丁其兆 谭波：宪法视野下住宅建设用地使用权续期制度之完善

    摘要:  现行住宅建设用地使用权续期收费问题存在法律空白，从宪法视野来关注此问题的解决是一个有效和有益视角。部门法视角下对此问题的不同观瞻源于未从宪法的宏观视野中寻找立场。宪法视野涵盖了人权、平等、秩序等不同价值，以社会权利、财产权为代表的宪法人权保障需要更实际的践行。从宪法层面构建建设用地使用权人与国家之间的关系，并从具体制度层面考虑宪法精神贯行，是完善住宅建设用地使用权续期制度的关键路径。
    关键词:  宪法 建设用地使用权 人权
    “温州住宅建设用地使用期限到期”事件引发社会热议，随后，住宅建设用地使用权届满后是否免费续期成为了社会热门话题。此事件受到关注的主要原因在于：第一，我国深受传统思想的影响，把房屋视为安身立命之本；第二，该地区用户住宅建设用地到期后是否补交土地出让金及补交的具体金额，目前国家没有明确态度。因此，住宅建设用地使用权届满后的续期费用问题，需要我们从各种视角进行充分分析。而在宪法视野下如何保障公民在其中的相应权益也成为一个典型问题。
    一、现行制度框架下住宅建设用地使用权续期规定分析
    1990年我国颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行以下条例（简称《暂行条例》），其第12条规定了各类用途土地的出让最高年限，“（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”[①]《暂行条例》未颁布之前，我国未对住宅建设用地使用期限进行统一规定，一些地方甚至出现了一些使用期限20年的出让土地，故而，也导致出现了住宅建设用地已经到期或者即将到期的情况，如青岛、深圳、温州等地方均存在此类情况。目前，温州市鹿城区横河北新村等地住宅建设用地是否自动免费续期的问题自然引起了社会的关注与重视。
    依据2007年出台的《中华人民共和国物权法》第149条的规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。……。”[②]很多人依据其字面含义将该条的精神理解为，“温州事件”即住宅建设用地到期后应该无条件自动续期，但是，《物权法》在正式出台前关于此问题其实共进行过六次草案审议：“《物权法》草案第一次审议稿未作明确规定；二审稿、三审稿明确规定住宅建设用地使用权续期应当支付土地出让金；四审稿、五审稿则规定，建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费，续期的期限、土地使用费支付的标准和方法，由国务院规定。由于这一问题争议过大，未能形成共识和定论，六审稿删除了续期应当支付土地出让金或土地使用费的规定，采取了模糊处理方式。”[③]从中可看出，住宅建设用地届满后是否支付相应费用，法律尚未作出明确规定。因为住宅建设用地届满后是否再缴纳土地使用费，直接关系到居者及其继承人的切身利益甚至社会舆论对此的稳定预期，所以，政府亟需运用科学、合理的方法解决这一社会问题，就显得十分迫切。
    关于此问题的立法搁置，立法者的解释是：“绝大多数住宅建设用地使用权的期限为70 年，如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定，也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。”[④]从《物权法》的立法背景可知，立法者考虑到了国家的综合国力与发展程度，故而没有给出具体解决方案。因此，土地届满后是否缴纳土地出让金，当地政府没有权力进行规定或解释，应该由上位法解决，由全国人大常委会给出明确解释。由此，单纯依据《物权法》149条进行所谓的字面含义理解，并将其理解为自动免费续期，并不科学。[⑤]
    如果我国把宪法比作一把尺子，用它来衡量这其中的是是非非，或许能得出豁然开朗的答案。宪法是各种法律精神和价值的基本综合体。从简单的价值衡量角度来讲，如果住宅建设用地届满后免费续期，将会出现不公平。假如比较同一时期内购房的群体所选择的土地使用期限，他们分别选择了20年和70年两种不同的土地使用期限。如果20年土地使用权届满后不缴纳土地使用费，那么，对于选择70年的土地使用期限的群体来说就相当于多交了50年的土地使用费，这项措施无疑是不公平的。我国现行宪法第33条规定，中华人民共和国公民在法律面前人人平等。国家制定法律应该注重公平与人权的平等保障。
    1990年的《暂行条例》第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”[⑥]但如果住宅建设用地到期后政府不准予续期，也不符合人权保障的基本精神，“不能续期的后果是国家无偿取得土地使用权和地上建筑物，侧重于保护土地所有人的利益，与世界各国及我国其他法律制度(如买卖不破租赁) 中注重于保护用益物权人的做法背道而驰。”[⑦]如此一来，公民合法财产的权能实现处于一种不确定的状态，这必然会引起居者及其继承人的恐慌，甚至影响社会稳定和谐，这与国家的生存照顾义务也不相吻合。我国现行宪法第13条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”从对应的角度来讲，国家对于保护公民合法的私有财产具有不可推卸的责任和义务，这样以来，《暂行条例》的这些规定与我国的宪法精神相违背。这也是对如何保障公民财产权提出的一个宪法挑战。
    二、住宅建设用地使用权续期的主流观点争议
    由于立法者刻意回避住宅建设用地届满后是否有偿续期，住宅建设用地使用权届满后是否支付土地使用费，成为了争论的焦点，因此，关于这一问题形成了两派针锋相对的观点。
    （一）住宅建设用地使用权届满后应当无条件地自动免费续期
    部分学者认为，住宅建设用地使用权届满后应该自动免费续期。“所谓自动续期，是指住宅建设用地使用权的续期不需要报政府部门批准，也不需要当事人提出申请，就可以自动延长。”[⑧] 王利明教授认为，《物权法》第149条包含了自动续期的条件。依据“房地一体”原则，住宅建设用地使用权到期后的土地使用权与房屋都是公民的合法物权。住宅建设用地使用权届满后应自动免费续期，且不附加任何条件的续期。反之，就不能称之为“自动续期”了。
    还有学者认为，从正当性依据讲，住宅建设用地续期也应该是无偿的。理由是我国现行宪法第10条规定，城市的土地归国家所有，且该法第6条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”[⑨]土地所有权归国家所有即全民所有，住宅建设用地所有权只是公民赋予给国家的一种管理权力，应该“以满足公民基本的生存需要”为出发点，为人民服务。相比之下，在这一方面英国采用了公共信托原则，有一定的相似性。所以，住宅是公民赖以生存的基本保障，也是满足于公民生存权的需要。另外，在现实生活中，除了极少数比较富裕的公民外，很多公民都属于工薪阶层，多是依靠贷款或者借钱来买住房，其中，有些人为了能够买一套房甚至会倾其一生。这就“意味着很多低收入和中产家庭，刚还完房贷不久，又要再买一次土地使用权，甚至可能会出现‘房贷没有还清，地债又来催命’的情况。如果这种情况真的发生，无疑将会是悲剧而非喜剧的开始，因为其不但会增加民众对于我们的社会主义土地制度和法律制度的不满，而且会严重损害党和政府的威信和权威。”[⑩]所以，依这派学者观点，住宅建设用地使用权应该免费自动续期。
    （二）住宅建设用地使用权届满后应该支付土地使用费
    此派学者认为：住宅建设用地届满后应该支付土地使用费。“土地是不可再生资源，在我国未开征遗产税的情况下，有偿续期实质上是对一部分人财富的社会转移，符合限制人们靠祖辈遗产不劳而获坐享其成而鼓励通过自身努力和劳动创造财富的观念，是社会公平理念的体现。”⑪从法律思维来看，“就用益物权的基本法理而言，期限届满续期，建设用地使用权人在他人的土地之上取得权利，自应支付对价----土地使用费。”⑫此观点不以用途为标准将建设用地进行区分，主张通过有偿使用土地，从而达到整个社会资源的优化配置。因此，就社会公平而言，住宅建设用地使用权到期后，应该征收土地使用费。有偿使用可以给地方财政提供稳定的经济支撑，用于建设满足公共需要的福利性项目、保障社会民生问题以及地方政府日常运转，同时可以缩减中央财政的支出，在很大程度上相对减轻公众的生活负担，使中央财政能够更好地发挥作用。另有学者认为：《暂行条例》第41条“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”⑬此条例明确规定，土地使用期限到期后应该按照合同重新签订，根据契约精神，住宅建设用地期满后，支付土地使用费合情合理。
    三、住宅建设用地使用权续期之宪法理论分析
    上述观点其实更多都是在民法的圈囿下探讨问题，没有从更客观更宽泛的法学精神和价值视角对该问题予以关注，同比，试着从宪法视角剖析上述问题，更显必要。住宅建设用地期限届满后，应该运用宪法思维来指导该问题。住宅用地到期后，应考虑如何保障人权，并非一味地采取有偿使用措施。改革开放后，我国公民的人权观念发生了质的变化，人权保障机制也得到了更好地完善。“尊重和保障人权”被党的十五大、十六大所提出并强调，为了落实中央全会的精神，2004年在宪法修正案中于第33条增加了一款，我国也第一次引入了“人权”概念，即第33条第3款“国家尊重和保障人权。”这表明了我国社会的进步以及更加注重“人权保障”的宪法思维。为了能够更好地实现“衣食住行”方面的基本人权，住宅建设用地使用权到期后，应自动免费续期，这样才能更好地体现我国“以人为本”的思想，而并非仅仅停留在宪法层面，而是更加纵深地保障人权。此外，从一定程度上讲，住宅建设用地的使用权更应该是一种福利性待遇或基本保障。其中一些学者认为，“国不与民争利”。因此，住宅建设用地期限届满后，应该实行无偿使用住宅建设用地。住宅建设用地使用权的自动免费续期既表现了“以人为本”的法治思维，也是对人权的有效保障。可以说，“人权保障”的宪法思维是合理续期的依据，不能仅仅从单一的部门法角度去看问题，要充分考虑民众利益，准确把握立法的本意，实现人的自由、尊严和全面发展，为住宅建设用地合理续期提供正确、合理的学理解释。具体来说，有可有以下两方面体现：
    （一）以满足公民基本的生存权为基础，在保障社会权利前提下续期
    第一，公民的生存权是公民生存和发展的基本条件。“所谓生存权即公民享有维持其身体所需要的健康和生活保障权”。⑭从宏观角度而言，土地是不可再生资源，随着人口增长和土地资源日趋减少之间矛盾的突出，为了满足每位公民生存需要，住宅建设用地使用权到期后应该采取有偿处理。自动免费续期可能会导致炒房与相应的房价暴涨等情况。着眼长期，以满足公民生存和居住为目的，应该有偿使用土地。如此，在一定程度上有助于抑制房价的提高，可以让普通家庭或工薪阶层能够拥有一套满足生存权的住房，社会资源得到优化重置，缩小贫富差距。
     第二，社会权利是指国家以对整个经济社会的积极介入的方式来保障所有人的社会或经济生活的相关权利。我国政府应该保护老百姓的切身利益，即依据我国宪法第13条，保护公民合法的私有财产，这关乎民生问题。古人云：“水能载舟，亦能覆舟”，政府必须时刻谨记，为民谋求福利合乎法理与情理。在社会主义宪法中，社会权利包括物资帮助权，住宅建设用地使用权是公民实现其物质帮助权的一种形式，对这一权利的保障有助于社会权利的变现。一旦炒房群体免费拥有了住宅建设使用权，会在利益驱使下形成拜物教的性质，甚至，将对社会权利的实现形成实质性影响。我国宪法明文规定，城市的土地属于国家所有。一旦住宅建设用地使用权届满后无偿续期，此规定就形同虚设，使土地实质上私有化。所以，住宅建设用地到期后，应该支付一定的使用费。这样不仅可以使社会权利达到高水平、高层次，而且可以实现物权法提倡的“物尽其用”的主旨。
    （二）在保障公民的合法财产权下续期
    财产权也是一种基本人权。因为国家土地所有权与公民个人建设用地使用权相互分离，所以形成了土地使用权期限的问题。住宅建设用地到期后，应该围绕着怎样保障公民合法财产进行研究。财产权是指财产上的私权，主要是具有财产属性的权利，包括具有财产权性质的公物使用权，如集体所有土地的使用权，还包括私法上的权利，同时，根据2004年修改之前的宪法中的规定，公民的合法收入、房屋、储蓄等其他合法财产的所有权受到国家保护，这在一定程度上也属于财产权的规范内容。到期的土地使用权与住宅应归属于公民合法财产，必须受到法律的保护。
    我国《城市房地产管理法》第21条规定，“土地使用者提出申请后，未批准的或未提出申请的，由国家无偿收回。”这一条款使公民的财产陷入了一种不明确的状态，这种状态是不利于财产所有人的。但是，我国《宪法》第13条第1款明文规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。住宅建设用地届满后，应该在保障公民财产权的基础上进行征收。对于以投资收益为目的而拥有多套房屋的，可另行规定。维护公民财产权就等于维护社会秩序，最终可以造就社会稳定。所以，住宅建设用地届满后，需结合我国公民财产权采取合理的续期，这是保障公民财产权的有效途径。
    笔者认为：住宅建设用地到期后应该自动续期。到期后是否缴纳土地使用费才是主要争议，这个问题不能一概地说“收费”或“不收费”，应该在满足公民的社会权利、财产权的基础上设置一定的有偿机制，具体细节还值得探讨设计。
    四、宪法视野下住宅建设用地使用权续期制度之完善
    “温州事件”出现后，住宅建设用地使用权续期问题讨论热度不减反增，国土资源部根据社会焦点赴温州当地进行调研，目前已结束。其中，中国人民大学熊丙万副研究员认为，目前，大多学者或专家对住宅建设用地届满后续期看法较为统一，认为制定《物权法》时，立法机关也有意立法回避。尽管如此，土地使用权期限届满后缴纳土地使用费，则更加接近立法本意。中国人民大学教授高圣平则又进一步，认为主要争议不在于到期后是否收费，而是在于收多少、怎么收的问题。笔者认为，针对这一问题可以通过扩大房产税适用范围来加以解决，税的问题实际上也是一种宪法问题。[11]正是通过这种宪法关系的解构，我们可以让住宅建设用地使用权的解决更具有宪法属性，以便更好地实现国家的生存照顾义务和公民的社会权利与财产权利，形成稳定的国家-公民关系以及权力-权利关系建构。对此，我们可以考虑的具体措施如下：
    （一）住宅建设用地届满后，施行征收房产税
    我国土地资源日益减少，为促使社会有效、合理的进行资源优化配置，有效地保障人权问题，住宅用地届满后应该自动续期，用征收房产税来代替有偿续期问题。目前，上海、重庆正在适用，我们可以扩大征收房产税的适用范围。
    首先，不用缴纳房产税的情况可以考虑设置如下：对于以不盈利为目的且为了满足生存需求的居民家庭，施行免征房产税的政策。政府制定满足生存需要的标准可以参考上海房产税征收标准，即家庭人均面积少于或等于60平方米。只要居民家庭住宅面积不超过规定标准，就不用缴纳房产税。以一个三口之家为例，以人均不超过60平方米为标准，该居民家庭全部面积加起来不应超过180平方米。只要家庭住宅面积不超过这个标准，就不用缴纳房产税。另外，关于续期次数和续期的期限的规定：只要房屋可以安全居住，不需限制续期次数和期限，也可以作为不动产由合法继承人继承。终止条件则可以设置为：直到房屋不能居住为止，或因公共利益需要将其收回。因公共利益需要而由国家收回，国家需要给予一定的经济补偿。如此，既可以提高土地与房屋的利用率，也利于缩小贫富差距，符合合理续期的内在要求。
    对于“为了满足生存需要的居民”实行免征房产税，主要体现了社会权利实现和人道主义的精神。这样既能体现出为人民服务的宗旨，又能体现宪法基本权利的类型，即“依靠国家的自由”（Freedom by State），从生存照顾过渡到幸福国家。国家的积极作为在一定程度上提高了公民的社会权实现水平，使公民的生活更加稳固和幸福。再次，作为现代社会主义国家必须要有“人道主义”精神，公民是国家的一份子，本着为人民服务的宗旨，国家应该保障公民基本的生存权。因此，免征房产税的实施更加印证了我国的“人道主义”精神。
    房产税的征收应该有一套合理的征收标准，结合上文陈述，这个标准可以归纳为：土地使用者对国家的忠诚，即为了满足生存需要且不以盈利为目的。在有些国家的相应法律制度中，决定公民所承担的责任与义务及其缴纳的费用是以其选择相应法律关系的期限长短作为标准，即以公民对某些法律关系的忠诚度和该法律关系的稳定性为标准。由此，国家对于某些公民可以实施免征房产税的措施，前提是这些公民对国家相应领域的法律关系运行抱着一种始终如一的态度，这也使国家对这些法律关系的管理可以有一种稳定的预期。对于这部分公民，住宅建设用地使用权到期后，国家应施之以自动免费续期，也是国家对这类主体的一种褒奖。但是，必须满足免征收的前提条件。
    其次，以下情况需缴纳房产税： 第一，家庭人均面积超过60平方米的部分，应缴纳收房产税。第二，如果将满足生存需要的房屋出租或转为其他商业用途，则需要缴纳土地使用费。具体缴纳标准可以考虑设置如下：住宅建设用地到期后，对于超出部分的面积，征收标准可暂定为参考当地房地产市场价格进行征收，征收时间可以年为单位，税率可暂定0.4%~0.6%为宜，不宜高于房价，否则就会失去征收本身的意义。但是，有一个明显的问题需要注意，有些家庭只是超出了几平米，而有些家庭却超出几百平方米。如果房产税的缴纳为同一标准，势必造成不公平，也起不到缩小贫富差距的作用，甚至可能造成贫富差距越来越大。鉴于这种情况，房产税征收应该借鉴个人所得税征收标准，构建一个阶梯性征收标准，超出的越多，征收的越多。否则，将无法扭转其中的“马太效应”。在满足生存需要的基础上不得改变居民住宅的性质，即不得改为商业使用房。如果改变了居民住宅使用性质，就不能按上述规定执行，应该依照《暂行条例》第18条规定，重新签订合同，缴纳土地使用权费用。
    （二）健全房产税监管制度
    对于住宅建设用地期满后房产税的征收，除了制定和完善具体征收标准之外，建立配套的监管体制也是不容忽视的。这些其实都是后期在宪法层面来审视该类税收制度实现其本源目的的基本举措。
    首先，建立房产税征收监管体制。这一体制主要是指在对房产税征收过程的监管。监管对象主要是房产税征收部门及其工作人员以及房产税缴纳者在征收过程中的行为是否符合规章制度。房产税可以由地方的税务机关代为征收，对于已缴费的住户必须开出缴费证明。征收的房产税明细必须公开透明，接受监督，保证征收的过程是合法、合理。如果部门工作人员在房产税征收过程中出现失误，监管部门必须做出适当处理，缴纳者也可以去监管部门投诉。
    其次，建构房产税保管监管体制。对于征收来的房产税的保管，也需要确立相应的监管措施，具体措施有：第一，建立专门账户（包括纸质账户和电子账户）。在房产税征收初期，各级监管制度不健全的情况下，可以省市为单位建立账户档案，同省市可联网查到；在后期监管制度健全后，可将全国的电子账户归档，全国联网可查。对于缴纳的税款由国家收回统一分配，地方政府无权干涉。第二，征收机关单位内部建立检查小组。检查小组的建立主要是监督税款的保管工作，防止滋生腐败。房产税的保管在整个监管过程中的作用是不可缺少的。
    最后，确立房产税使用监管体制。监管部门应该对房产税税款的使用做好审查，要全程监督资金的流向和用处，做到每一笔资金的使用都有据可查，做到权责分明。房产税使用得当，才可以缩减中央财政支出，减轻人民的经济负担，才能发挥它应有的作用。如果不完善使用监管体制，不仅会滋生腐败，造成国家财政混乱，还会损害政府公信力，产生一系列的严重后果。如果不能把税款合理地投入到社会保障和福利性项目上，征收房产税就失去了意义。此外，在完善使用监管体制的基础上，还必须将每一笔钱都用到实处，这样才能更好地保障民生，建设满足公共需求的项目。
    五、结语
    基于我国特殊的土地使用制度，即所有权与使用权的相互分离，住宅建设用地使用权届满后续期问题成为争议。而通过我国宪法的规定对现存的制度进行分析，住宅建设用地使用权的合理续期应该站在宪法的基本权利视角之下进行合理续期。与此同时，在征收房产税的基础上要建立征收、保管、使用监管机制，保障该笔资金取之于民、用之于民。这才是我们建构此种宪法法律关系的根本用意，也是“充分发挥宪法在国家治理现代化中的作用”的一种根本表现。[12]
    注释:
    [①] 参见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》1990年5月19日国务院令第55号。
    [②] 参见《中华人民共和国物权法》第149条。
    [③] 宋炳华：《住宅建设用地使用权续期之法理分析及完善路径》，载《国土资源情报》2011年第8期，第27页。
    [④] 王明生：《中华人民共和国物权法解读》，中国法制出版社2007年版，第324页。
    [⑤] 关于此一问题的看法，有学者进行了系统的探讨，也从文义解释、体系解释和立法过程的角度得出了住宅建设用地使用权不应自动免费续期的结论。张力，庞伟伟：《住宅建设用地使用权续期规则相关问题探析》，《法学》2016年第7期，第50页。
    [⑥] 参见1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第40条。
    [⑦] 苟正金：《论住宅建设用地使用权的自动续期》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2015年第10期，第88页。
    [⑧] 王利明：《保障公民财产权是最大的民生》，载《学习时报》2016年5月21日，第A4版。
    [⑨] 参见《中华人民共和国宪法》第6条。
    [⑩] 程雪阳：《住宅建设用地使用权应自动免费续期一次》，http://opinion.caixin.com/2016-04-20/100934530
    .html，访问日期：2016年5月21日。
    ⑪ 高圣平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，载《法学》2011年第10期，第109页。
    ⑫ 高圣平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，载《法学》2011年第10期，第109页。
    ⑬ 参见1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第41条。
    ⑭ 参见许崇德主编：《中华法学大辞典（宪法学卷）》，中国检察出版社1995年版，第524页.
    [11] 参见苗连营:《纳税人和国家关系的宪法建构》,《法学》2015年第10期。
    [12] 周叶中：《充分发挥宪法在国家治理现代化中的作用》，《民主与法制》2016年第11期，第9页。
    作者简介：丁其兆（1989-），男，汉族，河南范县人，河南工业大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向：马克思主义法学理论与当代中国的法学实践研究。 谭 波（1979-），男，汉族，河南商丘人，河南工业大学法学院副教授，硕士生导师，中国政法大学法学博士，中国社会科学院法学博士后。主要研究方向：宪法学与行政法学。
    文章来源：《公民与法（法学版）》2016年第10期。