张明峰：公民宪法权利的规范与保护研究

    内容提要: 波兰的多部宪法在文本中确认了公民享有的宪法权利。波兰公民宪法权利的规范内容十分全面，涵盖了公民权利和政治权利，社会、经济和文化权利以及环境权利等方面。波兰公民宪法权利由宪法法院这样一个专门的国家机构给予保障，波兰的宪法法院是波兰宪法实施的核心机构。公民在宪法权利受到公共权力机关的侵害后，可以提起宪法诉讼，请求宪法法院审理，从而获得宪法救济。宪法诉讼机制能够切实保证宪法权利得到真正实现。通过对波兰公民宪法权利规范与保护机制的探讨，我们可以从中获得很多中国宪法权利制度建设的先进经验。
    关键词: 波兰公民；宪法权利；保护机制；宪法法院
    波兰宪法制定颁行的历史十分悠久，作为宪法重要内容的宪法权利部分，很早就在波兰的宪法文本中确立。在波兰的现行宪法中，公民宪法权利的规范内容十分全面，涵盖了公民权利和政治权利，社会、经济和文化权利以及环境权利等方面。波兰公民的宪法权利由专门的宪法机关给予保障。波兰公民的宪法权利得到真正切实的保护是在1997年波兰新宪法通过之后，特别是随着波兰宪法法院的建立和完善，波兰公民宪法权利的保护才真正落到实处。
    一、波兰公民宪法权利的规范与保护的历史概况
    波兰第一部宪法—《1791年宪法》，传统上被认为是欧洲大陆首部现代宪法，它堪与当时的美国和法国宪法相比。[1]但是，与当时的美国和法国宪法不同，波兰公民的基本权利在宪法中的确立不是经过流血革命换来的。波兰《1791年宪法》是社会进化而不是革命的结果，对宪法权利的保护采取的是一种更加谨慎的、有保留成份的做法；以至于显得对宪法权利的规定和保护都没有革命胜利后的宪法来得彻底。从文本来看，除了宗教自由之外，其他宪法权利是赋予任何人的，但从实质意义上理解，真正的宪法权利赋予了作为当时波兰统治阶级的地主和贵族，城镇的市民和农村的农民这些作为被统治阶级的公民只被赋予了某些有限的权利。由此可见，享有宪法权利的主体具有很大的局限性。由于在其通过之后不久波兰便失去独立，造成该宪法文件的实际效果受到严重限制。[2]不过，应当指出，波兰第一部以渐进的方式完成的《1791年宪法》，把部分宪法权利赋予非统治阶级，特别是农民阶级，促进了波兰从封建社会走向现代国家的进程。
    波兰在1793～1918年间长期受到殖民压迫，国土被奥地利、普鲁士、俄国分割。由于长达125年外国侵占的事实，尽管波兰人渴望通过《1791年宪法》将宪法权利赋予所有人，并使之作为限制政府权力的手段；但是，对被统治阶级而言，切实享有宪法规定的权利和得到宪法的保护还需时日。
    波兰公民权利和自由有真正的宪法保护确立在波兰《1921年宪法》中，这是波兰重新获得独立两年后制定通过的一部宪法。该宪法保障公民的许多基本权利，包括一系列经济和社会权利。这部宪法对宪法权利保护不够充分之处在于选择采用了一种强议会的政府体制，授权立法机关行使大量重要国家权力，从而导致政治腐败和经济混乱。[3]这样一来，波兰普通公民的基本权利也受到威胁。1926年5月11日波兰总统政变夺权，此后，同年8月2日议会对这部宪法进行了修正，强化了政府行政部门的权力。《1921年宪法》最终被1935年4月13日通过的《1935年宪法》所取代。波兰学者认为：《1935年宪法》中总统的行政权力得到相当大的增长，从而显得宪法权利规定不突出了。[4]
    二战后，1947年2月19日波兰制定通过了一个临时宪法，此宪法某种程度上建立在《1921年宪法》的基础上，但是没有规定公民权利。当时波兰国家立法机关宣布的理由是：公民的基本权利不得用于对抗国家政府制度，所以在宪法中不宜规定公民的基本权利。但是，这种局面没有维持多久，波兰公民的宪法权利最终很快规定在1952年7月22日通过的苏联模式的《1952年宪法》中。可是，遗憾的是，波兰《1952年宪法》的宪法权利条款用语模糊、标语化，并且公民个人不能通过法院保障自己的宪法权利，其规定不具有司法适用性。[5]同时，波兰议会制定的法律可以比较随意地限定宪法权利的范围，造成这些宪法权利有其名无其实。
    波兰团结工会在其发展过程中，明确提出给予公民宪法权利有效实施的必要性。某种程度上可以说，波兰团结工会就是起源于整个宪法权利被拒绝的现实，这从团结工会运动的宣言中可以明确看出来。波兰团结工会要求变革所产生的社会动力是巨大的，在这种社会背景下，波兰政府在上世纪80年代进行了一些民主改革，一些西方发达国家成熟的司法制度被引入波兰，例如，高等行政法院、宪法法院、国务法庭、公民权利委员会制度等。这些国家机构，特别是宪法法院、公民权利委员会制度，成了波兰公民宪法权利实现的重要机制。波兰公民宪法权利的保护机制开始初步形成。
    在苏联解体和东欧剧变之后，波兰并没有像其他东欧国家那样迅速通过新宪法。而是通过8年时间的酝酿，才在全民公投之后通过新宪法。此间，波兰政府进行了三次宪法改革，对以前的宪法进行修正。主要内容有：1989年4月7日，波兰宪法引入了两院制、创制了总统职位、确立了法治民主和经济活动自由原则。1992年10月17日的宪法改革阐明了立法机关和行政机关的宪法关系；众议院不再是至上的宪法主体，它和参议院一样是国家的立法机关；行政权力在内阁和总统之间进行分配，内阁在国家生活中起到重要作用。然而，这些宪法改革都没有涉及规范公民宪法权利的权利法案。这是当时波兰宪法改革的一个基本缺陷，也是当时宪法改革最遭诟病的地方。为了弥补这种缺陷，由前总统列赫-瓦文萨（Lech Walesa）设计的权利自由宪章草案于1992年11月12日提交波兰众议院审议。[6]这直接催生了后来《1997年波兰宪法》第二章公民宪法权利条款的诞生。
    二、波兰公民宪法权利的规范内容
    1997年4月，波兰国民大会通过新宪法，新宪法于1997年10月生效，这就是波兰现行宪法。波兰公民宪法权利规定在宪法第二章，该部分内容在宪法文本中占有的比重最大，它是波兰宪法文本中篇幅最长的一章。[7]根据各种宪法权利在宪法中的重要性程度，使之分别处于宪法文本中的不同部分，并且共同形成一个完整的宪法权利体系。
    1．公民权利和政治权利。公民权利和政治权利得到波兰宪法的广泛保护，其规范可见于波兰宪法第二章的两个部分，即，第38条到第56条的“个人权利和自由”部分，以及第57条到第63条的“政治权利和自由”部分。公民权利和政治权利主要包括以下几个方面。
    （1）生命权。《波兰宪法》第38条规定“波兰共和国确保每一个人的生命权得到法律保护”。这就是波兰宪法关于生命权的规定。在生命权的保护方面，波兰宪法体现了对人的生命权利的充分尊重。[8]宪法的这种规定在司法实践中也得到很好的贯彻，例如，在1997年5月27日，波兰宪法法院裁定“允许经济困难和具有特殊情况的妇女在怀孕的前3个月堕胎的法律”违宪，宪法法院在判决中认定：生命是最高的法益，所以政府必须为它提供宪法保护，因此，为保护胎儿的生命权益，必须对怀孕妇女的堕胎自由以及物质利益进行限制。[9]
    （2）知情权。为了防止极权主义在波兰复活，《波兰宪法》第51条规定“除非在议会立法中明确作出规定，任何人不被强迫披露涉及其本人的信息；除非在必要的情形下，公共权力机关不得搜集或使用公民个人信息”、第61条规定“个人有权获得政府搜集的任何信息”。有关知情权的这些条款充分确保政府不得过分干预个人生活。
    （3）宗教自由。《波兰宪法》第53条规定了宗教自由，第53条的主要内容有：规定了宗教自由的定义；对罗马天主教作出了明显的让步；禁止强迫参加或不参加宗教活动；禁止公共机关强迫个人透露自己的生活观念和宗教信仰；宗教或其他法律承认的宗教组织可以在学校中开展教育，但不得侵犯其他的宗教和思想自由。虽然罗马天主教在波兰具有重要的历史地位和影响，波兰现行宪法也对它作出了明显的让步，但是，不能就此认为，罗马天主教获得了宪法的至上地位并且优越于国内其他宗教。国家和宗教之间的关系建立在国家尊重宗教的自治和思想独立以及个人利益和公共利益的相互合作的原则基础上。可见，波兰事实上还是政教分离的国家。
    （4）言论自由。《波兰宪法》第54条是言论自由条款，它保障每个人表达意见的自由、获得和散布信息的自由。该条款明确禁止利用通讯手段和新闻许可的预防性审查等方式侵犯公民的言论自由。为了增进保护效果，宪法授权建立一个保护媒体言论自由的特别机构—全国广播电视委员会，其成员由众议院和总统任命并在政治上独立。
    （5）结社自由。结社自由包含在《波兰宪法》第58条和第59条中，是波兰公民享有的一种重要的政治权利和自由。结社自由的主要内容有：宪法保障这种权利为每一个人享有；确保工会、农民控制的社会组织、雇主组织的权利；保障工会依法组织工人罢工或其他形式抗议活动的权利。在波兰，结社自由不是没有限制的，为了保护公共利益，《波兰宪法》准许法律限制或禁止特定种类的工人或在特定领域从事的罢工行为。
    2．经济、社会和文化权利。《波兰宪法》对经济社会文化权利的保护体现在宪法第二章第64条到第76条。经济社会文化权利分成两大类：可在法院实现的或实施的权利和政府有义务实现但是不能在法院实施的权利。前一类包括下列权利和自由：教育权、就业自由、选择工作场所和职业的自由、享有安全工作条件的权利、享有免费基本医疗保障的权利等。后一类包括下列权利：政府促进工作福利提高的义务、政府保障全面就业的义务、政府帮助基本生活水平以下的家庭的义务、政府保护文化遗产和环境的义务等。后一类权利不具有可实施性，在宪法中规定这些权利只表明：“宪法承认这些权利的重要性，但是不给它们提供司法保护；强调政府有促进这些权利实现的政治责任，但是，不强调政府不实施这些权利的法律义务”[10]
    3．第三代权利。《波兰宪法》除了保护传统的公民权利和政治权利，经济、社会和文化权利以外，还宣布保障一种重要性不断提高的所谓“第三代权利”，即保障人人享有清洁、健康环境的权利。
    《波兰宪法》文本中明确涉及保护环境的条款是第74条。第74条第1款规定：“公共权力机关应该采取政策确保当前的和长远的生态安全。”第74条第3款规定“确保人人享有获得环境及其保护质量信息的权利”。第74条第4款规定“支持公民保护和促进环境质量的活动是政府的义务和义不容辞的责任”。《波兰宪法》第74条和第5条存在内在的关联，第5条是一个基本的宪法原则，它规定波兰共和国政府有义务根据可持续发展的原则保护自然环境。
    三、波兰公民宪法权利的保护机制
    政府不按照宪法规定的范围和条件，以制定法律、执行法律的形式限制或侵犯公民宪法权利的现象是十分常见的。所以，在宪法中确立宪法权利，只是公民享有宪法权利的一个前提，只有设置一定的制度机制保障宪法权利不受法律或其他公权力行为的侵犯，才能保障公民享有真正的宪法权利。[11]
    （一）宪法权利保护的理论基础
    司法审查是宪法权利保护的理论基础，只有政府的公权力行为置于司法机关的控制下，才能切实保障公民享有宪法权利。司法审查制度由美国首创，指的是赋予司法机关根据宪法宣告立法或其他规范性文件无效的一种制度。由于欧洲国家历史上把宪法视作象征性文件而不是法律规范，所以，司法审查制度直到20世纪初期也没有在欧洲生根。司法审查是逐渐引入欧洲的，
        
    自从第二次世界大战以后，司法审查的理念和制度才被大多数欧洲国家接受。
    在波兰，司法审查直到20世纪80年代才被引入。波兰是通过建立新的司法机关，首先从形式上引入司法审查制度的。[12]虽然波兰刚刚引入时的司法审查制度只是一种制度形式，并且在宪法权利的文本规定和实施之间存在分离，但是，它为进一步引入强形式的司法审查打下了基础。有研究者指出，1997年波兰通过现行宪法，新宪法成为新的制度背景下宪法审查制的基础。[13]可见，波兰现行宪法进一步扩大了宪法权利保障机构—宪法法院（the Constitutional Tribunal）的职权，加大了司法审查的力度，标志着波兰公民宪法权利的保护步入了一个新的时期。
    司法审查的基础在于各种法律规范的效力位阶不同。波兰的法律规范按其效力高低大致可以分为四个层次。位于第一个层次的是宪法，宪法具有最高的法律效力；位于第二个层次的是根据宪法授权所批准的国际条约；位于第三个层次的是普通法律；位于最后一个层次的是附属性法规，附属性法规又可以分为具有普遍约束力的行政规章和不具有普遍约束力的内部行政规范。高位阶法律规范的效力具有优先性，低位阶的法律规范不得与高位阶的法律规范相抵触。
    （二）波兰宪法权利保护的机构
    波兰宪法法院是一个独立的国家机构，它和波兰普通法院、行政法院和国务法庭一样是波兰司法机关的组成部分。宪法法院于1985年建立，自从它建立以后，其影响不断增长。从1986年到1989年，宪法法院的作用十分有限，表现为：第一，禁止审查许多立法法案，例如地方当局制定的规章和条例不在审查之列；第二，只能审查1982年宪法修正案生效之后制定通过的法律；最后，只有行政机关或大臣发布的规章才受到宪法法院判决的最终约束，议会制定的法律不能被自动地宣告无效。[14]在1989年，通过对《1985年宪法法院法》的修正，宪法法院的司法审查范围得到进一步扩大。在1989年到1994年间，宪法法院通过更加积极地解释法律的方式快速提高了它的能动性，宣布了一些具有争议性的宪法问题的处理结果，例如学校中的宗教教育和堕胎的合宪性问题。1997年波兰现行宪法进一步提高了宪法法院的地位。宪法法院现在可审查议会制定的法律与波兰批准的国际条约是否一致；可以裁判法律和其他法律规定是否与宪法相一致；宪法法院的判决在适用上具有普通约束力并且是终局性的。
    波兰宪法法院由15名法官组成，其中包括院长和副院长各1名，法官的任期为9年。宪法法院的法官只能由众议院任命，只能任职一届，期满后不能连任。根据1997年波兰宪法的规定，宪法法院的职责主要是规范审查、裁决国家权力间的争端、审查政党活动和目的的合宪性以及审理宪法诉讼四个方面，就规范审查方面而言，《波兰宪法》第188条规定了对三种法律规范的审查：议会立法、国际条约和中央国家机关颁布的其他法律。审查的标准是：议会批准的国际条约须符合宪法，议会立法必须符合宪法和议会批准的国际条约，其他法律规范须符合宪法、议会批准的国际条约和议会立法。应当注意，宪法法院没有审查同一等级法律规范之间的一致性的权力。
    （三）宪法权利保护的方式
    宪法诉讼是波兰公民宪法权利保护的重要方式。在1997年波兰现行宪法颁布之前，波兰不存在宪法诉讼制度。波兰的宪法诉讼制度是参照德国、奥地利和西班牙的宪法控诉制度创建的。
    宪法诉讼是宪法权利实施的重要机制，它使得公民个人可以向司法机关主张他们享有的宪法权利。在波兰，这种权利实施的机制有着宪法上的依据，即《宪法》第8条第2款宣布“宪法条款直接适用，除非宪法另有规定”。《波兰宪法》第79条规定：“每一个宪法所赋予的权利和自由被侵犯的人，都有权上诉到宪法法院，要求宪法法院审查法院或公共行政机关作出侵犯其宪法权利和自由的判决和决定所依据的法律和规范性法规的合宪性。”根据本条宪法规定，可以发现，在波兰有权提起宪法诉讼的主体既包括自然人又包括享有宪法权利和自由的法人，例如，全国性工会组织、全国性雇主自治组织和职业组织、教会和宗教组织等法人团体，但是，不是基于职业或宗教的非政府组织没有诉诸宪法法院的权利。[15]受到侵犯的宪法权利和自由，既包括人身自由和权利，也包括政治、经济、社会文化权利和自由。
    公民个人能够提出宪法诉讼是波兰宪法制度中的一次革命，极大地保障了公民的权利和自由。不过，这种提起宪法诉讼的权利受到许多限制：第一，它只能在法院或行政机关作出最终决定后3个月内行使，这是一个固定日期，不得被延长或中止。第二，公民只能提出某个法律规范违宪的请求，而不得提出法律解释或其他司法决定违宪的请求。第三，宪法诉讼必须在法院或行政机关的最终决定作出后两个月内提出，并且必须由律师提出。最后，宪法法院判决某法律规范与宪法规定不相符，不能自动地认为某个根据该法律规范作出的司法判决或行政决定当然无效。也就是说，宪法法院的判决只是使侵犯公民宪法权利的司法判决和行政决定所依据的法律规范失去了效力，而判决或行政决定本身并不当然失效，请求人还得重新在普通法院或行政法院另行提起诉讼，请求撤销原判决或行政决定，可见，权利人的宪法诉讼即便胜诉，他们仍要经历漫长的普通法院和行政法院的诉讼，从而造成司法成本的巨大浪费和效率低下。
    波兰公民还可以利用另外一种机制主张宪法权利，这就是向公民权利专员（Commissioner for Citizens, Rights）投诉。[16]根据《波兰宪法》第80条规定，人人有权请求公民权利专员给予帮助以保护被公共机关侵犯的权利和自由。也就是说，为了保护公共机关侵犯的权利和自由，《波兰宪法》规定了受害人享有向公民权利专员投诉寻求帮助的权利。这是一种非常有益的途径，它可以帮助那些本身缺乏能力的弱势群体成员对抗来自政府机关的侵害。显然，向公民权利专员投诉是一种辅助性的宪法权利救济机制，它和宪法诉讼机制相互补充、相互配合共同担当着波兰公民宪法权利保护的重任。
    通过上文对波兰公民宪法权利规范与保护机制的探讨，我们深深为波兰宪法权利制度的设计和运作的合理、科学、先进之处所吸引，同时，我们可以从中获得不少中国宪法权利制度建设的先进经验。我们应该充分重视公民宪法权利的规范建设。宪法作为国家的根本大法，体现着对人权价值的关怀，公民基本权利在宪法中确立，标志着执政者致力于宪法权利的实现，体现执政者以人为本的理念。波兰宪法确认的宪法权利的范围十分宽泛，包括第三代人权的内容都规定在宪法之中。目前，我们国家的公民基本权利体系本身相对完整，但是，也有必要借鉴波兰的做法，在修宪时进一步完善我国公民基本权利内容。我们应该清醒地认识到建立宪法权利的保护机构是实现公民宪法权利的关键环节。宪法规定的权利再美好，如果没有相应的机构予以保障实施，那么，宪法权利就如同“镜中之花”。波兰的宪法法院是波兰宪法实施的核心机构，公民在宪法权利受到公共权力机关的侵害后，可以将诉愿提交到宪法法院审理，从而得到救济。我国目前还没有这样的机制，致使公民的基本权利受到侵害后，没有诉求通道获得宪法上的救济。所以，我们的当务之急是激活或重建中国特色的违宪审查机构，切实保护我国公民享有的宪法权利。
    注释:
    [1]Mark F. Brzezinski, “Constitutional Heritage and Renewal: The Case of Poland”, Va. L. Rev., Vol.77, 1991, p.49.
    [2]Wenceslas J. Wagner, “May 3, 1791, and the Polish Constitutional Tradition”, Polish Rev., Vol.36, 1991, p.395.
    [3]Andrzej Rapaczynski, “Constitutional Politics in Poland: A Report of the Constitutional Committee of the Polish Parliamet”, U.Chi. L. Rev., Vol.58, 1991, pp.623-624.
    [4]Leszek L. Garlicki, “The Presidency in the New Polish Constitution”, EECR, Vol.6, Nos. 2-3, 1997, p.81.
    [5]Stanislaw Frankowski, “The Procuracy and the Regular Courts as the Palladium of Individual Rights and Liberties-The Case of Poland”, Tulane L. Rev., Vol.61, 1987, p.1313.
    [6]Andrzej Rzeplinski, “The Polish Bill of Rights and Freedoms: A Case Study of Constitution-making in Poland”, EECR, Vol.2,No.3, 1993, p.26.
    [7]1997年波兰现行宪法共有243个条文，其中规范公民宪法权利的条文有56个，接近整部宪法条文的四分之一。
    [8]The EECR affiliates and staff, “Constitution Watch: Poland”, EECR, Vol.4, No. 2, 1995, p.21.
    [9]The EECR affiliates and staff, “Constitution Watch: Poland”, EECR, Vol.6, Nos. 2-3, 1997, p.28.
    [10]Wiktor Osiatynski, “Bronislaw Geremek on Constitution-making in Poland: An Argument against Popular Ratification and for Chancellor Democracy”, EECR, Vol.4, No. 1, 1995, p.43.
    [11]波兰公民对行政决定不服的申诉权，通过行政法院制度予以保障。参见胡建淼：《世界行政法院制度研究》，武汉大学出版社2007年版，第348～353页。
    [12]Stanislaw Frankowski, “A Comment on Professor Garlicki's Article ‘Constitutional Developments in Poland’: The Lyrics Sound Familiar, But Are They Really Playing Our Song?”, St. Louis U. L.J., Vol.32, 1988, p.741.
    [13]王卫明：《波兰宪法审查制度的变迁—对波兰〈宪法裁判所法〉的文本分析》，载《华中科技大学学报·社会科学版》2006年第3期，第38页。
    [14]Mark F. Brzezinski, “Constitutionalism within Limits: The New Constitutional Courts: Poland”, EECR, Vol.2, No. 2, 1993, p.40.
    [15]D. Petrova, “Political and Legal Obstacles to the Development of Public Interest Law: Postcommunist Challenges to Legal Advo-cacy and Reform”, EECR, Vol.5, No. 4, 1996, pp.70-71.
    [16]同注[9]，第26页。
    出处:法治研究 2013年第1期