杨建顺：动态把握公共利益 完善利益衡量机制

    房屋拆迁过程中的利益关系是非常复杂的，往往涉及多方主体的利益，不宜简单地用商业性拆迁或者公益性拆迁来加以区分。无论是何种性质的拆迁，都必须坚决贯彻保障公民财产权和人权的宪法精神，将权益保障和利益均衡落到实处。因此，对公共利益不能也不宜作出明确而具体的定义，关键是要确立对各方利益进行衡量取舍的程序规范，构建一套完备的开发利益返还社会的机制和制度。
    与《拆迁条例》相比，《征求意见稿》和《二次征求意见稿》均有突破性进展，这是有目共睹的。但是，《二次征求意见稿》仍有许多值得商榷之处。比如，如何把握公共利益的需要或者何为公共利益的问题。
    实行征收或者征用，首先需要解决的是目的正当性问题。2004年《宪法修正案》以来，围绕着“公共利益”这个话题争论非常多，但始终没有一个定论。《征求意见稿》和《二次征求意见稿》均采取了列举加概括的规定方法，作出了比较明确具体的规定。《征求意见稿》的概括性规定是“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”。对此我一直持疑问的态度，因为公共利益不是一个静态的、确定的概念，而是一个动态的、不确定的概念，根据不同发展阶段、不同国情和不同情况会有不同的解释。所以，应当从程序上加以完善，规定相应的利益衡量机制，以适应一直在变化、发展着的形势。采取静止不变的列举方法来理解，即使有所谓“兜底”规定，依然是很危险的。
    《二次征求意见稿》将“兜底”规定修改为“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”，并进一步规定：“前款规定的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。”这就预定了市、县级人大对相关建设活动进行监督的可能性，也为动态地把握公共利益的需要提供了一定的制度支撑，因而这种规定方法是值得肯定的。不过，删去了“国务院规定的”，也就在很大程度上削减了公共利益的动态把握，拘泥于“法律、行政法规规定的”，将会陷入无法应对瞬息万变之形势的困局。人大的介入和参与似乎可以比较好地制约政府权力的行使，但是，这里依然存在如何保障人大监督的实效性以及规划本身的科学性和法律效力等问题。
    值得欣喜的是，《二次征求意见稿》规定，界定公共利益不以是否市场化运作为标准。如此规定，为目前所列举的属于公共利益的事项真正在正当目的下运作提供了重要的制度依据。其实，在关于商业性拆迁和公益性拆迁的论争中，许多人对所谓商业性拆迁存在莫大的误解。我一直认为，房屋拆迁过程中的利益关系是非常复杂的，往往涉及多方主体的利益，不宜简单地用商业性拆迁或者公益性拆迁来加以区分。无论是何种性质的拆迁，都必须坚决贯彻保障公民财产权和人权的宪法精神，将权益保障和利益均衡落到实处。判断房屋拆迁的正当性，关键在于要着眼于事情的本质，要看其开发是否有利于城市化的发展，是否有利于建设可持续性发展的城市，是否有利于拓展城市生活空间，改善或者提高居民的生活。进行房屋拆迁中相关利益的均衡，既要使房地产开发商获得经济效益，又要使居民通过危旧房改造改善居住条件和居住环境，更要考虑可持续发展战略，建设现代化城市。商业性拆迁和公益性拆迁的区别只是相对的，而不是绝对的，二者之间不存在本质上的差异。因此，对公共利益不能也不宜作出明确而具体的定义，关键是要确立对各方利益进行衡量取舍的程序规范，构建一套完备的开发利益返还社会的机制和制度。
    当前各地有关征地拆迁的恶性事件频发，已构成了影响社会稳定的一个重要因素，但这些矛盾纷争的根源并不在《拆迁条例》。应当在修改土地管理和规划等相关法律的基础上，起码应当与相关上位法律的修改同步来修改完善《拆迁条例》。但是对于处于转轨期的中国来说，法律修改的任务异常繁重，这种追求实质性正义的修法方式也并非绝无道理。我认为，当前应当致力于相关法律规范的修改，更要强调对法律的尊重，强调秩序的作用和程序的保障，这是从根本上解决各类矛盾和纷争的基础支撑。问题的关键在于应当尽可能地减少或避免各种救济途径之间的不协调甚至抵触，做到各种资源的合理配置，以实现规范权力行使、保障权利救济的效益最大化。