的中国实践——以政府信息公开与司法公开为考察对象》，法律出版社2012年版，第106页。
[16]上海财经大学蒋洪教授坦言：他曾经向31个省发送政府预算调研问题，几乎天天都要遭到对方的拒绝。有些人在听明来意后，直接就挂断了电话；有些人则会委婉地说“负责人不在”，之后无论再打多少次电话，都是类似的答复；也有好多人甚至打电话回来“投诉”，说收到的都是重复的问卷，浪费他们的时间。“作为调查的发起者，这些我都已经习惯了。”冯一凡：《预算公开没有小故事——访上海财经大学教授蒋洪》，《新理财(政府理财]》2011年第6期。
[17]参见http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/18/content_2662397.htm，2015年7月5日访问。
[18]参见嵇明：《推进财政信息公开的研究思考》，《财政研究》2011年第5期。
[19]我国《预算法》第1条规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
[20]《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》(财预[2010]31号]。
[21]我国《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”
[22]参见同前注(6]，王名扬书，第955页。
[23]See Paul Horowitz and Page Putnam Miller,The Freedom of Information Act:Federal Policy and the Writing of Contemporary History,The Public Historian,Vol.4,No.4,Autumn,1982,pp.87-96.
[24]5 U.S.C.§552(a)(2)(D).
[25]参见刘友华、何振：《论电子政务信息公开与隐私权冲突之协调》，《甘肃政法学院学报》2005年第4期。
[26]参见黄德林：《略论美国“情报自由法”之形成与发展》，《法学评论》2000年第1期。
[27]参见赵正群：《中国的知情权保障与信息公开制度的发展历程》，《南开学报》2011年第2期。
[28]1997年，国家保密局和财政部联合制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》(国保发[1997]5号]第3条规定，国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况；国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项；不公布的国家预算、中央预算收支款项以及动用中央预备费的情况等政府预算信息属于绝密级事项。1998年，国家统计局颁布的《关于印发〈经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定〉中有关统计工作条目的解释的通知》(国统字[1998]236号]第1条规定，国务院有关经济部门上报党中央、国务院及有关领导同志的专题经济形势分析报告、对经济发展的预测和建议中反映财政形势和专题研究的统计报告属于机密级事项。
[29]参见吴君亮：《为什么要推动预算公开？》，《民主与法制时报》2011年12月26日第A04版。
[30]参见纪建文：《知情权：从制度到社会控制》，法律出版社2012年版，第52页。
[31]这7类国家秘密分别是：(1)国家事务重大决策中的秘密事项。(2)国防建设和武装力量活动中的秘密事项。(3)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项。(4]国民经济和社会发展中的秘密事项。(5)科学技术中的秘密事项。(6)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项。(7)经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。
[32]参见沈福俊：《建立与政府信息公开制度相适应的保密制度——以〈保守国家秘密法〉的修改为视角》，《法学》2009年第9期。
[33]参见莫纪宏：《财政预算：公开是原则不公开是例外》，《经济参考报》2010年5月25日第008版。
[34]参见蒋洪：《财政预算信息公开刍议》，《东方早报》2010年2月25日第A23版。
[35]参见王锡锌：《信息公开的制度实践及其外部环境——以政府信息公开的制度环境为视角的观察》，
《南开学报》2011年第2期。
[36]参见《推进预算公开透明的重要一步——解读财政部第一时间向社会公布中央财政“四张预算表”》，http://www.gov.cn/jrzg/2009-03/20/content_1264121.htm，2013年2月4日访问。
[37]参见史晓龙、陈大元、陈俊峰：《对话李德涛：预算公开取决于政府自身的决心》，《中国税务报》2009年11月6日第5版。
[38]诚如有学者指出的，《保密法》规定的国家秘密范围本身就过于宽泛，再加上法律法规授权或放任行政机关自由裁定保密事项，使得国家秘密的范围进一步扩大。其结果是，保密事项过多过滥，最终造成定密不准、措施不当，泄露了真正的国家秘密。对某省党委办公厅系统定密情况分析，该系统一年内所定的国家秘密，准确率只有30％左右。1995年国家科技部实行国家科技秘密项目审批制度后，相关科技部门向国家科委申报了大量科技秘密事项，经过科技保密专家评审，真正属于国家科技秘密的仅为5％左右。同前注[10]，刘杰书，第270页。
[39]参见刘名、毕颖：《论我国定密权专职化制度的建立》，《湖南社会科学》2011年第1期。
[40]参见蒋洪：《预算公开：规定动作还是自选动作》，《团结》2010年第3期。
[41]参见许莲丽：《保障公民知情权——政府信息公开诉讼的理论与实践》，中国法制出版社2011年版，第270页。
[42]根据美国相关法律法规的规定，国家秘密包括以下9类信息：(1)军事计划、武器系统或军事行动信息。(2)外国政府信息。(3)情报活动(包括特种活动]，情报活动和情报来源或方法，或者密码信息。(4)对外关系或对外活动，包括机密信息来源。(5)与国家安全相关的科学、技术或者经济事项，包括防御国际恐怖主义的信息。(6)美国政府保护核原料或者核设施的计划。(7)与国家安全相关的系统、军事设施、基础设施、工程、计划或防卫部门的弱点或能力，包括防御国际恐怖主义的信息。(8]与大规模杀伤性武器相关的信息。(9]其他法律法规规定的国家秘密。与我国《保密法》第9条对国家秘密的宽泛界定相比，美国国家秘密的实体范围更加紧凑、对象更为清晰，更易于操作和认定。参见王锡锌：《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》，《政治与法律》2009年第3期。
[43]在美国司法实践中，自1974年《信息自由法》修正之后，法院获得了对涉嫌国家秘密政府信息的司法审查权力。晚近的一个政府预算公开与国家秘密关系的典型案例是“史蒂文?阿福特古德诉国家侦监局案”(Steven Aftergood v.National Reconnaissance Office]。参见李建人：《浅论美国情报机关预算信息公开——以“阿福特古德诉国家侦监局”案为例》，《美国研究》2012年第3期。
[44]参见[美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，宋华琳译，《环球法律评论》2002年秋季号。
[45]对照国际货币基金组织(IMF]理事会1998年通过的《财政透明度良好做法守则——原则宣言》的最低实施要求，我国政府预算透明度的各项指标中，只有极个别“符合”其要求，其他基本上都是“不符合”或“部分符合”(参见张平：《我国财政透明度之现状、差距及其改进》，《经济与管理研究》2010年第9期)。2010年10月，国际预算合作组织(The International Budget Partnership]在对94个国家政府预算公开情况调查后发布的《预算公开调查2010》研究报告称，中国与沙特阿拉伯、赤道几内亚、塞内加尔和伊拉克等四个国家属于极少或没有实行预算公开的国家(参见胡锦光、张献勇：《预算公开的价值与进路》，《南开学报》2011年第2期]。
[46]参见高培勇：《维权可从关注政府预算报告开始》，《经济》2005年第6期。
作者简介：李建人，南开大学法学院。
