许崇德：充分认识宪法在中国特色社会主义法律体系中的统帅作用

    吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣告：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，标志着依法治国、建设社会主义法治国家的战略目标推进到了新的发展阶段。中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅，由多部门多层次法律规范组成的结构严谨的有机整体。充分认识宪法在中国特色社会主义法律体系形成和完善中发挥的统帅作用，对于维护宪法作为国家根本法的权威地位、坚持社会主义法制的统一和尊严，具有重要意义。
    一、以宪法为统帅主要表现在法律以宪法为依据而制定
    新中国成立60多年来，特别是改革开放30多年来，在中国共产党的领导下，经过全国人民的共同努力，终于在2010年底形成了这个涵盖国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面的法律体系，这是我国立法工作取得的伟大成果，是中国法治发展进程中的一件大事。中国特色社会主义法律体系以中华人民共和国宪法为统帅，主要表现在我国政治、经济、文化、社会等各个方面的法律都是以宪法为依据而制定的。一般说宪法是“母法”，就是从这个意义上而言的。
    全国人大和全国人大常委会所制定的法律，通常都在第一条中明确规定“本法是根据宪法制定的”。譬如，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一条就规定：“为了保证刑法的正确实施，惩罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序，根据宪法，制定本法。”还有一些法律是根据宪法的某个专门条款而制定的。如《中华人民共和国兵役法》第一条就这样规定：“根据中华人民共和国宪法第五十五条‘保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务’和其他有关条款的规定，制定本法。”这些都是以宪法为依据制定法律的明显例证。
    我国的立法以宪法为依据，过去如此，将来仍将如此。在中国特色社会主义法律体系形成之后，还要继续使这个法律体系日臻完善，有些新的法律需要制定，有的现行法律必须适应客观实际的变化而修正。不论是制定新法，还是修改已有法律，都要坚持以宪法为立法依据。总之，中国特色社会主义法律体系的形成和未来的发展，都离不开宪法发挥其统帅作用。
    二、以宪法为统帅是由宪法的性质、地位和内容决定的
    中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅，这是由宪法的性质和地位决定的。我国宪法和法律是党的主张和人民意志的统一，是在党的领导下充分发扬民主制定的，体现了党的主张，体现了全国各族人民的意志和利益。在经过法定程序进行法律化的时候，党的最根本、最重要的主张和人民最根本、最重要的意志，就制定为宪法。宪法是根本法，具有最高的法律效力。而党的最根本、最重要的主张和人民最根本、最重要的意志之外的其他主张和意志，则转化为具体门类的法律以及其他形式的法规。这些法律法规虽然也有国家赋予的强制力和约束力，但是，不同层次法律规范的效力并不相同。宪法是上位法，法律法规是下位法，下位法不得抵触上位法，一切法律法规都不能同宪法相抵触。
    另一方面，中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅，也是由宪法规定的内容决定的。宪法是国家根本法，其重要性不言而喻。但宪法不是法律大全，不能把全部法律规范都包揽无遗，更不能代替一般的法律。宪法的主要内容仅仅在于规定社会经济制度和国家政治制度等的根本原则。这些根本原则需要其他一般的法律加以具体化，有的甚至是宪法本身明文规定要求制定相应的法律。例如，现行宪法第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地”，至于在什么范围内可以经营自留地，宪法并不作具体规定，而是由通常的立法去加以解决。又如，宪法第十三条也有类似规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，国家“可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。正是诸如此类的一系列规定，要求有大量相应的立法，才能使宪法的原则落到实处。这表明，宪法在我国法律体系中的统帅地位与统帅作用是不可替代的。
    为了保证宪法的统帅地位，国家赋予宪法与一般法律以不同的修改程序。从提案权来看，全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，全国人大的一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人大提出修改法律的议案；但宪法的修改则只能由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表联名提议。从议案的表决来看，宪法修正案须由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过；而法律案则需全体代表的过半数通过即可。修改程序的差别体现了宪法的稳定和尊严高于一般的法律。
    三、保障社会主义法制的统一和尊严应以宪法为基础
    中国特色社会主义法律体系内容极其丰富，涉及面非常广泛，作为一个法律体系，它是一个层次分明、结构清晰的整体。按照现行的中华人民共和国宪法第五条的规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”这里强调的也就是保障中国特色社会主义法律体系的统一和尊严。必须指出，统一和尊严应该有公认的共同基础。这个基础就是宪法。党的十六届三中全会曾对宪法作出明确定义：“中华人民共和国宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法制基础。”由此可见，法制的统一和尊严最基本的要义是统一于宪法，服从于宪法的尊严，只有在宪法的基础上，才能保障我国法律体系的统一和尊严。
    我国法治建设的基本方针是实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。有法可依是不可缺少的前提。假如无法，那就什么都谈不上。中国特色社会主义法律体系既已形成，有法可依这个前提就已经完全具备。但徒法不足以自行。假如不抓实施，即便有再多再好的法律，也属枉然。吴邦国委员长1月24日在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上曾强调指出，“法律的生命力在于实施”，“我们要在继续加强立法工作的同时，采取积极有效措施，切实保障宪法和法律的有效实施”。实践证明，制定法律与实施法律必须并重。在建设社会主义法治国家的历史进程中，我们应当更好地坚持和做到有法必依，执法必严，违法必究。
    在法律法规的实施中，应当进行日常的监督审查，审视其是否与宪法相抵触。这是维护和保证社会主义法律体系的统一和尊严所必需的。在我国社会生活中，不乏这方面的实例。1982年颁布的行政法规《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，在实施中因不符合宪法关于以人为本，保障公民基本权利的原则而于2003年8月1日被宣布废除，同时，国务院另行制定并公布了新的行政法规《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，就是一例。
    按照我国的现行制度，全国人大常委会有权审查行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等是否抵触宪法，并作出处理。不仅行政法规需要接受监督审查，即使是法律，甚至是基本法律，也要接受监督审查。1990年4月，第七届全国人大第三次会议通过关于香港基本法的决定，指出“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的”。这是全国人大对基本法律作出合宪性审查的范例。
    四、宪法的发展推动了整个法律体系的完善
    宪法在中国特色社会主义法律体系形成和发展的过程中，不仅发挥了统帅作用，而且宪法本身也在不断地发展和完善之中。1982年制定的现行宪法，要比过去的几部宪法更为完善。而从1988年到2004年期间，宪法本身又经历了4次部分内容的修正，通过了31条修正案。宪法本身的不断发展和完善，使宪法在社会主义法律体系中的统帅作用得到加强。
    适应经济社会的发展和社会主义法治建设的需要，对宪法适时进行修正、补充，是十分必要的。譬如，改革开放前，我国一直实行公有制的所有制形式和计划经济体制，否定物权概念的存在。在这种社会背景下，私人所有和商品流通被完全否定，更谈不上物权立法了。自1993年第七条宪法修正案规定“国家实行社会主义市场经济”和1999年第十四条宪法修正案规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”之后，物权的概念逐渐得到社会认可，物权立法也随之加快步伐。2007年通过的《物权法》第一条开宗明义规定：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。”可见，宪法自身的发展与完善，是中国特色社会主义法律体系发展与完善的一个重要条件。
    同时，宪法的与时俱进，也必然带动中国特色社会主义法律体系其他组成部分的发展。举例来说，1999年，第九届全国人大第二次会议通过第二十八条宪法修正案，把“其他反革命的活动”修改为“其他危害国家安全的犯罪活动”，因而使得刑法及其他有关的法律随之作了相应的改变。废弃“反革命”，虽然只是某个辞汇的消失，但人们却从中感受到一个特定时代的远去，国内外反响颇大。
    建设中国特色社会主义是一项长期的历史任务，完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务，必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展。在中国特色社会主义法律体系的形成和完善、社会主义民主制度的建设和发展中，宪法始终起着统帅作用。我们每一个公民和国家工作人员都应认真学习宪法，更好地掌握宪法的基本精神，沿着宪法指明的方向和道路前进。